CHAPITRE IV

1. Publication, en janvier 1785, de L'Adminislralion des finances de la France^ par Necker. — Importance exceptionnelle de cet ouvrage; son influence sur l'opinion publique. — L"auteur se déclare le serviteur de la nation, dénonce les abus de la cour, s'étend sur les mérites de son administration, et le public le considère de plus en plus comme seul en état de diriger les finances. — Necker fait pour la première fois connaître le montant des impositions et des dépenses publif[ues. — Il se plaint de la lourdeur des impôts. — Il montre qu'il y a grand avantage pour un peuple à intervenir dans l'établissement de ses contributions. — Il di'esse le tableau des inégalités cpie celles-ci présentent suivant les provinces. — Sa critique des vingtièmes et des droits de traite. — Il signale l'exagération des frais de perception. — Il ne demande pas l'abolition des privilèges. — Il est d'avis de ne pas modifier le système fiscal et de ne pas diminuer le produit des impositions. — Il combat l'impôt unique sur la terre.

— Il combat Timpôt unique sur le revenu, — Timidité des réformes qu'il propose. — Supputation des charges conférant la noblesse. — Enumération des dépenses. — Il estime que les recettes et les dépenses sont en équilibre. — Il affirme que la dette s'éteint rapidement. — II. La situation réelle est loin d'être aussi favorable : déficit de l'année 1785. — Mécontentement éprouvé par le gouvernement. — Défense est faite à Necker de s'approcher de Paris. — Brochures en réponse à son livre. — Mesures prises par Galonné en faveur de l'agriculture.

— Fondation d'une nouvelle Compagnie des Indes. — Remboursement d'anciennes rescriptions impayées. — Rachat de rentes par la Caisse d'amortissement. — Règlement de mai 1785 sur les pensions.

— Largesses de Galonné en faveur des personnages de la cour.

La résistance soulevée dans le sein du parlement de

Paris par redit portant création d'un emprunt de l:2o millions, et les attaques dirigées à cette occasion contre son administration, n'avaient pas été sans causer quelque ennui à Galonné. Mais peu après il en éprouva nn autre, plus sérieux encore, par suite de la publication d'un ouvrage de Necker, des réflexions qu'il suggéra, et des comparaisons auxquelles il donna lieu.

Depuis sa disgrâce, au mois de mai 1781, l'ancien directeur général des finances vivait dans la retraite, et il n'avait pas cherché à créer de difficultés à ses successeurs. Mais il n'en suivait pas moins avec intérêt la marche des affaires publiques; il avait gémi de voir que les errements par lui suivis avaient été souvent abandonnés, il blâmait la plupart des mesures prises par le contrôle général, et, comme il supportait impatiemment l'oubli, il s'était mis à composer sur r Administration des finances de la F'rance un ouvrage en trois volumes, dont l'apparition ne manquerait pas de rappeler son nom et ses mérites à l'attention générale. Il se garda do communiquer à personne l'intention oîi il était do publier cet ouvrage, il n'en demanda pas l'autorisation au roi, et, au mois de décembre 1784, profitant d'un séjour qu'il faisait à Montpellier, il répandit un certain nombre d'exemplaires parmi ses coreligionnaires du Midi. Étant donné l'arbitraire auquel était soumise la presse, il craignait en effet que le gouvernement ne frappât son livre d'une saisie, et il jugeait prudent de tâter en quelque sorte le terrain. Le ministère n'ayant pas sévi, V Adviinistration des finances de la France parut à Paris, au mois de janvier 1785, et malgré les longs développements dans lesquels entrait l'auteur, malgré l'aridité des questions traitées, elle souleva un enthousiasme extraordinaire. En un mois on en vendit près de 12,000 exemplaires, et au mois de mars on en fit une édition d'un format plus petit, qui fut enlevée avec le même empressement. La réussite aussi exceptionnelle d'un ouvrage financier est un signe des temps ; elle indique avec quelle ardeur les Fran-

çais désiraient s'instruire de tout ce qui concernait le système des impositions, et connaître la véritable situation dans laquelle se trouvait le Trésor royal; elle indique en outre la popularité qu'avait conservée un min'stre, qui passait pour avoir perdu le pouvoir parce qu'il voulait introduire des réformes dans l'organisation fiscale, et des économies dans les dépenses. Aussi la publication faite par Necker en 1785 a-t-elle l'importance d'un événement historique.

« Son Compte rendu^ lisons-nous dans le célèbre rapport sur les finances adressé, le 9 septembre 1791, par Montesquiou à l'Assemblée constituante, avait dirigé l'attention publique vers un objet dont, avant lui, le commun des hommes s'occupait à peine. Son second ouvrage fit une sensation bien plus vive. Le grand intérêt du sujet, la clarté répandue sur les matières les plus abstraites, et peut-être encore la comparaison des principes de cet ouvrage avec la conduite de l'administration présente, tout contribua au succès prodigieux de ce livre. Il devint une espèce de rudiment pour ceux qui s'occupaient des affaires publiques. Il en propagea l'étude. On commençait depuis longtemps à se croire en droitde juger les opérations du gouvernement : on commença à s'en croire capable. » Le comte de Ségur apporte un témoignage semblable : « Le fameux ouvrage de M. Necker sur V Adininistration des finances parut : c'était la première fois peut-être qu'il était arrivé de rencontrer ce mélange de morale et de calculs, de nobles pensées et de chiffres, de maximes philosophiques et de comptes de recettes et de dépenses. Ce livre eut un succès aussi général que rapide... Il eut des lecteurs dans les salons, dans les boudoirs, comme dans les cabinets. Ce fut un pas très notable vers la liberté, car elle commence à naître dès que les finances et la législation, cessant d'être l'affaire des gouvernants, deviennent l'affaire publique. Les admirateurs de cet ouvrage non seulement furent nombreux, mais, ce qui est plus rare, ils

DE LA HKVOLUTlON FRANÇAISE ll3

furent constants » ^ . Un autre contemporain ^ dit de même : « Le livre de Necker sur V Adminislralion des J^inances produisit autant d'effet que si l'auteur avait encore dirigé celles du royaume... Des magistrats, des jurisconsultes, des militaires, des prélats Tétudièrent, non pour devenir administrateurs, mais pour se rendre des censeurs redoutables de l'administration ». Puisque les trois volumes de Necker ont eu tant d'influence sur les idées des contemporains, puisqu'ils ont exercé une action si directe sur les solutions qui prévalurent quelques années plus tard, il importe de nous y reporter, afin de mettre en évidence les principales appréciations de l'auteur et les faits les plus saillants par lui exposés en matière de dépenses et de recettes.

En tête de son ouvrage, Necker avait placé une longue introduction, où se révèle sa vanité d'une façon naïve à force d'être apparente, où il parle continuellement de sa vertu, et se donne en modèle à tous les ministres des finances de l'avenir, mais qui n'en produisit pas moins un grand effet, et qui lui valut d'ardentes sympathies. Elle était du reste habilement composée, et pleine de ces lieux communs qui, au dix-huitième siècle, séduisaient les hommes les plus intelligents. A l'en croire, s'il a pris la plume, c'est par pur patriotisme. « J'ai cru que si Ton pouvait rendre évidente et plus sensible à tous les yeux l'étendue des ressources et des richesses de la France, ce serait un moyen efficace et pour en imposer davantage aux

1 Comte de Ségur, Mëinoires, I, 267. — Weber {Mémoires, 95) dit du livre de Necker qu'au moment de la convocation dos Notables, il était '< cité partout comme un ouvrage classique ». — Mme de Staël, dans ses Considérations sur la Révolu/ ion française, confirme ce qui précède : « Cet ouvrage, reconnu maintenant pour classique, produisit un effet prodigieux; on en vendit 80,000 exemplaires. Jamais aucun écrit sur des sujets aussi sérieux n'avait eu un succès tellement populaire. Les Français s'occupaient déjà beaucoup, dans ce temps, de la chose publique, sans songer encore à la part qu'ils y pourraient prendre. » (I, 111.)

^ Lacrctclle, Histoire de France pendant le dix-huitième siècle, VI, 9.

il4 LES CAUSES FINANCIÈRES

ennemis de ce royaume, et pour tempérer un peu, dans l'esprit de ceux qui seront appelés ù le gouverner, ces jalousies politiques qui ont été la source de tant de maux. Enfin, j'ai embrassé avec transport l'espérance que, dans ces temps ou dans d'autres, on trouverait dans mes ouvrages quelques sentiments, quelques pensées peut-être qui m'uniraient après moi aux amis de la France et à ceux de l'humanité. >) Comment des Français de 1783, d'une époque où l'on aimait les belles phrases et les émotions douces, n'auraient-ils pas été touchés d'un si noble mobile ? C'est k eux du reste, et non pas au roi qui l'avait élevé au nmiistère, que Necker dédie son livre : « Oui, nation généreuse, c'est à vous que je consacre cet ouvrage, non par une dédicace vaine et fastueuse, mais par un hommage habituel et de tous les jours, mais par ce sentiment profond qui tout à la fois aujourd'hui m'agite et me console». Il rend à plusieurs reprises hommage aux bonnes intentions de Louis XVI et de Marie-Antoinette, mais il parle avec sévérité des « petites trames de la cour » et de son « indifférence pour tout ce qui est digne d'éloge » ; puis il ajoute : « Je suis persuadé que le séjour habituel de Versailles affaiblit dans un administrateur le goût et l'ardeur des grandes choses ; il y voit mettre tant de prix à des vanités, tant de valeur à des biens d'imagination, tant d'intérêt aux jeux de l'intrigue et de l'ambition, qu'il perd insensiblement la juste mesure de tout ce qui est digne d'estime... Le chef des finances, qui doit tourner constamment ses regards vers le bonheur et l'intérêt des peuples, ne trouve point sur un pareil théâtre d'encouragement convenable à ses méditations ». Aussi un ministre ami du peuple no doit-il pas se proposer de mériter les suffrages de la cour, mais ceux de l'opinion publique, « cette puissance qui peut avilir les hommes jusque sur les marches du trône, et qui peut les relever au contraire dans l'exil ou dans la dissriice ». Necker considérait « l'estime et la renommée »

DE LA RÉVOl.LTION KKANÇAlSE Ho

comme « une jouissance d'autant plus précieuse, qu'elle est de lous les jours et de tous les instants » ; en conséquence, il proclame que l'approbation ou le blâme des citoyens est une arme aux mains des gouvernés. « C'est Tascendant de l'opinion publique qui, souvent, plus qu'aucune autre considération, oppose des obstacles en France aux abus de l'autorité. Oui, c'est uniquement cette opinion et l'estime qu'on en fait encore , qui conservent à la nation une sorte d'influence, en lui confiant le pouvoir de récompenser ou de punir par la louange ou par le mépris. '>

En parlant de la cour dans les termes qu'on vient de lire, et en soutenant qu'un ministre honnête homme devait avant tout se préoccuper de plaire au pays, Necker s'exprimait plutôt en républicain qu'en ancien serviteur du roi. Mais c'est surtout par les éloges qu'il décernait à sa propre administration, qu'il poussait ses lecteurs à demander à Louis XVI un compte sévère des raisons qui avaient pu le déterminer à se priver des services d'un ministre ayant accompli de si grandes choses. » Pendant cinq années de guerre ou do préparatifs, et après avoir pris les finances dans un état de désordre, j'ai rétabli la balance entre les revenus et les dépenses ordinaires, et mon administration a pu suffire à toutes les dépenses extraordinaires sans obliger Sa Majesté à recourir à des impôts. C'est une vérité ({u'on a vainement essayé de combattre... D'après le compte particulier que j'ai rendu au roi en quittant son service, tous les fonds extraordinaires demandés alors pour 17 81 étaient rassemblés, et il restait encore, ou pour la campagne suivante, ou pour les augmentations survenues dans les premiers projets, 65 millions d'une rentrée certaine dès 1781, et 19 millions que je préjugeais ne devoir être réalisés (|u'en 1782 '. Ainsi les ressources de mon

1 Comme compléiuenl de ce Ijrillant lalileaii de sa <,'eslir)ii financière, Necker lappelait, dans une autre partie de l'introduction, quau mois

administration avaient pourvu sans aucun impôt extraordinaire aux besoins des années 1777, 1778, 1779, 1780, 1781, et à ceux encore d'une parli(î de 178-2. Et si l'on voulait rapprocher de cette administration ce qui s'est passé en Angleterre, non pas dans tout cet intervalle, mais seulement depuis 1778 jusques en 1781 inclusivement, on observerait que les nouveaux impôts établis pendant ces quatre années, et pour durer perpétuellement, se montent à 54 millions. » En vantant de la sorte les mérites de la méthode qui consistait à toujours emprunter et à ne jamais imposer, Nocker non seulement flattait la manie de ses contemporains, mais encore il jetait un blâme indirect sur Joly de Fleury, qui avait accru les droits sur les consommations et établi un troisième vingtième. Enfin, s'il était vrai qu'il eût, comme il le prétendait, réuni tous les fonds nécessaires aux dépenses de la guerre depuis 1777 jusqu'en 1782, comment expliquer autrement que par un gaspillage effréné les emprunts émis, depuis son départ du ministère, par Joly de Fleury, d'Ormesson et Galonné ? Ces réflexions vinrent à l'esprit de tous ceux qui lurent son ouvrage, ou qui même se contentèrent d'apprendre par ouï-dire ce qu'il contenait. Le traité sur V Administrât ion des finances de la France contribua grandement à répandre dans le public de mauvaises dispositions pour Galonné et ses opérations financières. On commença dès lors à penser que si le contrôleur général n'avait pas multiplié à l'excès les dépenses,

de septembre 1776, dans un moment où Ton crut à une rupture immédiate avec l'Angleterre, les fonds publics tombèrent de 12 pour 100, et que cette baisse s'était renouvelée sous son ministère, lorsque les hostilités commencèrent. « Mais les fonds publics, au lieu de continuer à baisser pendant la durée de la guerre, ont éprouvé au contraire une hausse graduelle à mesure qu'on a vu l'administration s'occuper d'ordre et d'économie; de sorte que des effets publics payables au porteur, qui avaient perdu jusqu'à 23 pour 100 en septembre 1776, et jusqu'à 20 pour 100 ù l'ouverture de la guerre, ne perdaient plus que 8 à l'époque où j'ai quitté la direction des finances. Exemple frappant de ce que peut sur l'opinion une conduite simple mais soutenue, et fondée sur des principes sages et réguliers. »

il n'aurait pas eu besoin d'user en pleine paix aussi abondamment du crédit, et on trouva d'autant plus sage ce que Necker disait de la nécessité de rendre public l'emploi des fonds de l'État : « Le Compte rendu a introduit comme une nouvelle ère dans les tinances,... et je désire, pour l'avantage de la France, que le compte dont j'ai donné l'exemple ne soit pas un vain souvenir. Je ne saurais trop rappeler que si la confiance publique ne peut pas être fondée sur la connaissance de la situation des affaires, elle n'aura que des appuis incertains... // trouve de V argent : voilà tout à la fois l'éloge et la sauvegarde d'un administrateur des finances; mot affligeant, mot profond, et qui semblerait indiquer la mesure des obligations qu'on impose à ce ministre ;... comme si tous les moyens de le trouver, cet argent, étaient également estimables; et que les droits, les taxes, les impôts, les créations de charges et do privilèges, la multiplication des officiers fiscaux, les avances onéreuses demandées aux financiers, et tant d'autres moyens aisés et funestes, dussent être confondus dans l'opinion avec ces moyens doux, sages, économes,... où l'on démêle, au milieu des plus grands embarras, les vues d'un homme d'État, et les pénibles combats d'un administrateur honnête et sensible. Sans doute on a pu voir à la tête des linances des hommes qui n'auraient point aime à présenter au grand jour leur administration... Mais plus les comptes publics doivent être redoutables à de certains administrateurs, plus la nation doit croire que cette institution lui serait utile ». La publicité des comptes de finances réclamée par Necker avec cette énergie, répondait si bien à un désir unanime, qu'elle fut, quatre ans plus tard, l'objet d'un des vœux les plus fréquemment répétés dans les cahiers des bailliages.

On voit que l'ancien ministre de Louis XVI, avant d'aborder l'étude des impôts et des matières administratives qui formaient le sujet même de son livre, avait traité plu-

118 LKS CAUSES FINANCIKHKS

sieurs questions dans un sens qui devait lui concilier la faveur publique. Au surplus, que de réformes n'aurait-il pas accomplies, s'il fût resté au ministère ? « J'aurai longtemps présent à l'esprit, racontait-il, ce moment où m'occupant, quelques jours après ma retraite, à classer et à mettre de Tordre dans mes dillérents papiers, j'aperçus ceux où j'avais tracé mes diverses idées pour l'avenir, et surtout les projets que j'avais formés et pour l'amélioration des gabelles, et pour la suppression de toutes les douanes dans l'intérieur du royaume, et pour l'extension des administrations provinciales ; je ne pus aller plus loin, et rejetant tous ces écrits comme par un mouvement involontaire, je couvris mon front de mes mains, et des larmes sensibles coulèrent de mes yeux ». Entin son expérience des grandeurs arrachait à Necker ce cri : « Ne désirez point les grandes places, âmes douces et paisibles, qui ne voulez que des jours sereins et des sentiments agréables!... L'administration, et surtout celle des finances, où tant d'intérêts aboutissent, développe autour d'an homme public toutes les passions, et ce spectacle hâte pour ainsi dire le cours de sa vie ». Mais la France devait-elle faire preuve de la même résignation philosophique, et n'avait-elle pas le droit d'exiger que le roi rappelât un jour auprès de lui Thomme qui, avec tant de désintéressement, avait travaillé à son bonheur ? Cette idée fit son chemin, à mesure que les difficultés financières du gouvernement devinrent plus manifestes- La popularité de Necker fut dorénavant une cause de faiblesse pour les ministres qui occupèrent le contrôle général ', et bientôt tout le monde ou à peu près fut persuadé que, tant qu'il n'y reviendrait pas, les tentatives faites en

1 « Jamais, en France, les hommes en place ou appelés à y parvenir n'avaient écrit sur les atfaires ; leur silence fut regardé comme une impuissance; et Necker, sans rivaux, profitait ainsi de l'avantage d'être le seul administrateur qui eût publié des ouvrages sur l'économie politique. » (Sénac de .Aleilhan, l>u <iouverneinenl, des iondUlons et des mœurs avant la Révolution, 226.)

DE LA HH:V()LrTTO.\ FKANijAISE 119

vue de remanier les impositions et de parer au déficit, étaient vouées d'avance à un échec *.

« Qu'on ne soit point surpris si je dirige mes premiers regards vers Tétendue des contributions des peuples : cette connaissance intéresse et l'homme public, et l'homme sensible ; cependant on n'a jamais pensé à l'acquérir, du moins je n'ai remarqué nulle parties traces d'une pareille recherche. » Ainsi débute VAdininlstratlon des finances de la France, et l'auteur était dans le vrai en disant qu'il entreprenait un travail qui n'avait pas encore été fait, car aucune publication n'avait révélé le montant des sommes annuelles à la charge des contribuables. Le Compte rendu lui-même de 1781, n'en donnait pas une idée exacte. On se souvient en effet que Necker n'y avait porté que les recettes nettes entrant dans le Trésor royal, défalcation faite des frais do recouvrement et des revenus spécialement affectés au paiement d'une partie de la dette publique ; de même, il n'avait inscrit dans l'état des dépenses que celles directement acquittées par le Trésor. Cette méthode l'avait conduit à évaluer les recettes de l'État à 264 millions de livres, et les dépenses à 254 millions. Dans son ouvrage, il en suivit une toute nouvelle : il se proposa de calculer tout ce que payaient les Français, tant au roi qu'aux localités, de com-

' Mirabeau ne crut jamais au talent de Neclcer, et, dans une lettre ((u'il adressa, eu 1787, à Lacretelle, voilà le jugement qu'il porte sur l'Administration des finances : « Je n'ai trouvé dans cet ouvrage pas un principe bien assis, pas une idée profonde ou étendue, pas un germe de système, pas une page qui suppose de la méditation, mais en revanche la plus grande ignorance de tout ce qui a été écrit avant lui soit chez les Anglais, soit en France, soit à Genève même, des erreurs sans nombre et des plus lourdes, des contradictions manifestes, des pauvretés presque inconcevables, souvent enfin du galimatias double... Cet homme ne sait pas les éléments de la saine économie politique et sait mal son métier de financier, puisqu'il n'a pas une idée nette des banques, puisqu'il paraît ignorer absolument les principes de l'impôt, du crédit public, des emprunts, et que ceux qu'il a faits doivent être comptés au nombre des plus chers, des plus mal organisés, des plus ruineux que la France ait été contrainte de payer ». Cette appréciation paraît plus juste aujourd'hui qu'à l'époque où elle a été émise.

liiO LKS CAl'SHS l'lNAN(-IÈRES

prendre dans les dépenses les frais de perception et le service intégral des rentes ; bref, de ne pas se borner à présenter le chiffre net des encaissements et des paiements du Trésor royal, et d'indiquer au contraire le montant brut des impositions et des dépenses publiques. De cette façon, il allait se rapprocher de la réalité plus qu'il no l'avait fait dans son Compte rendu; mais, pas plus qu'en 1781, il ne" prit pour base de ses calculs les résultats effectifs d'une année déterminée, et tout en ayant la prétention de dresser un budget moyen, il n'aboutit encore qu'à la confection d'un budget idéal, incapable de renseigner efficacement le pays sur sa véritable situation financière. Quoi qu'il en soit, voilà les estimations qu'adopta Necker en ce qui concerne les impôts :

1° Les deux vingtièmes et les quatre sous pour Livres.