LA LOI MUNICIPALE DR J. CESAR

La savant Mazocchi crut d'abord, en i ySA, que le monument d'Héraclée n'était qu'une fraction d'un Digeste municipal, dans lequel sa sagacité découvrait bien un lambeau de loi municipale qu'il n'hésita point à attribuer à Jules César, mais dans lequel il voyait aussi d'autres fragments de règlements municipaux de diverse origine. Le temps et la réflexion ont ramené les modernes à l'idée plus simple que la table d'Héraclée n'est, dans sa totalité , qu'une partie notable de la loi du dictateur, dont le complément intégral n'a malheureusement encore été découvert nulle pan. Ce sont ces deux points de vue qui séparent le système de Mazocchi, auquel ont paru se prêter Hugo, Marezoll et Dirksen^, du système de M. de Savigny, lequel a obtenu l'assentiment

v" mumcipalia sacra; Aulu-Gelle, XVI, XIII ; Otton, loc, cit. p- ail a6; Bouchaud, loc. cit p. lii^ à i55; Wasteau, loc. cit, p. 256 et suiv.

* Otton, loc cit. p. 33.

* Bouchaud , loc, cit, p. 1 6 1 ; Madvig, p. Q^S. PilatideTassulo, I,p. 271, 280.

* Bouchaud , loc, cit. p. 1 64 et 171.

* Voy. Bouchaud, loc. cit. p. 173 et suiv. d'après Otlon.

* Voy. Bouchaud, p. 166, 167, et Madvig, p. 248 et alibi passim Cf. Gibbon, 1. 1, p. 120.

* Voy. Hugo, Civilist. Magazine, t. III, p. 340-388; Marezoll, Fragm, legis romanœ, etc. ; Gôtting , 1816, in-8'*; Dirksen, Observât, ad tab. Herac. 1817, in-8^, et mieux, en 1820, dans ses Civilist, Ahhandl. t. II, p. 1 44-323.

universel, qu a développé très-habilement M. Moinmsen ^ en lui attribuant une plus grande portée politique, mais que M. Zumpt a restreint, il me semble, à une visée plus exacte et plus pralique ^. Après les recensions de Gôtlling' et de M. Mommsen^, il est à croire que nous possédons aujourd'hui le texte précis de cette loi [Miscella ou non) dont le bronze d'Héraclée ne nous a transmis d'ailleurs qu'une copie administrative; l'original n'a pas été retrouvé^. Avec la loi Rubria, dont un fragment nous est parvenu, sous le litre de Loi de la Gaale cisalpine^, nous avons le contingent qui nous reste, de Jules César, dans l'œuvre de rénovation du droit municipal romain.

La date de la Lex Julia manicipalis est parfaitement fixée par une lettre de Cicéron à Lepla, de l'an 709, sur le sens de laquelle tous les éditeurs de Cicéron, depuis Paul Manuce jusqu'à M, Schùtz, s'étaient mépris'', et dont Mazocchi a, le premier, fixé la vraie signification, en cela complété par M. de Savigny. Le titre de Lex manicipalis est également fourni, pour le fragment d'Héraclée, par une inscription de Padoue, citée à l'aveugle, jusqu'au jour où Mazocchi en signala l'importance, et dont M. de Savigny a tiré à son tour un si habile parti. Selon M. Mommsen, plus absolu sur ce point que M. de Savigny, Jules César aurait voulu renouveler en entier le système municipal des Romains, et la loi de 709 serait non une loi Miscella ou per sataram (en cela j'incline à son avis), mais une loi organique municipale contenant tout un règlement de constitution politique, administrative et de police des

^ Hist, rom. t. VÏH, p. i5i, de la trad. fr. Cf. les pages 3 16 et suiv.; et Marquardt, Rôm. Siaatsverwalt ,\ , p. 65 et suiv.

^ Dans ses Comment, épigraph, t. I, p. 82 et suiv.

' Funfzehn rôm. Urkimden, i845, in-4% p. 39 et suiv.

* Dans le Corpus inscript, lat. de Berlin, t. I, p. 119 à ia5.

* Gôttling, loc. cit. p. y et 60.

* Ce fragment ne contient qu'un règlement de procédure. Voy. Marini , Atti e monuM. I, p. 107 et suiv. et JI, p. 568 el suiv. ; Hugo , Civilist. Magaz. t. II, p. 43 1 et suiv.; Dirksen, Observât, ad selecta legis Gall. cisalp. 1812, in-A"; Corp. insc. lat.

herol. 1. 1 1 p- 1 1 5. C'est une reproduction de la Legis Ruhriœ pars superstes, publ.

par M. Ritscl)l,à Berlin, i85i, in 4".

' Voy. Paul Manuce dans ses noies sur les Epistol. ad familiares , édit. Variorum de 1693, t. I; cf. Scliûtz, dans son édition des Epist. de Cicéron, temporis ordine digestœ (1809), ^* ^* P* ^^* M. Billerbeck, dans son édition, d'ailleurs excellente, des mêmes Epistolœ (Hanov. i836, 4 vol. in-8''), a reproduit la note de Sckûlz, sur la leUre à Lepta, sans se douter de Timportance donnée à ce texte par Mazocchi et Savigny. Tous ont pensé que le projet de loi indiqué par Cicéron n'avait pas eu de suite. Le premier article de M. de Savigny, sur ce sujet, a paru dans sa ZeitschriJÏ, en i838. Il y a eu des appendices en 1842 et i85o. Le tout a été reproduit dans les Vermisch. SchnJÏ.

de Taulcur, t. I!I, p. 279 cl suiv.

municipes, applicable à tout VOrbis romanas (je puis encore l'accorder), Rome y apparaissant conome le premier municipc de Tempire; nous n'aurions évidemment quun fragment de cette loi constitutionnelle. Il y a quelques doutes à objecter contre Thypothèse générale de M. Mommsen et contre le but radical quil suppose h César. César était doué d'un grand génie, mais moins absolu que ne l'a fait M. Mommsen ; et, comme le monument complet de son œuvre municipale nous échappe , il faut la juger d'après le témoignage de ce qui nous reste, et d'après le caractère de son auteur ^

La loi municipale de J. César nous semble avoir eu pour objet, non de faire une révolution brusque dans les habitudes italiques, mais de régler seulement les rapports actuels des municipes avec la suzeraineté romaine, et de préparer, pour l'avenir, une organisation similaire de chacun d'eux. Voilà pourquoi la loi est muette sur la constitution particulière de chaque cité, colonie, municipe ou préfecture; sur les pouvoirs de la curie ou sénat local; sur l'élection des magistrats, sur leurs titres divers , et sur leurs attributions , toutes choses à l'égard dosquelles régnait de fait une variété à laquelle César ne touchait pas, attendu qu'il y avait des libertés et des pratiques consacrées par un usage qu'il voulait respecter.

Une pensée dominante semble pourtant préoccuper l'auteur de la loi de l'an 709 : c'est hformala census de l'Italie, récemment admise à la civitas, le règlement à suivre dans le recensement prochain des citoyens nouveaux, dont les dernières lois avaient singulièrement multiplié le nombre, et dont le droit de suffrage politique avait tant d'importance, pour l'organisation définitive du gouvernement romain et pour la mise en mouvement de sa puissance colossale. Tel apparaît au lecteur attentif le point capital de leiLex Jalia manicipalis ^ si nous en ju* geons par le monument tronqué qui en est venu jusqu'à nous. Il y avait à Rome, à l'époque des élections et des distributions publiques, une telle afiluence de cives des colonies et des municipes, qu'il en résultait des désordres, au milieu desquels s'est effondrée la république^. Les comices étaient devenus chose impossible, et César devait désirer de rélablir des élections régulières, il nous fapprend lui-même'. La cons-

' Le tome VIII de Mommsen (trad. ' Voy. Madvig, loc. cit, p. 33g, 3^o,

fr.) doit être contrôlé par la correspon- et p. 354 1 où est rapporté un texte

dance de Cicéron et par le tome V de d'Appien.

VHist, rom. (trad. fr.) de Ferguson, * Voy. Zumpt, Sludia, p. 309 et

bien plus rapproché de la vérité, sur 316; et Ferguson, t. V, p. i36 (trad.

bien des points , que Thistorien allemand. franc.).

titution du déciirionat et la préparation dun nouveau cens gênerai, dont le gouvernement romain était privé depuis longtemps, tel parait êlre, en effet, le but principal de la loi de y 09.

La réforme préparatoire du dictateur avorta par sa mort prématurée. La loi est de 709 (septembre ou octobre); la lettre de Cicéron en fixe la date précise. Le meurtre de César est de Tan 7 1 o (ides de mars); la loi resta donc sans exécution , relativement aux mesures qu'avait arrêtées la prévoyance habile du vainqueur de Pompée. De mortelles secousses ont alors sigité les municipes. et c'est seulement après une nouvelle et sanglante période de guerre civile qu Auguste, devenu maître à son tour de la république épuisée, a pu reprendre, sur ses errements anciens « la grande affaire du recensement et de ses conséquences politiques, ainsi que le règlement pratique de la condition administrative descités, dans leur rapport avec le gouvernement central. Cette dernière forma reipiiblicœ fut à peu près celle-ci ^ : indépendance intérieure des cités, en ce qui touchait leurs magistratures, leurs corporations, leur police interne, leurs usages civils et leur représentation communale, le tout combiné pourtant, en une certaine mesure, avec le droit commun romain, notamment pour la juridiction. En dehors de chaque cité, libre accès était assuré pour les cives municipii au jus honorum à Rome, par Taccomplissement de certaines conditions. Quant à Texercice du suffragium, il était coordonné avec la police générale de Tempire; mais, pour ce qui était des relations extérieures de chaque municipe, un droit public nouveau, ou confirmé, assujettissait complètement les cités au contrôle du sénat et du prince, cesl-à-dire à l'influence et à la direction supérieure du gouvernement central établi à Rome. «In omniubus rébus exlernis, dit un judicieux épigraphiste ^, municipia nihil uerant nisi imperii partes, quœ rempublicam non habebant separatam « a communi imperio. »

Voilà le vrai du fond des choses; toutefois, à la surface, il en était autrement. Les monuments épigraphiques dcTépoque d'Auguste abondent en formules de ce genre : ob restitatam rempublicam. C'était le thème favori du prince; tous ses amis tenaient le même langage. Voyez seulement notre incomparable Laudatio funebris de Thuria; et même, dans son testament, Auguste nous dit : «Consul quintum, jussu populi.n Partout il était convenu que le fils adoptif de César n'avait pas fait d'autre révolution que de remettre la république sur sa base : restituerc

^ Voy. Herzog, Narb. p. i53; — Zumpl, Comment, p. 84, 8f). — * Herzog, p. 1 57, loc. cit.

rempablicam. C'est en propageant celte illusion rassurante, à laquelle se prêta si coroplaisamment YOrbis romaims, lassé de soixante ans de guerres civiles, cuncta discordiis civilihas fessa , que Fempire s*est établi, constitué et affermi, jusques et y compris Tapothéose du prince. Auguste a donc pu disposer, comme il Ta voulu, du monde municipal italique, qui fut heureux d'avoir retrouvé sous ce gouvernement la sécurité. Tordre et la propriété, tous biens perdus depuis longtemps. Mais, comme nous l'avons dit, le nouveau système municipal ne s*est complètement épanoui que sous les Flaviens, car, au delà des Alpes, Auguste a maintenu la diversité de condition des cités comme principe du gouvernement provincial. Le bon ordre de l'État romain , lémulation des peuples et l'équité administrative se trouvaient satisfaits d'une variété ^ qui répondait à tous ses intérêts. Cette diversité politique et municipale ne fut d'ailleurs que temporaire, car la tendance à funité, en dehors de l'Italie, suivit paisiblement les degrés qu'elle avait franchis en Italie avec agitation.

Ainsi, liberté dans toutes les petites choses, subordination dans toutes les grandes, telle fut la théorie municipale d'Auguste et de ses successeurs du haut empire, théorie qui était en dehors de la IjCX municipalis de César, mais que des circonstances nouvelles avaient développée sur le germe ancien, et dans l'application de laquelle furent à peu près confondus les colonies proprement dites, les municipia, toutes les agglomérations d'habitants ayant quelque personnalité juridique, ce qui faisait dire à Ulpien, plus tard : a Abusive municipes dicebantur «suœ cujusque civitatis cives.» (Pr. I, S i, ff. l,.i.)

Quant au recensement lui-même, Auguste l'accomplit, après quarante et un ans d'interruption^, et en consacra les conséquences avec une mesure ferme, quoique modérée. L'opération produisit les résultats qu'on en pouvait attendre pour la réorganisation générale de la république et la formation du sénat. Les témoignages connus de Suétone et de Dion Cassius me dispensent d'entrer ici dans de plus grands détails ^.

La préparation du recensement parait donc avoir été la préoccupation dominante de Jules César, dans sa loi de l'an 709, J'ai laissé entrevoir qu'à l'égard de h formula censas, César avait ménagé les habitudes locales, autant qu'il était possible. Ainsi peu lui importe quelque soit le magistrat qualifié, de la colonie, du municipe ou de la préfecture,

* Herzog, Narb. p. i53-i56. sulat, est bonne à consoUer. — Comp.

* Voy. Crévier, Hist. des emp. l, avec Gibbon, t. I, p. 16g, édition de p. i3, Dîdot. Son exposition delà cons- i8a8, p. 1 15-44*

litution d'Auguste, à Vépoque du vn'con- ' Voy. Zuinpt, Comment, p. 84, 85.

qui reçoive la professio censualis ^ Tout ce quil exige, c'est que le magistrat chargé de ce grave soin soit le principal fonctionnaire delà cité, et qu'il y exerce maximum magistratam , maximamve potestatem, soit qu'il s'appelle prœtor, soit qu'il se nomme censor, soit duumvir, prœfectus ou autre, la variété des usages locaux étant ainsi conservée. Toutefois, comme il s'agissait d'un intérêt d'Etat, la Lex Jalia municipalis voulait que la procédure locale de la professio fût calquée sur la forme suivie à Rome devant le censor; et n'oublions pas qu'au temps des premières lois Juliennes les municipes qui avaient le jus suffragii devaient fournir leur professio devant le censeur romain lui-même ou devant son délégué^.

La marche des événements avait donc fait que la direction du censas fût quelque peu modifiée, à l'époque de sa mise en pratique par Auguste. Les circonstances survenues provoquèrent, sur ce point, la propagation d'une magistrature municipale qui équivalait à la censure, et qui, se développant sous le principat d'Auguste, devint un instrument d'unification administrative, et remplaça bientôt, généralement, dans les municipes, les anciens censores communaux, dont la principale attribution, d'origine latine, était la census actio. Je veux parler des quinquennales dont la dénomination se multiplia, se généralisa sous l'empire, et qui eflaça dans peu de temps le nom et le souvenir du censorat ancien, sauf dans quelques cas exceptionnels. C'est un point de généalogie archéologique, parfaitement établi, par M. W. Zuropt, dans ses Commentationes epigraphicœ. Ainsi la disparition du censor à Cœre est constatée par une inscription de Gruter', dont le témoignage est positif; et la substitution du quinquennalis au censor, dans cette cité, en l'an 1 1 de J. C, est un fait de quelque importance.

J'en trouve une nouvelle preuve dans un autre monument de l'antiquité caeritaine. C'est le fragment d'un procès-verbal de délibération des décurions de ce municipe. Les noms des consuls romains qui s'y trouvent consignés lui donnent la date du i" siècle de l'ère clirétienne. Les dignitaires de la cité y sont énumérés. Le prœfectus en a disparu. Caere n'est plus préfecture à cette époque. On sait que celte institution

' Je ne pense pas que la professio formule de la professio censualis nous a

censualis de la loi de 709 ait eu le été conservée dans le fragra. a , au Di-

but restreint de Vannona, ainsi que le geste. De censibus, cité déjà par nous,

veut Mominsen. Sur les recensements saprà, chap. IV, p. 63, noie 3. — Cf.

des citoyens, à diverses époque», voy. Roth, loc. cit. p. aA; Wiliems, p. 387;

J. Lipse, De magn. rom, p. 35, éd. cit. Boucliaud, etc.

* Heinnec Ant. rom. p. a65. — Lti ^ Inscr. Rom. fol. a35, n" 9.

administrative était tombée en désuétude sous i'empire. Au lieu d*un prœfectas jari dicnndo, il y a un œdilis juri dicando, magistrat moins élevé que le duumvir. Mais le censor perpétuas a également disparu du tableau des magistrats municipaux, portés au procès-verbal de la

curie V

Qu'on me permette de constater que déjà, depuis plus d'un demisiècle, M. de Savigny avait fait remarquer cette substitution du quinquennalis de lempire au censor de la période républicaine , et il avait relevé des inscriptions de Tépoque de transition, où le cjainqaennaUs est qualifié de l'attribut censoriœ potestatis ^.

Il est évident que le tribanas militum a populo n'a pu trouver place dans la Lex municipalis ; ni de près ni de loin, rien ne peut l'indiquer.

Il a été démontré que cette chai*ge était antérieure à la loi de Jules César, et tous les monuments attestent qu'elle est tombée en désuétude après cette époque, loin d'avoir pu tirer d'elle son origine et son établissement.