RAPPORTS DES CAISSES AVEC LE MINISTÈRE DU TRAVAIL
Ces rapports $e concrétisent sous deux formes différentes : contrôle du Ministre sur la Gestion des Caisses tel qu’il est défini par le Règlement d'Administration publique, échange d’informations réciproques entre le Ministère et les Caisses.
A. — Contrôle du Ministre.
a) Eléments de ce contrôle. — Les prescriptions relatives à ce contrôle sont édictées par l’article 9 du Règlement d’Administration publique :
Modification des statuts ou changements dans l'Administration de la Caisse.
La Caisse s'étant vue conférer l'agrément ministériel sur des bases nettement définies, il est nécessaire, lorsqu'elle est amenée à modifier ces bases, qu’elle sollicite auparavant l’accord du Ministre.
Il importe ici de distinguer nettement deux cas :
— En ce qui concerne la réglementation de la Caisse (statuts et règlement intérieur) il ne suffit pas d’aviser le Ministre des changements intervenus, il faut lui indiquer les modifications projetées préalablement à leur mise en vigueur.
— Au contraire, s’il s’agit de modifications apportées à la composition du Conseil, ou Comité de gestion, il suffira de les faire connaître au Ministre dans le délai d’un mois.
L’Administration, nul ne songe à le contester, conserve néanmoins le droit d’exiger l’annulation de ces modifications si elle les considère comme nuisibles au bon fonctionnement de la Caisse ou contraires aux prescriptions légales.
Envoi du bilan annuel. — Les Caisses sont tenues : «.… 29 de fournir annuellement au Ministre du Travail une copie certifiée sincère et exacte de leur bilan. »
Cette obligation se justifie aisément. Les Caisses se sont vues confier par la loi la gestion de fonds importants que les employeurs sont tenus de leur verser. Le Ministre doit vérifier que ces fonds sont bien utilisés dans le but prévu par la loi.
D'autre part, le Ministre veut contrôler la répartition des fonds gérés par les Caisses de Compensation. Le montant des frais d'administration fait l’objet de la part du Ministère d’un examen particulièrement attentif. Le Ministre l’a précisé en réponse à une question écrite : : « Les Caïsses doivent adresser chaque année au Ministre du Travail un bilan et un état statistique qui doit faire apparaître le montant de leurs frais de gestion. »
Toutefois, aucune prescription légale n’impose aux Caisses de présenter leur bilan sous une forme particulière.
« L’établissement de ce bilan annuel soulève la question de savoir si, à la manière des bilans commerciaux il doit être fait état des prévisions de cotisations non perçues ou même encore non calculées, relatives à l’exercice achevé et des prévisions de dépenses, en ce qui concerne les allocations dues, mais non encore versées.
Cette méthode nous paraît préférable à la méthode administrative qui substitue aux comptes d'exercice, des comptes de
1. Réponse du Ministre du Travail à une question écrite de M. Fribourg” J. O. du 30 novembre 1936, n° 44.114.
gestion, ne tenant compte que des dépenses et des recettes effectives.
La méthode administrative, en effet, peut faire apparaître des bonis ou des déficits, là où il n’y en à pas 1. »
Les modalités relatives à l’établissement du bilan varient suivant les Caisses. Toutefois, un certain nombre de postes figurent habituellement dans tous les bilans.
A titre d'exemple, nous reproduisons, ci-dessous, un type de bilan dressé par une Caisse d’Allocations Familiales :
BILAN Actif. Passif.
Frais de premier établissement. Fonds de réserve. Matériel et immeubles. Réserves diverses.
Titres | Amortissements.
Caisse. Provisions diverses.
Banques.
Chèques postaux.
Adhérents débiteurs.
Cautionnements.
La copie du bilan doit être adressée au Ministère « dans le délai maximum d’un mois à dater du jour où il aura été approuvé par l'assemblée générale ».
Etat à fournir annuellement par les Caisses. — Le Règlement d'Administration publique ? précise les renseignements que doit contenir l’état à fournir par les Caisses de Compensation dans les trois premiers mois de chaque année :
— Nombre d'employeurs affiliés ;
4. Extrait du rapport présenté par M. Maignan, directeur de la Caisse de Compensation de la région parisienne au Congrès du Comité Central des Allocations Familiales. Strasbourg, 19 mai 1936.
2, Règlement d'Administration publique, art. 9, 3°.
je
— Nombre de chefs de famille allocataires ;
— Nombre des enfants bénéficiaires ;
— Total des allocations familiales versées au cours de l’année précédente ;
— Montant du fonds de réserve et de roulement.
Les chiffres à indiquer sont ceux qui reflètent la situation au 1 janvier de l’année de la déclaration.
Ces renseignements permettent au Ministre :
— de vérifier le fonctionnement et l’évolution de chaque Caisse, de voir notamment si le nombre minimum d'employeurs et de salariés prévu pour l’agrément est atteint où maintenu, si la proportion d’allocataires par rapport au total des effectifs n’est pas inférieure à la moyenne des autres Caisses, si les règles de garantie financière sont observées, etc.
— de dresser des statistiques pour suivre les conditions d’application de la loi.
Communication de la comptabilité. — Enfin le Règlement d'Administration publique prévoit que le Ministre ou son délégué est en droit de se faire communiquer, lorsqu'il le juge bon, la comptabilité de la Caisse. Ce droit de communication est destiné à faciliter la vérification des renseignements fournis par la Caisse.
L'organisation de la comptabilité laissée à la libre initiative des Caisses ne mérite aucune observation particulière : la seule difficulté réside dans la multitude des comptes individuels : employeurs adhérents d’une part, salariés attributaires d’autre part. Ces comptes doivent être établis de manière à permettre la justification rapide des opérations effectuées pour chacun d'eux.
Il convient de noter que le Ministre à jusqu’à présent très rarement usé du droit de communication de la comptabilité.
Limites du droit de contrôle de l'Administration. — Cette importante question pratique à été posée par l’envoi aux Directeurs des Caisses de Compensation de deux circulaires ministérielles par lesquelles le Ministre demandait aux Caisses des renseignements plus nombreux et plus précis que ceux prévus par le Règlement d'Administration publique t.
La circulaire du 10 décembre 1935 est intitulée : « Frais de gestion des Caisses de Compensation. »
Le Ministré ayant constaté « des différences assez sensibles entre les Caisses quant à l’importance des frais d'administration» demande à celles-ci quelques précisions.
Il suppose que ces différences proviennent d’une part du blocage des dépenses de premier établissement avec les frais d'administration effectué par certaines Caisses alors qu’il ne l’est pas par d’autres ; d’autre part, de la charge du versement des allocations familiales, très différente selon les formules adoptées par les Caisses.
Le Ministre demande en conséquence à celles-ci de lui faire connaître leurs modalités de versement.
Il les prie enfin — et c’est là le point délicat — d’établir «une discrimination des dépenses figurant dans les frais d’administration (dépenses de personnel, loyer, assurances, impôts, frais de correspondance autres que les frais d’envoi des allocations, etc...) ».
La circulaire du 30 janvier 1936 rappelle tout d’abord les obligations des Caisses vis-à-vis de l’Administration, telles qu’elles sont édictées par le Règlement d’Administration publique.
Jusqu'en 1934, le questionnaire adressé aux Caisses avait été établi en fonction de ces obligations ; en 1935, l'Administration
1. Circulaires ministérielles du 10 décembre 1935 et du 30 janvier 1936.
avait demandé certains renseignements non prévus par le Règlement d'Administration publique ; mais ces renseignements ne présentaient aucun caractère confidentiel : portant sur le montant total des frais de gestion, le taux de compensation et le prix de revient par tête de salarié, ils avaient pour but de permettre l’établissement de statistiques plus complètes.
En 1936, par contre, le Ministre demande, outre ces indications, des précisions sur la répartition des frais d'administration en sept chapitres :
1° Dépenses de personnel (salaires, assurances sociales, allocations familiales) ;
20 Frais de déplacement ;
39 Loyer, chauffage, éclairage, contributions, assurances ;
49 Dépenses de matériel, entretien, frais de bureau ;
59 Frais d'envoi des allocations familiales lorsque la Caisse. les prend à son compte ;
6° Autres frais de correspondance, télégraphe, téléphone ;
7° Divers.
Il ajoute même : « Vous voudrez bien m’indiquer le nombre des employés occupés par la Caisse, tant à l’administration qu'aux services annexes.
« En outre, je vous prie de me faire connaître si ce personnel est exclusivement affecté aux opérations effectuées par la Caisse de Compensation. Dans la négative quels sont les employeurs ou organismes qui les occupent, et recoivent-ils de ceux-ci une rétribution indépendante de celle qui leur est accordée par la Caisse de Compensation ? »
Le Ministre est-il en droit d’exiger de tels renseignements ?
Les Caisses de Compensation sont, en effet, des organismes privés, créés et administrés par des personnalités ou groupements privés. Le Ministre du Travail n’intervient que pour les agréer. Cet agrément confère aux Caisses le droit de se prévaloir
des textes légaux relatifs aux allocations familiales (notamment la loi de 1932 et le Règlement d'Administration publique de 1933), mais il ne peut modifier le caractère d'organismes privés qui leur appartient.
Or, une entreprise privée ne peut être contrôlée qu’en fonction des textes légaux en vigueur et non pas sur la seule décision de l'Administration.
Il existe à propos d’autres organismes une jurisprudence administrative intéressante : c’esten matière de Caisses d'épargne. Les Caisses d'épargne sont des établissements d'utilité publique qui ont trouvé leur origine dans l'initiative privée, maïs qui n’ont acquis leur caractère juridique et leur capacité qu’en vertu d’une reconnaissance d'utilité publique donnée par décret, et à la condition de se conformer à certaines règles relatives, par exemple, à l’élaboration de leurs statuts et à certaines prescriptions.
Or, le Conseil d’État a toujours admis, que malgré le contrôle très étroit auquel sont soumis ces établissements, l’Administration ne saurait les soumettre à des prescriptions ou à des obligations non prévues par le texte formel de la loi ou d’un décret.
Ii semble bien que ce qui est vrai pour les Caisses d'épargne, organismes d’utilité publique, doive être vrai, a fortiori, pour les Caisses d’Allocations Familiales, organismes simplement agréés, dont le statut est beaucoup moins strict que celui des Caisses d’épargne. |
Il apparaît donc que si un litige naissait entre une Caisse de | Compensation et l'Administration à propos des prétentions nouvelles exprimées par cette dernière en ses circulaires des 10 décembre 1935 et 30 janvier 1936, et si le Conseil d'État était appelé à en connaître la juridiction administrative donnerait raison à la Caisse et rejetterait les demandes de l'Administration comme constituant un abus de pouvoir.
Il est d’ailleurs intéressant de constater qu’antérieurement à l'envoi des circulaires mentionnées précédemment, le Ministre du Travail avait plus ou moins explicitement défini les droits de l'Administration en matière de contrôle de Caisses de Compensation. En effet, le Ministre, répondant à M. Fribourg, député, précise que «les Caisses de Compensation d’ Allocations Familiales étant des organismes privés, aucun texte ne détermine le pourcentage qu’elles peuvent prélever à titre de frais de gestion sur le montant des cotisations perçues. Si des adhérents estiment que la Caisse est gérée d’une façon défectueuse ou par trop coûteuse, il leur appartient de saisir de leurs réclamations la Direction, et le cas échéant, l’Assemblée générale des adhérents de la Caisse ». Il ne s’agit donc jusqu’à présent que d’un contrôle exercé par les membres de la Caisse en dehors de toute intervention de l'Administration.
Le Ministre ajoute ensuite :
« Indépendamment du contrôle des adhérents, les Caisses doivent adresser, chaque année, au Ministre du Travail, leur bilan et un état statistique qui doit faire apparaître le montant de leurs frais de gestion. Si le Ministre estime que ces frais sont trop élevés, il demande des explications à la Caisse. Si ces explications sont jugées insuffisantes, il peut faire procéder par délégation à une inspection du fonctionnement de la Caisse qui, aux termes du décret du 14 mars 1933, est tenue de fournir à tout moment communication de ses registres et pièces comptables 1, »
De cette réponse ministérielle, il ressort que les Caisses doivent indiquer le montant total des frais, mais qu’elles ne sont pas tenues de fournir, dans l’état actuel, les renseignements plus détaillés demandés par la circulaire du 30 janvier 1936. Ce n’est
Ë,1. Question écrite, n° 14,114. Journal Officiel du 30 novembre 1935.
FONCTIONNEMENT DES CAISSES DE COMPENSATION neiYI
que dans le cas où ces frais semblent trop élevés que l’Administration peut exiger des explications complémentaires et procéder enfin si les explications ne lui paraissent pas satisfaisantes, au contrôle de la comptabilité en application de la disposition déjà rappelée qui prévoit « la communication au Ministre ou à son délégué des registres et pièces comptables ».
B. — Rapports d’information réciproque entre les Caisses de Compensation et l'Administration.
Ces rapports ne sont prévus par aucun texte et résultent de la collaboration de fait qui s'établit entre les représentants des Caisses de Compensation et l’Administration.
— Tantôt le Ministre adresse aux Caisses de Compensation des circulaires destinées soit à préciser certains points demeurés obscurs dans les textes légaux, soit à faire connaître aux Caisses l’interprétation administrative de ces mêmes textes.
Ces circulaires visent à uniformiser, dans la mesure du possible, la conception qu'ont les Caisses du rôle qu’elles doivent remplir vis-à-vis de leurs adhérents comme de leurs attributaires. Les circulaires ministérielles traitent des sujets les plus divers. Les questions les plus fréquemment traitées portent notamment sur : — Les déclarations que les Caisses doivent faire au Ministre en application de l’article 9 du Règlement d'Administration publique. — Le mode de calcul des allocations journalières dues aux attributaires. — Le non-cumul des allocations familiales avec les majorations pour charges de famille attribuées par les Caisses de chômage ou avec les indemnités pour charges de famille versées aux fonctionnaires. — L’obligation pour les employeurs assujettis d’adhérer à une Caisse de Compensation agréée.
Enfin, certaines circulaires portent à la connaissance des
Caisses les résultats statistiques généraux enregistrés par le Ministre du Travail.
Les cireulaires de l'Administration ont été souvent adressées à « Messieurs les Directeurs des Caisses de Compensation ». De nombreuses Caisses se sont élevées contre ce fait estimant plus normal étant donné que les Caisses d’Allocations Familiales ne sont pas des organismes publics incorporés dans les cadres de l'Administration, mais des groupements privés indépendants et simplement agréés par l'Administration, que les communications ministérielles soient adressées aux Présidents et non aux Directeurs des Caisses ».
— Tantôt l'Administration du Travail s'adresse aux Caisses pour leur demander certains renseignements particuliers sur leur gestion. |
Ces renseignements ont souvent un simple but statistique. Ainsi, tous les trimestres, le Ministre prie les Caisses de lui transmettre un tableau comportant « le nombre des employeurs assujettis avec l’indication des effectifs qu’ils employaïent :
— au début du trimestre précédent ;
— au début du trimestre en cours.
Ces renseignements feront connaître, pour les établissements assujettis à la loi, dans une première colonne, le nombre des employeurs et le nombre des salariés au début du trimestre précédent ; dans une deuxième colonne le nombre des employeurs et des salariés au début du trimestre en cours ; dans une troisième colonne, le nombre au début du trimestre en cours, des employeurs d'ores et déjà affiliés à la Caïsse bien qu’appartenant à des professions non encore assujetties ‘ ».
Parfois aussi l'Administration est saisie de réclamations émanant soit des adhérents, soit des attributaires d’une Caisse
4. Circulaire du Ministre du Travail adressée trimestriellement aux Directeurs des Caisses de Compensation.
déterminée. Elle s'adresse alors à cette Caisse afin de lui demander les explications nécessaires pour répondre utilement à la réclamation.
— Enfin les Caisses peuvent être amenées à demander au Ministre du Travail son concours et son appui dans le règlement d’une question particulièrement grave.
Certaines Caisses ont sollicité du Ministre son intervention pour mettre fin à l'existence illégale de Caisses dissidentes, fonctionnant sans avoir été agréées, et dont le développement risquait de compromettre le fonctionnement des Caisses agréées de la région.
D'autre part, en cas de conflit de compétence professionnelle entre Caisses de Compensation agréées, certaines d’entre elles ont parfois eu recours à l'Administration, en vue de résoudre les difficultés nées à ce sujet. :
30 RAPPORTS DES CAISSES AVEC LES AGENTS CHARGÉS DU CONTROLE DE L’APPLICATION DE LA LOI
Rappelons que ces agents sont les Inspecteurs du Travail pour les professions industrielles et commerciales , les ingénieurs et contrôleurs des Mines, pour les mines, minières et carrières et les officiers de police judiciaire pour les professions libérales.
Dans les développements consacrés au contrôle : nous avons indiqué les conditions dans lesquelles ces agents remplissaient leur rôle, s’efforçant d’agir par persuasion plutôt que par contrainte, pour inciter les employeurs à s’affilier aux Caisses de Compensation. Maïs celles-ci collaborent avec eux dans cette tâche de propagande, sur la recommandation même du Ministre du Travail? :
« Il ne faut pas oublier qu’il n’y à que 160 Inspecteurs dépar-
