LA LOI MUNICIPALE DR J. CESAR

La savant Mazocchi crut d'abord, en lySA, que le monument d'Héraclée n'était qu'une fraction d'un Digeste municipal, dans lequel sa sagacité découvrait bien un lambeau de loi municipale qu'il n'hésita point à attribuer à Jules César, mais dans lequel il voyait aussi d'autres fragments de règlements municipaux de diverse origine. Le temps et la réflexion ont ramené les modernes à l'idée plus simple que la table d'Héraclée n'est, dans sa totalité , qu'une partie notable de la loi du dictateur, dont le complément intégral n'a malbeureusement encore été découvert nulle part. Ce sont ces deux points de vue qui séparent le système de Mazocchi, auquel ont paru se prêter Hugo, Marezoll et Dirksen^ du système de M. de Savigny, lequel a obtenu l'assentiment

v* munidpalia sacra; Aulu-GeUe, XVI, XIII ; Otton, loc. cit. p. 21, 26; Bouchaud, loc. cit. p. ikk^ i55; Wasteau, loc, cit. p. 256 et suiv.

* Otton, loc cit. p. 33.

* Boucbaud, loc. cit. p. 16 i; Madvig, p. 2^8. PilatideTassulo, I, p. 271, 280.

' Boucbaud, loc. cit. p. i64et 171.

* Voy. Boucbaud, loc. cit. p. 173 et suiv. diaprés Otton.

* Voy. Boucbaud, p. 166, 167, et Madvig, p. 2^8 et alibi passim Cf. Gibbon, t. i, p. 120.

* Voy. Hugo, Civilist. Magazine, t. III, p. 3/10-388; Marezoll, Fragm.

legis romanœ, etc. ; Gôtting , 1816, in-8°; Dirlisen, Observât, ad tab. Herac. 1817, in-8°, et mieux, en 1820, dans ses Civilist. Abhandl. t. II, p. i/i^-323.

universel, qua développé très-habilement M. Mommsen ^ en lui attribuant une plus grande portée politique , mais que M. Zurapt a restreint, il me semble, à une visée plus exacte et plus pratique ^. Après les recensions de Gôttling^ et de M. Mommsen^, il est à croire que nous possédons aujourdMiui le texte précis de cette loi (Miscella ou non) dont le bronze dlléraclée ne nous a transmis dailleurs qu'une copie administrative; loriginal na pas été retrouvé^. Avec la loi Rubria, dont un fragment nous est parvenu, sous le litre de Loi de la Gaule cisalpine^, nous avons le contingent qui nous reste, de Jules César, dans l'œuvre de rénovation du droit municipal romain.

La date de la Lex Julia municipalis est parfaitement fixée par une lettre de Cicéron à Lepla, de Tan 709, sur le sens de laquelle tous les éditeurs de Cicéron, depuis Paul Manuce jusqu'à M. Sclmtz, s'étaient mépris'', et dont Mazocchi a, le premier, fixé la vraie signification, en cela complété par M. de Savigny. Le titre de Lex municipalis est également fourni, pour le fragment d'Héraclée, par une inscription de Padoue, citée à l'aveugle, jusqu'au jour où Mazocchi en signala l'importance, et dont M. de Savigny a tiré à son tour un si habile parli. Selon M. Mommsen , plus absolu sur ce point que M. de Savigny, Jules César aurait voulu renouveler en entier le système municipal des Romains, et la loi de 709 serait non une loi Miscella ou per saiaram (en cela j'incline à son avis), mais une loi organique municipale contenant tout un règlement de constitution politique, administrative et de police des

' Hist. rom. i. VIIl, p. i5i, de la trad. fr. Cf. les pages 3 16 ci suiv.; et Marquardt, Rôm. Staatsverwalt , I, p. 65 et suiv.

' Dans ses Comment, épigraph. t. I, p. 82 et suiv.

^ Funfzehn rôm. Urkundcn, 18^ 5, in-^% p. 39 et suiv.

* Dans le Corpus inscript, lat. de Berlin, t. I, p. 119 à ia5.

* Gôltling, loc. cit. p. y et 60.

* Ce fragment ne contient qu'un règlement de procédure. Voy. ^ilarini , A tti e monum. I, p. 107 et suiv. et II, p. 568 el suiv. ; Hugo, Civilist. Magaz. 1. 11, p. 43 1 elsuiv.; Dirksen, Observât, ad selecta hgis Gall. cisalp. 1812, in/i"; Corp.insc. lat.

berol. 1. 1 , p. 1 1 5. C'est une reproduction de la Legis Ruhriœ pars superstes, publ.

par M. Ritscld,à Berlin, i85i, in /i".

' Voy. Paul Manuce dans ses notes sur les Epistol. adfamiliares, édit. Variorum de 1698, t. 1; cf. Schûtz, dans son édition des Epist. de Cicéron, temporis ordine digestœ (1809), t. V, p. 6/i.

M. Billerbeck, dans son édition, d'ailleurs excellente, des mêmes Epistolœ (Hanov. i836, 4 vol. in-S"), a reproduit la note de Scliûlz, sur la lettre à Leptd, sans se douter de l'importance donnée à ce texte par Mazocchi el Savignv. Tous ont pensé que le projet de loi indiqué par Cicéron n'avait pas eu de suite. Le premier article de M. de Savigny, sur ce sujet, a paru dans sa Zeitschrift, en i838. Il y a eu des appendices en 1842 et i85o. Le tout a été reproduit dans les Vermisch. SchriJÏ.

de Tauleur, t. III, p. 279 et suiv.

municipes, applicable à tout fOrbis romanas (je puis encore l'accorder) , Rome y apparaissant comme le premier muuicipc de Fempire; nous n'aurions évidemment quun fragment de cette loi constitutionnelle. Il y a quelques doutes à objecter contre Thypothèse générale de M. Mommsen et contre le but radical qu il suppose i\ César. César était doué d'un grand génie, mais moins absolu que ne Ta fait M. Mommsen ; et, comme le monument complet de son œuvre municipale nous échappe , il faut la juger d*après le témoignage de ce qui nous reste, et d'après le caractère de son auteur ^

La loi municipale de J. César nous semble avoir eu pour objet, non défaire une révolution brusque dans les habitudes italiques, mais de régler seulement les rapports actuels des municipes avec la suzeraineté romaine, et de préparer, pour lavenir, une organisation similaire dé chacun d*eux. Voilà pourquoi la loi est muette sur la constitution particulière de chaque cité, colonie, municipe ou préfecture; sur les pouvoirs de la ciuîe ou sénat local; sur l'élection des magistrats, sur leurs titres divers, et sur leurs attributions, toutes choses à i*éîrard desquelles régnait de fait une variété à laquelle César ne touchait pas, attendu quil y avait des libertés et des pratiques consacrées par un usage qu il voulait respecter.

Une pensée dominante semble pourtant préoccuper l'auteur de la loi de l'an yog : c'est la formula census de l'Italie, récemment admise à la civitas, le règlement à suivre dans le recensement prochain des citoyens nouveaux, dont les dernières lois avaient singulièrement multiplié le nombre, et dont le droit de suffrage politique avait tant d'importance, pour l'organisa tio 11 définitive du gouvernement romain et pour la mise en mouvement de sa puissance colossale. Tel apparaît nu lecteur attentif le point capital de IrLcx Julia manicipalis, si nous en jugeons par le monument tronqué qui en est venu jusqu'à nous. Il y avait è Rome, à l'époque des élections et di*s distributions publiques, une telle afBuence de cives des colonies et des municipes, qu'il en résultait des désordres, au milieu desquels s'est effondrée la république^. Les comices étaient devenus chose impossible, et César devait désirer de rétablir des élections régidières, il nous lapprend lui-même'. La cons-

* Le tome VIII de Mommsen (Irad. ' Voy. Madvig, loc, cit. p. a3g, 3^o,

fr.) doit être contrôlé par la corrcspon- et p. a54t où est rapporté un texte

dance de Cicéron et par le tome V* de d*Appien.

ÏUUt, rom. (trad. fr.) de Ferguson, ^ Voy. Zumpt, Studia, p. 209 el

bien plus rapproché de la vérité, sur a 16; el Ferguson, t. V, p. i36 (Irad.

bien des points , que fliistorien allemand. franc. ) ,

titiition du décurionat et la préparation d'un nouveau cens gênerai, dont le gouvernement romain était privé depuis longtemps, tel parait être, en effet, le but principal de la loi de 709.

La réforme préparatoire du dictateur avorta par sa mort prématurée. La loi est de 709 (septembre ou octobre); la lettre de Cicéron en fixe la date précise. Le meurtre de César est de Tan 7 1 o (ides de mars); la loi resta donc sans exécution, relativement aux mesures qu avait arrêtées la prévoyance habile du vainqueur de Pompée. De mortelles secousses ont alors agité les municipes. et c'est seulement après une nouvelle et sanglante période de guerre civile qu'Auguste, devenu maître à son tour de la république épuisée, a pu reprendre, sur ses errements anciens, la grande affaire du recensement et de ses conséquences politiques, ainsi que le règlement pratique de la condition administrative des cités, dans leur rapport avec le gouvernement central. Cette dernière forma reipnhlicœ fut à peu près celle-ci * : indépendance intérieure des cités, en ce qui touchait leurs magistratures, leurs corporations, leur police interne, leurs usages civils et leur représentation communale, le tout combiné pourtant, en une certaine mesure, avec le droit commun romain, notamment pour la juridiction.. En dehors de chaque cité, libre accès était assuré pour les cives manicipii au jus honoram à Rome, par l'accomplissement de certaines conditions. Quant à l'exercice du suffrogium, il était coordonné avec la police générale de l'empire; maïs, pour ce qui était des relations extérieures de chaque municipe, un droit public nouveau, ou confirmé, assujettissait complètement les cités au contrôle du sénat et du prince, c'esl-à-dire à l'influence et à la direction supérieure du gouvernement central établi à Rome. «In omni- « bus rébus exlernis, dit un judicieux épigraphiste ^, municipia nihil «erant nisi imperii partes, quœ rempublicam non habebant separatani « a communi imperio. »

Voilà le vrai du fond des choses; toutefois, à la surface, il en était autrement. Les monuments épigraphiques de fépoque d'Auguste abondent en formules de ce genre : oh restituiam rempublicam. C'était le thème fa- ' vori du prince; tous ses amis tenaient le môme langage. Voyez seulement notre incomparable Laudatio funehris de Thuria; et même, dans son testament, Auguste nous dit : «Consul quintum, jussu populi.» Partout il était convenu que le fils adoptif de César n'avait pas fait d'autre révolution que de remettre la république sur sa base : restituere

' Voy. Herzog, Narb. p. ij3; — Zum])t. Comment, p. 84, 8f>. — * Henog. p. i 57, loc. cit.

rempablicam. G'eaten propageant celte illusion rassurante, à laquelle se prêta si coroplaisamment YOrbis romanns, lassé de soixante ans de guerres civiles, cuiicta discordiis civilibus fessa , que Tempire s*est établi, constitué et aifermi, jusques et y compris Tapothéosc du prince. Auguste a donc pu disposer, comme il la voulu, du monde municipal italique , qui fut heureux d'avoir retrouvé sous ce gouvernement la sécurité, l'ordre et la propriété, tous biens perdus depuis longtemps. Mais, comme nous Tavona dit, le nouveau système municipal ne s*est complètement épanoui que sous les Flaviens, car, au delà des Alpes, Auguste a maintenu la diversité de condition des cités comme principe du gouvernement provincial. Le bon ordre de TEtat romain, Témulation des peuples et l'équité administrative se trouvaient satisfaits d*une variété ^ qui répondait à tous ses intérêts. Cette diversité politique et municipale ne fut d'ailleurs que temporaire, car la tendance à l'unité, en dehors de l'Italie, suivit paisiblement les degrés qu'elle avait franchis eu Italie avec agitation.

Ainsi, liberté dans toutes les |)etitcs choses, subordination dans toutes les grandes , telle fut la théorie municipale d'Auguste et de ses successeurs du haut empire, théorie qui était en dehors de la Lex municipalis de César, mais que des circonstances nouvelles avaient développée sur le germe ancien, et dans l'application de laquelle furent à peu près confondus les colonies proprement dites, les municipia, toutes les agglomérations d'habitants ayant quelque personnalité juridique, ce qui faisait dire à Ulpien, plus tard : u Abusive municipes dicebantur « suœ cujusque civitatis cives. » ( Fr. I , S i , IT. l , i . )

Quant au recensement lui-même, Auguste l'accomplit, après quarante et un ans d'interruption^, et en consacra les conséquences avec une mesure ferme, quoique modérée. L'opération produisit les résultats qu'on en pouvait attendre pour la réorganisation générale de la république et la formation du sénat. Les témoignages connus de Suétone et de Dion Cassius me dispensent d'entrer ici dans de plus grands détails^.

La préparation du recensement parait donc avoir été la préoccupation dominante de Jules César, dans sa loi de l'an 709. J'ai laissé entrevoir qu'à l'égard de h formula censas, César avait ménagé tes habitudes locales, autant qui! était possible. Ainsi peu lui importe quelque soit le magistrat qualifié, de la colonie, du municipc ou de la préfecture,

* Herzog, Narb. p. i53-i56. sulat, est honiic à consulter. — Comp.

• Voy. Crévier, Hist. des emp. I, avec Gibbon, t. I, p. 169, édition de p. i3, Didot. Son exposition de In cons- 1828, p. 1 1 5-4/1litutiond'Augii8le,à répoqiic(liivn*roii ^ Voy. Zuinpt, Comment, p. 8/1 . 85.

qui reçoive la professio censnalis *. Tout ce quil exige, cest que le magistral chargé de ce grave soin soit le principal fonctionnaire de la cité, et qu'il y exerce maximum magistratum , maximamve potestatem, soit qu'il s'appelle prœtor, soit qu'il se nomme censor, soit duamvir, prœfectas ou autre, ia variété des usages locaux étant ainsi consei*vée. Toutefois , comme il s'agissait d'un intérêt d'État, la Lex Julia manicipalis voulait que la procédure locale de la professio fût calquée sur la forme suivie à Rome devant le censor; et n'oublions pas qu'au temps des premières lois Juliennes les municipes qui avaient le jus sajfragii devaient fournir leur professio devant le censeur romain lui-même ou devant son délégué^.

La marche des événements avait donc fait que la direction du censas fût quelque peu modifiée, à l'époque de sa mise en pratique par Auguste. Les circonstances survenues provoquèrent, sur ce point, la propagation d'une magistrature municipale qui équivalait à la censure, et qui, se développant sous le principal d'Auguste, devint un instrument d'unification administrative, et remplaça bientôt, généralement, dans les municipes, les anciens censores communaux, dont la principale attribution, d'origine latine, était la censas actio. Je veux parler des quinquennales dont la dénomination se multiplia, se généralisa sous l'empire, et qui efTaça dans peu de temps le nom et le souvenir du censorat ancien, sauf dans quelques cas exceptionnels. C'est un point de généalogie archéologique, parfaitement établi, par M. W. Zumpt, dans ses Commentationes epigraphicœ. Ainsi la disparition du censor à Cœre est constatée par une inscription de Gruter ^, dont le témoignage est positif; et la substitution du qainqaennalis au censor, dans cette cité, en l'an 2 1 de J. C, est un fait de quelque importance.

J'en trouve une nouvelle preuve dans un autre monument de l'antiquité caeritaine. C'est le fragment d'un procès-verbal de délibération des décurions de ce municipe. Les noms des consuls romains qui s'y trouvent consignés lui donnent la date du i" siècle de l'ère chrétienne. Les dignitaires de la cité y sont énumérés. Le prœfectas en a disparu. Caere n'est plus préfecture à cette époque. On sait que cette institution

' Je ne pense pas que la professio formule de la professio censualis nous a

censiudis de la loi de 709 ait eu le été conservée dans le fragm. a , au Di-

but restreint de Vannona, ainsi que le geste» De censibus, cité déjà par nous,

veut Mommsen. Sur les recensements suprà, chap. IV, p. 63, noie 3. — Cf.

des citoyens, à diverses époques, voy. Roth, loc. cit. p. 2/1; Willems, p. 387;

J. Lipse, De macjn. rom. p. 35, éd. cil. Boucliaiid, etc.

' Heinnec Ant. rom. p. 265. — La ' Inscr. Rom. fol. 235, n" 9.

administrative était tombée en désuétude sous Tempire. Au lieu d*un prœfectas juri dicando, il y a un œdilis juri dicando, magistrat moins élevé que le duumvir. Mais le censor perpeiaas a également disparu du tableau des magistrats municipaux, portés au procès-verbal de la

curie ^

Qu'on me permette de constater que déjà, depuis plus d*un demisiècle, M. de Savigny avait fait remarquer cette substitution du qainqaennaUs de lempire au censor de la période républicaine, et il avait relevé des inscriptions de Tépoquc de transition, où le qainqaonnalis est qualifié de lattribut censoriœ potestatis ^.

Il est évident que le tribunus militum a populo n'a pu trouver place dans la Lex municipalis; ni de près ni de loin , rien ne peut Tindiquer.

Il a été démontré que cette charge était antérieure à la loi de Jules César, et tous les monuments attestent qu elle est tombée en désuétude après cette époque, loin d'avoir pu tirer d'elle son origine et son établissement.