livre en sus du premier

2» Le troisième vingtième] établi en 1782 (à raison des exemptions concédées par Tédit de création, des modérations accordées aux provinces abonnées et des décharges obtenues par les particuliers), seulement 21,500,000

3° La taille, moins 4 millions de remises aux

contribuables 91,000,000

4° La capitation 41,500,000

5° Les impositions locales des pays d'élection. 2,000,000

6° Les fermes générales ( en retranchant des 186 millions formant leur produit total : 1° 16 millions, à titre d'intérêt des avances faites annuellement par les fermiers généraux pour l'acquisition du sel, pour l'achat et la fabrication du tabac et pour le transport de ces marchandises ; 2° 2 millions à titre de bénéhce réalisé par la ferme sur la vente du sel en Suisse, dans le comté d'Avignon et dans quelques principautés voisines du Rhin; 3° 2 millions, en représentation du bénéfice que procurerait aux marchands le commerce du sel et du tabac, s'il était libre; soit, en tout, 20 millions). 166,000,000

A reporter 377,000,000

Livres.

Report 377,000,000

7° La régie générale (droits sur les boissons, les

fers, les cuirs, les cartes, etc.) oi, 300,000

8° Administration des domaines (droits de contrôle , de grefle, d'hypothèque), non compris le produit de la vente des bois du souverain, ni celui des autres domaines fonciers du roi et des droits casuels dus à la mutation des biens qui relèvent de ses seigneureries, parce que ces produits, d'une valeur de 11 à 12 millions, ne sont pas dei impôts) 41,000,000

9» Fermes de Sceaux et de Poissy. . .... 1,100,000

10° Administration des postes (produit net, le surplus de la recette correspond aux frais nécessités par l'exploitation) 10,300,000

11" Fermes des messageries. (Id.). . . . 1,100,000

12° Monnaies. (Id.). . . , 500,000

13° Régie des poudres. (Id.). . . . 800,000

14° Loterie royale 11,500,000

lo° Revenus casuels (droits sur la mutation des charges et sur les réceptions dans les communautés de marchands ou dans les maîtrises). . . 5,700,000

16° Marc d'or (droits sur la mutation des charges et sur les privilèges ou autres faveurs qui ont besoin du sceau de la chancellerie) 1,700,000

17" Droits sur les consommations perçus par les

pays d'Etats . . . 10,:iOO,000

18° Contributions particulières du clergé (sommes employées par le clergé à payer les intérêts et le remboursement d'emprunts qu'il a contractés en vue de verser à l'Etat des dons gratuits). . , 11,000,000 19° Octrois (au prolit de villes, hôpitaux et

chambres de commerce) 27,000,000

20° Droits d'aides à Versailles 900,000

21° Impositions de la Corse 600,000

22° Impôt (sur les maisons de Paris) pour le logement des gardes françaises et suisses. . . . 300,000

23° Objets divers (droits sur la marque des étoffes, droits d'aflinage, de chancellerie, etc.). 2,500,000

A reporter 554,900,000

12^ LKS CAISKS l'INANCIKUES

Livres.

ih'piiri ;;;i4-.'.ioo,(KH)

240 Droils de contrùlc, de péage ol nulles, peiTus au ju'otit des priuces apanagistes, ou engagés à difTérenIs seigneurs, dits engagistes). . 2,500,000 25° Corvées et impositions pour les routes. . . 20,000,000 26° Frais deprocédure,de contrainte et de saisie. 7,500,000

270 Milice 1 Mémoire.

28" Logement des gens de guerre - Id.

20° lmp(H indirect ]tar la contrebande •'. . . . W.

Total. . . . 584,900,000

En fixant à 585 millions la masse des contributions acquittées annuellement en France, Necker accusait un chiffre supérieur à celui qui était généralement admis. Aussi l'impression produite par ses calculs devait-elle être profonde sur un peuple qui, sans savoir au juste jusqu'à quel point ses plaintes étaient justifiées, prétondait depuis longtemps être surtaxé. Cette impression, Necker fit tout

* « Le tirage au sort de la milice n'est due charge pécuniaire que pour ceux qui, désignés par le sort, paient d'autres hommes pour les remplacer... Il y a 60,000 hommes de milice en France, et l'engagement est de six ans ; ainsi chaque année 10,000 deviennent miliciens par l'effet du sort. Tous les roturiers du royaume au-dessus de cinq pieds, et depuis seize ans jusqu'à quarante, participent à cette etTrayante loterie, à moins qu'ils n'eu soient exempts par des pri.ilèges attachés a leur état, ou au lieu de leur habitation ». {L'Administ. des finances, L 29. :!n.) — En matière de milice, les privilèges étaient extrêmement nombreux; dans les grandes villes ou était dispensé du tirage, et le nombre des miliciens était inégalement réparti entre les provinces. Une foule d'exemptions, motivées par l'intérêt de l'agriculture, du commerce, de l'industrie, des fonctions publiques, et en certains cas accordées pour cause de domesticité, faisait retomber tout le fardeau de la milice sur la population la plus pauvre des campagnes. (Voir L'Armée royale en 11 Si), par Albert Duruy, 141-149.)

i Les hat)itants étaient tenus de loger les troupes lors de leur passage, et, faute de casernes, daus beaucoup de villes de garnison, elles étaient réparties chez les bourgeois, qui leur devaient « le feu, la lumière, le linge et le sel ».

3 « Si les contrebandiers cèdent àtrenle sous ce que la Ferme vend soixante, il n'est pas moins vrai qu'ils tirent trente sous de ce qui n'en vaut que dix; et cet excédent est une surcharge qui doit être attribuée aux impôts établis sur le sel. sur le tabac et sur d'autres marchandises ». [Op. cit.^ L 31.)

DE LA HÉVOLLTlU.N 1- HA.\(;AISE 123

pour raccentuer, en se lançant dans de longs développements sur l'exagération des impositions. « Les hommes indifîérents, les froids politiques, n'apercevront peut-être dans cette immensité d'impôts que les grandes ressources de la France. Sans doute on en peut tirer cette induction ; mais je voudrais que le premier mouvement fût un autre sentiment, une autre pensée. Je voudrais que l'administration ne vit pas seulement dans un pareil tableau la puissance politique du monarque, mais qu'elle y lût encore en lettres de feu l'effrayante étendue des sacrifices qui sont exigés des peuples; je voudrais que, tournant ses regards vers l'état malheureux des habitants des campagnes, sa compassion s'éveillât et que, se livrant à une émotion salutaire, elle considérât, l'immensité des charges publiques comme un noble et vaste champ, où la sagesse et la bienfaisance du souverain peuvent s'exercer sans cesse'. » Après avoir déploré les funestes conséquences qu'ont pour les contribuables des taxes qui dépassent leurs moyens, il posait le principe que les seuls impôts légitimes sont ceux que rend nécessaires la satisfaction des besoins généraux de l'État, et il ajoutait : « On voit sortir de ces réflexions une vérité effrayante pour la conscience des rois : c'est qu'en confiant aux tribunaux la décision des différends qui s'élèvent entre leurs sujets, ils sont demeurés seuls arbitres de la plus grande cause qui existe dans l'ordre social, de celle qui doit fixer la mesure des droits et des prétentions du Trésor public sur la propriété de tous les membres de la société, et que pour la décider et la connaître, cette cause, dans toutes ses parties, il faut non seulement un cœur droit, mais encore de l'étude et de la science... Il faut, pour ainsi dire, avoir parcouru tous les abus, avoir apprécié toutes les dépenses, avant de pouvoir dire avec sécurité : ce nouvel impôt qu'on me propose d'ajouter aux

' op. cit., 1. 37. 3H.

124 LES CAUSES KINAN'CIÈRES

charges publiques, est un acte d'administration que la justice avouée » D'après Neckor, il était d'autant plus délicat d'établir en France de nouveaux tributs, que ceux existants étaient déjà excessifs, que leur perception était difficile, et que « la haine du fisc faisait perdre absolument de vue les augustes rapports qui devraient exister entre le Trésor public et l'intérêt de la société - ». Sous la plume d'un ancien ministre des finances, d'un homme d'État en possession de la popularité, cotte critique amère des dépenses, cette affirmation de la lourdeur des impôts prenaient une gravité exceptionnelle, et rendaient presque impossible un supplément de ressources que la pénurie trop réelle du Trésor aurait pourtant exigé.

Dans une comparaison qu'il établit avec la France et l'Angleterre, il constate que dans ce dernier pays la masse des impôts est aussi élevée qu'en France , mais qu'ils frappent davantage sur les riches et qu'ils accablent moins les contribuables. Cet avantage tient, suivant lui, à ce que le peuple anglais intervient dans le choix de ses impositions. « Une nation qui examine elle-même ou par ses représentants la nature des dépenses publiques, qui en discute l'utilité et qui, au moment où il est question d'y satisfaire, fait librement le choix des moyens les moins onéreux : une telle nation semble disposer de la fortune publique comme un particulier fait usage de la sienne propre ; ou du moins les idées d'usurpation et d'abus de pouvoir s'affaiblissent sensiblement. Il n'en est pas de même, on ne peut le dissimuler, dans les pays où la nation ne participe d'aucune manière aux délibérations qui l'intéressent, et où la connaissance môme lui en est interdite; et il y a une si grande différence entre les sacrifices qui sont exigés de par la seule volonté d'un monarque et ceux qu'une nation s'impose à elle-même pour des objets com-

« Op. ciL, I, 44.

muns dont elle est juge, que c'est une faute de la langue d'exprimer par le même mot deux dispositions si différentes, et d'obliger à mettre en parallèle ce qui ne se ressemble points » Pas d'autre conclusion, mais le public fut plus hardi, et il considéra que le jour où le roi de France voudrait recourir à une aug-mentation des impôts, il devrait consulter la nation et obtenir son agrément.

Sous l'ancien régime, les contributions étaient inégalement réparties, non seulement entre les individus, mais encore entre les provinces. Il n'était personne qui ne sût que tels droits acquittés dans une province ne l'étaient pas dans une autre, et que leur taux variait énormément suivant les régions, parfois même suivant les localités. Mais un tableau d'ensemble des inégalités fiscales n'avait pas encore été dressé, et en le présentant pour la première fois, Necker fit sentir toute l'injustice de l'état de choses existant. Il examine successivement la situation des diiïérentes généralités, et, il montre que dans les unes la taille et les vingtièmes sont très élevés , tandis que dans les autres les sommes à percevoir de ce chef sont beaucoup plus modérées; que dans celles d'Aix, de Bourges, de Lille, de Limoges, de Montauban et de Montpellier, la corvée a été abolie et qu'elle y a été remplacée par des sous additionnels au principal de la taille ; que dans la généralité de Paris, les grands chemins sont entretenus aux frais du Trésor royal, mais que dans les autres elle subsiste^; que dans les généralités d'Aix, Auch, Besançon, Bordeaux, Grenoble, Lille, Limoges, Metz, Montpellier, Perpignan, Rennes, Riom, Strasbourg et Valenciennes, on ne perçoit pas les aides, mais qu'elles sont perçues ailleurs ; enfin que des écarts considérables existent dans le prix de vente

1 Op. cit., 1, 56.

- Toutefois, dans la géuLTalité de Dijon, le régime de la corvée ne s'applique pas à la Douibe, à la Bresse ni au Bugey, et dans celle de Perpignan il ne s'étend pas au comté de Foix.

[->{) LES CAUSKS KINANC.IKUKS

du sol, puisqu'il csl larilé à (ri livres 1(> ([uintal dans les généralités d'Amiens, Alençon, Bourges, Caen, Cliàlons, Moulins, Orléans, Paris, Rouen ; à 45 dans celle de Lyon, à 38 dans celle de Metz, à 32 dans celle de Grenoble, à 30 dans celle de Nancy, à 25 dans celle d'Aix, à 16 dans celle de Besançon et à 13 dans celle do Strasbourg; que dans la généralité de Dijon il varie, suivant les bailliages, entre • (î2 et 32 livres le quintal; dans colles de Montauban et de Riom, entre 32 et 9 livres; dans celle de Perpignan, entre 19 et 10 livres, et que les généralités de Rennes et de Valenciennes sont complètement affranchies de la gabelle. En co qui concerne les antres contributions indirectes, telles que les octrois et les droits sur le tabac ou les fers, Necker établit que les habitants des diverses parties du territoire sont astreints à un traitement tout aussi varié et non moins inégal.

Bref, il estime que, la population du royaume montant k 24,676,000 âmes, la quotité moyenne d'impôt est de 23 livres 13 sous par tète, mais qu'elle, atteint 64 Los. dans la généralité de Paris, 30 1. dans celle de Lyon, 29 1. 16 s. en Normandie, 28 l. 10 s. dans la généralité d'Amiens, et seulement 13 1. 15 s., 13 1. 14 s., 12 1. 19 s. et 12 L 10 s. dans celles de Limoges, Besançon, Nancy et Rennes. « Certainement, ajoute-t-il, si la répartition des impôts se faisait aujourd'hui pour la première fois, on ne proposerait pas de soumettre certaines provinces à toutes les impositions et d'y établir encore les grandes gabelles, tandis que d'autres, à peu près égales en ressources, seraient à la fois affranchies et des aides, et de l'impôt du sel, et du bénélice du roi sur le tabac, et du contrôle des actes, et de plusieurs droits encore. On ne trouverait pas non plus qu'une partie des provinces dût payer les vingtièmes avec exactitude et selon la valeur actuelle des biens, et les autres d'après les anciens taux ou des abonnements très favorables. Mais la plupart de ces distinctions tirent leur origine ou de rachats

laits dans les siècles précédents, ou de pactes conventionnels consentis par le souverain, lors de la réunion successive d'une partie du royaume à la monarchie française ^ » Cette considération semblait à Necker déterminante pour (ju'on ne changeât pas la proportion dans laquelle les diverses provinces avaient l'habitude de contribuer aux charges publiques. Il fut à peu près seul de cet avis, et ses contemporains trouvèrent que, si anciennes qu'elles fussent, les injustices en matière de taxation devaient disparaître. A partir de la publication de son livre, l'opinion se répandit de plus en plus que tous les enfants d'une même patrie étaient tenus de supporter les mêmes impositions.

Dans l'étude détaillée à laquelle l'auteur se livre au sujet de plusieurs impôts, il signale plus particulièrement certains abus. Ainsi, relativement aux vingtièmes, il s'exprime ainsi : « Les vingtièmes sont très inégalement répartis; plusieurs provinces paient cette imposition par abonnement, et le plus grand nombre de ces traités est consenti d'une manière très favorable à l'ensemble des contribuables; il y a encore de grandes disparités entre les provinces qui ne sont point abonnées, parce qu'il est telle généralité où les vingtièmes dus par chaque propriétaire ont été fixés d'après une vérification récente ; telle autre où ces opérations n'ont été faites qu'en partie, et telle encore où on ne les a point commencées ; de manière que la répartition est déterminée d'après d'anciens tarifs très disproportionnés avec le revenu actuel des biens ^ ».

Parlant des droits de traite et de la division de la France, au point de vue du tarif douanier, en provinces des cinq grosses fermes, provinces réputées étrangères et provinces d'étranger effectif : « Toute cette constitution, déclare-t-il, est monstrueuse aux yeux de la raison, et il est évident que les droits d'entrée et de sortie devraient être semblables

1 Op. ci/., I, 3(12.

128 LES CAISES FINANCIKHES

dans touUî retendue du royaume... On est vraiment eOrayé, en s'enl'onçant dans Tétude des droits de traite, lorsqu'on découvre leur nombre et leur diversité; aussi cette législation est-elle tellement (embrouillée qu'à peine un ou deux bommes par génération viennent-ils à bout d'en posséder entièrement la science ' ».

Un dernier reprocbe adressé par Necker au système de^ contributions, fut celui d'entraîner des frais de perception extrêmement onéreux, et par suite d'être très à charge à la nation, sans procurer au roi un profit équivalent. Depuis longtemps l'opinion était faite en ce sens, et, à bien des reprises , les parlements avaient prétendu , dans leurs remontrances, que la diminution des frais de recouvrement était le moyen le plus simple de remédier aux embarras du Trésor. L'ancien directeur général des finances soutint à son tour que l'État dépensait trop pour la levée des impositions, et il accusa l'administration de n'avoir jamais cherché à se rendre un compte exact de ce que lui coûtait leur rentrée. Après une étude attentive de la matière, en s'en tenant aux chiffres les plus modérés, et en éliminant dans la supputation des frais de perception, l'intérêt à o pour 100 des cautionnements des fermiers, régisseurs et receveurs généraux ou particuliers, cautionnements qui avaient le caractère d'un prêt fait à l'État, il évalua le montant des frais à 58 millions, somme représentant 10,8 pour 100 des recettes. Mais cette proportion, qu'il reconnaissait d'ailleurs avoir été plus élevée autrefois, ne constituait que la moyenne générale, et, pour plusieurs contributions , le rapport du produit net au produit brut s'accusait d'une façon encore moins favorable. Voici quelles étaient en définitive les évaluations de Necker,

1 Op. cil., Il, no et suiv.

Frais. Proportion.

Livres. Pour 100.

1« Taille, capitation, vingtièmes (déduction faite de 500,000 livres, pour tenir compte de la retenue de 10 p. 100 opérée sur les gages des receveurs généraux et des receveurs des tailles, et du montant des droits sur la mutation de leurs

offices) 12,600,000 6

2° Impositions locales 50,000 2 '/z

3° Ferme générale (moins 2,300,000 1.

en représentation des bénéfices que ferait le commerce libre sur la vente du sel et du tabac, et des frais applicables aux ventes de la Ferme à l'étranger). . 22,300,000 13 i/,

4'' Régie générale 8,600,000 16 '/lo

5" Domaines ;j, 300, 000 13

6» Fermes de Sceaux et Poissy. . . 300,000 27 V^

7° Loterie royale 2,400,000 21

8" Revenus casuels et marc d'or. . 180,000 2 V2

9° Droits perçus par les pays d'États. 1,700,000 16 10° Contributions du clergé. . . . 500,000 4 1/2

11° Octrois des villes et hôpitaux. . 3,000,000 il

120 Aides de Versailles 150,000 16 2, 3

13" Impositions de la Corse. . . . 70,000 H 2/3

14° Logement des gardes françaises et

suisses 15,000 5

lo-^ Objets divers 250,000 10

16° Droits cédés aux princes apanagistes et aux engagistes 250,000 10

Total. . . . 57,665,000

On remarquera que dans ce chilï're ne sont pas comprises les dépenses des administrations des postes, des messageries, des monnaies et des poudres, ni celles relatives à la corvée, à la milice et au logement des gens de guerre. Necker avait écarté les premières en se fondant sur ce qu'elles correspondaient exactement à des services rendus au public, et les secondes en constatant qu'elles ne profitaient pas au fisc.

130 LHS CAUSES FINANCIÈRES

Comme appréciation d'ensemble sur les frais de rccoiivromenl, il ne cacliait pas qu'ils étaient « susceptibles de plusieurs grandes réductions », mais en môme temps que leur montant était « inférieur aux idées communes » '. A son avis les impôts étaient en effet si nombreux et si compliqués, qu'il faudrait toujours dépenser de grosses sommes afin de les encaisser. Le public n'avait de cette nécessité qu'une notion incomplète, et pour Téclairer il lui détailla l'effectif de l'armée des employés des finances. « L'universalité des agents du fisc, depuis les premiers chefs jusqu'aux plus petits buralistes et collecteurs, peut être évaluée à environ 250,000 personnes ^ et on peut les classer à peu près de la manière suivante : 200,000 pour la recette et la collecte des vingtièmes, de la taille et de la capitation; 27,000 pour la recette des droits des fermes, des aides, des domaines, des octrois des villes et des pays d'États, et pour toutes les autres parties; 23,000 pour s'opposer à la contrebande. Mais il est essentiel d'observer que dans ce nombre de personnes, la plus grande partie réunit d'autres occupations aux fonctions fiscales. Et d'abord les collecteurs des tailles et les préposés pour la perception des vingtièmes sont presque tous pris ou dans les campagnes parmi des paysans qui font en môme temps valoir leurs biens, ou dans les petites villes et les bourgs parmi des bourgeois qui suivent en même temps leurs affaires ; ce n'est que dans les grandes villes que les taxations allouées sur le produit des vingtièmes et de la capitation peuvent être assez considérables pour former un état suffisant aux personnes qui sont chargées du recouvrement de ces impositions, et elles se livrent alors en entier à ce travail. Il existe aussi dans les autres administrations un très grand nombre d'employés, connus sous le nom de bura-

1 Op. cit.. I, 93.

2 Non compris les agents des postes, des messageries, des poudres, des monnaies, ni les débitants de sel et de tabac.

listes, et qui ont de si petites rétributions qu'ils n'acceptent de pareilles fonctions qu'autant qu'ils peuvent les réunir à leurs occupations ordinaires. On en compte dans la seule régie des aides environ -4,700 de ce genre. L'administration des domaines emploie, je crois, 2,600 contrôleurs des actes; mais, dans la plupart des lieux de peu d'importance, ces commissions sont confiées à des procureurs, des greffiers, des baillis, des régisseurs de terres et d'autres personnes qui ne font de ces fonctions qu'une occupation accessoire. Il y a pareillement dans le département de la Ferme générale un grand nombre de petits droits de traite dont la recette est si modique, qu'on ne peut y attacher des émoluments suffisants pour en composer l'état des personnes auxquelles ces recouvrements sont confiés. Les droits que lèvent les pays d'États, les villes et les hôpitaux pour leurs dépenses particulières sont encore, dans plusieurs lieux, susceptibles des mêmes observations, et les buralistes qui débitent des billets de loterie sont la plupart occupés de quelque petit commerce. Je n'évalue donc qu'à 35,000 le nombre des personnes qui dévouent tout leur temps au recouvrement des impôts ou à surveiller la contrebande » *.

Tel est le tableau que l'auteur de l'Administration des finances présentait des impositions, de leurs défauts, de leur rendement et de leurs frais de perception. 11 n'était certes pas brillant, et, oflert aux méditations d'un peuple qui se plaignait d'être à la fois surtaxé et inégalement imposé, il ne pouvait qu'augmenter la déconsidération du système fiscal et le désir général de son prochain changement. Les lecteurs de l'ouvrage devaient s'attendre, du moins ceux appartenant à la classe du tiers état, à ce que Necker, après avoir ainsi exposé les vices du régime financier, traçât tout un plan de réformes. Mais à ce point de

1 Op. cit., I, 194-197.

132 LKs CAUSES Financières

vue ils éprouvèrent une déception. Ainsi que le reconnaît M"* de Staël, « le scrupule dominait en lui, comme la passion domine chez les autres ; Tétendue de son esprit et de son imagination lui donnait quelquefois la maladie de l'incertitude « *. Il se montra en conséquence aussi timide dans ses propositions réformatrices qu'il avait été net dans ses critiques. L'innovation qui fut une des principales conquêtes de la Révolution, à savoir l'égalité devant l'impôt, le compta-t-elle, par exemple, au nombre de ses précurseurs? A en croire M"" de Staël, « Necker désapprouvait hautement l'inégalité de la répartition des impôts; il ne pensait pas que les privilégiés dussent supporter une moindre part des charges publiques que tous les autres citoyens de l'État » ^ Tel était bien son sentiment, car dans son livre il dit à ce sujet : « On ne doit jamais perdre de vue que c'est l'inégale distribution des impôts qui oblige souvent de recourir à de nouvelles inventions fiscales;... tout ce que les contribuables favorisés paient de moins que leur part retombe sur la communauté, avec l'accroissement qu'y ajoutent la solde et les profits d'une régie ou d'une ferme de plus. On ménage donc essentiellement les ressources de l'État en veillant sur la juste répartition des tributs, et en faisant de ce principe la règle; constante de l'administration » '\ Mais, son opinion une fois formulée, il n'insiste pas pour qu'en pratique elle reçoive satisfaction ; au contraire, il constate que les privilèges de certaines provinces et ceux de la noblesse et du clergé s'opposent en France à l'adoption du principe de l'égalité devant l'impôt, et il conseille seulement de « chercher à adoucir un peu les inégalités inhérentes à la constitution française » ^.

*■ Consid. S2ir la Ré vol. française, I, 62.

2 Consid. sur la Révol. française, I, 60.

3 Op. cit., I, 327.

* Au sujet des privilèges pécuniaires, Necker fait la réflexion suivante : » L'un des motifs qui font tenir avec tant d'ardeur aux exemptions, c'est la tache imprimée sur certaines impositions, telles, par

L'unanimité avec laquelle les cahiers des trois ordres demandèrent quatre ans plus tard la suppression de toutes les exemptions pécuniaires, prouve que, par un excès de timidité, Necker comprenait mal une des plus remarquables aspirations de son temps.

D'un autre côté, s'il trouvait mauvais les impôts établis, il estimait que le mieux était encore de s'en accommoder, sauf à apporter do légers perfectionnements à quelques-uns d'entre eux. Pour justifier cette conclusion, il donnait d'abord une raison générale : « Il n'est point de tribut qui n'entraine quelque sacrifice et il en est peu qu'on ne voulût abolir, si on les examinait séparément, et abstraction faite des inconvénients attachés à tel autre impôt auquel on serait obligé de recourir ». Quant aune refonte du système fiscal, suivant Necker, il n'y fallait pas songer. « Lorsqu'on s'occupant de la réforme des impôts, on voudra que le bien dont on aura conçu l'idée soit le résultat d'un règlement uniforme et général, on éprouvera constamment les difficultés inhérentes aux circonstances particulières de chaque province, et toutes celles qui naîtront tantôt d'un attachement aux anciens usages, tantôt d'un esprit de défiance sur les vues fiscales de l'administration; enfin, l'attente probable de lasser en peu de temps la constance du gouvernement entretiendra toutes ces oppositions » '. Donc, s'il est vrai « qu'il n'est aucun pays où l'exagération dans les projets de réforme séduise autant qu'en France » 2, il n'est pas moins certain que la transformation des impôts y est presque impossible. Une dernière considération doit d'ailleurs empêcher qu'on n'en supprime une partie : c'est

exemple, que la taille, la corvée, le logement des gens de guerre et d'autres encore; ce serait une folle entreprise que de prétendre déran ger ces idées et de vouloir assimiler indistinctement à de pareilles charges tous les ordres de citoyens ». (HI, 153.) — Cette « folle entreprise », l'égalité devant l'impôt, a pourtant été réalisée par l'Assemblée constituante, aux applaudissements de la France

1 Op. cit., I, 339.

2 Ici , II, 8.

134 LES CAl SES riNAMCIÈHES

que l'État ne saurait se passer de leur produit : « C'était, et je porte ici mes regards au loin, c'était en opposant dès longtemps une digue aux dépenses, c'était en veillant sur tous les abus intérieurs, c'était en ménageant le prix de l'intérêt par l'entretien du crédit, c'était surtout en résistant à l'amour do la guerre et en réglant les écarts de la politique, qu'on eût pu prévenir l'excès des impôts; mais, quand une longue suite de fautes ou de malheurs ont élevé graduellement les charges et les besoins de l'État, on ne doit pas croire qu'un grand royaume puisse, au gré d'un système, renoncer tout à coup à la branche de ses revenus la plus importante, ou en convertir purement et simplement le produit dans une addition à d'autres tributs déjà portés eux-mêmes à un point excessif» '. On voit que Necker, non content de conseiller aux Français le maintien de leurs impôts, après leur avoir pourtant montré qu'ils étaient vexatoires et injustes, les avertissait qu'ils ne pouvaient pas raisonnablement espérer en voir diminuer le poids. Mais les Français étaient incapables d'une résignation aussi philosophique, et quand ils eurent à nommer leurs députés aux États généraux , ils leur enjoignirent d'une part de remplacer les impôts existants par d'autres qui seraient plus égaux et moins arbitraires, et d'autre part de fixer le montant de ces derniers à un chiffre plus bas que l'ancien.

Convaincu comme il l'était de la nécessité de bouleverser le moins possible le régime de contributions, Necker eut le mérite de combattre avec vigueur une des idées fausses les plus répandues de son temps en matière financière : nous voulons parler du projet de substituer un impôt unique à la multitude des droits qui étaient perçus au profit du Trésor. Aux partisans des doctrines économiques, qui auraient voulu que cet impôt portât sur le produit net

1 Op. cit., II. 9.

IJE LA RÉVdLlJTIO.N FRANÇAISE 135

des terres, il objecta que la confection d'un cadastre indiquant avec exactitude le revenu des innombrables propriétés réparties sur toute la surface du royaume était une œuvre à peu près irréalisable, et que d'ailleurs le temps ne tarderait pas à rendre la première base de répartition défectueuse; que la terre était loin d'être la seule source de richesse; qu'il serait injuste de ne pas imposer la fortune mobilière et les profits du commerce et de l'industrie ; que les propriétaires fonciers trouveraient très rigoureuse l'obligation de faire à l'État l'avance de l'impôt ; que rien ne garantissait qu'ils récupéreraient leurs avances au moyen d'une diminution des frais de main-d'œuvre et du relèvement du prix des denrées; enfin qu'il n'était pas possible de demander le paiement de toutes les sommes indispensables à l'État à une seule classe de la population. « La classe la plus nombreuse des contribuables est ignorante, bornée dans ses ressources, dominée par l'instant présent, et au milieu des besoins qui l'environnent, elle manque tellement de prévoyance, que si les collecteurs de la taille et des vingtièmes n'avaient pas soin de veiller sur les moments où la plupart des habitants de leur paroisse viennent de faire une vente et ont reçu quelque argent, ils ne parviendraient jamais à se faire payer. Il n'en est pas de môme des droits sur les consommations ; ce n'est point à un jour désigné qu'on y est soumis, c'est pour ainsi dire la volonté du contribuable qui l'approche du fisc, et au moment où il paie sa part de cette espèce de tribut, il se croit déterminé librement par ses besoins et ses convenances )• 1. On verra plus tard que, malgré la force de ce raisonnement, Necker ne parvint pas à convaincre les hommes imbus des idées physiocratiques : les cahiers de 1789 demandèrent en grand nombre que les ressources de l'État fussent principalement fournies par l'impôt terri-

« Op. ait,. 1, 170,

i;Ui LKS CAUSES FINANCIÈRES

torial, et entrant dans, cette voie l'Assemblée constituante supprima les contributions indirectes.

Mais Necker fut plus heureux dans la réponse qu'il fit à ceux qui réclamaient Timpôt unique sur le revenu, ou, comme on disait, une capitation personnelle. Cette réponse offre encore aujourd'hui de l'intérêt. « Il y a dans l'exécution d'un pareil plan des difficultés invincibles ; comment tarifer d'une manière équitable tous les habitants d'un royaume tel que la France? Comment les distribuer seulement dans un certain nombre de classes, sans avoir d'autre règle qu'une estimation confuse des facultés de chaque contribuable? Il existe déjà une taxe de ce genre; mais dans le plus grand nombre des provinces, la partie de cet impôt qui concerne les roturiers se répartit au marc la livre de la taille. On suit quelques autres règles, mais, moins fixes, pour la capitation des nobles, des privilégiés, des habitants des villes franches, et l'on agit de même dans les pays de taille réelle à l'égard des contribuables en général. Cependant tel est l'abus inséparable de ces sortes de répartitions qu'à Paris, par exemple, où cet impôt est considérable, l'on a adopté des règles de proportion qui n'ont aucun rapport exact avec la différence des facultés; mais cette imperfection a paru préférable aux inconvénients d'un arbitraire indéfini : telles sont les fixations déterminées à raison des charges, des titres, des dignités, des grades militaires et des emplois de finance; tels sont les règlements intérieurs pour les corps de marchands, les tarifs pour les domestiques et plusieurs autres encore. Malgré toutes ces précautions, néanmoins, la partie de la capitation qui n'est pas répartie au marc la livre de la taille est de tous les impôts le plus difficile à recouvrer, et l'on sollicite sans cesse des modérations. Que serait-ce donc si toutes les contributions réunies en une seule devaient être prélevées de cette manière ? On ne pourrait plus le faire vaguement, puisque cet impôt constituerait tout le revenu

de l'État. Cependant, qui pourrait déterminer au juste la variété des fortunes? Et qui pourrait, en la connaissant, persuader à la multitude des hommes qu'on ne leur fait point de tort? Ce serait une source intarissable de plaintes et de jalousies, » On sait que la capitation était, au siècle dernier, un véritable impôt sur le revenu, et puisqu'un de nos partis politiques propose de revenir à ce mode de taxation, il est bon de se souvenir du jugement que portait sur les difficultés du recouvrement de la capitation un ministre aussi compétent que Necker. Celui-ci ajoutait du reste que les grands seigneurs et les personnages influents parvenaient aisément à ne pas payer tout ce qu'ils auraient dû. De nos jours, il n'y a plus de grands seigneurs, mais il y a les élus du sufTrage universel, et ne peut-on pas supposer que la politique, avec ses préférences et ses haines aveugles, rendrait la taxe sur le revenu légère pour certains électeurs, mais d'autant plus lourde pour les autres? En tout cas, ceux qui avaient eu à acquitter la capitation étaient si bien convaincus de l'injustice de cet impôt, que sa suppression fut un des vœux les plus chaudement signalés à l'attention des États généraux.

Le traité sur l'Administration des finances ne recommande en somme que peu de réformes. En ce qui concerne les traites intérieures, il n'évalue leur produit qu'à o millions, et il conseille au roi d'y renoncer. En ce qui concerne la gabelle, il exprime le désir que le maximum des droits soit abaissé à 23 livres par quintal, il attend de cet abaissement un développement notable de la consommation et une diminution tant de la contrebande que des frais de surveillance; mais, de peur de heurter les privilèges des provinces, il n'appuie pas l'unification des droits dans tout le royaume. Bien plus, sous prétexte que la liberté donnée au commerce du sel aurait pour conséquence d'inciter une foule d'intermédiaires à s'y livrer, et par suite de renchérir les prix de vente au détail, il repousse le mode d'imposi-

138 LES OAIISES KINANCIKRES

lion consistant à prélever une taxe sur le sel à la sortie des marais salants, et il propose de ne pas abroger la législation des gabelles, si gênante pourtant et si vexatoire pour les populations. Les autres changements qu'il patromu? sont d'ordre tout aussi secondaire : citons, à titre d'exemples, la réduction du nombre des receveurs généraux, des fermiers généraux et des receveurs des tailles, la réunion successive des caisses des fermes dans les provinces, la suppression de la loterie royale. L'économie que ces diverses mesures procureraient aux contribuables n'est pas évaluée à plus de 16 millions K

Du reste, l'auteur aboutit à des conclusions timides, même quand il dénonce un des abus contre lesquels protestait le plus l'opinion publique, tel que la facilité avec laquelle on acquérait en France la noblesse, grâce à l'achat d'une charge qui anoblissait son possesseur, soit immédiatement, soit au bout d'un certain nombre d'années, soit après une ou deux générations. « Le nombre de ces charges passe 4,000, et je crois à peu près juste l'énumération succincte que je vais en donner : 80 charges de maître des requêtes; 1,000 charges environ dans les parlements, en retranchant celles qui sont possédées par les conseillersclercs; 900 charges environ dans les Chambre^ des comptes et les Cours des aides ; 70 dans le Grand conseil ; 30 dans la Cour des monnaies ; 20 au Conseil provincial d'Artois ; 80 au Châtelet de Paris ; 740 dans les bureaux des linances ; 50 charges de grands baillis, sénéchaux, gouverneurs et lieutenants généraux d'épée ; 900 charges de secrétaire du roi. Enfin, on peut fixer à 200 environ les offices en commission au parlement de Nancy et au Conseil souverain d'Alsace, plusieurs charges en second ordre au Conseil et à la Chancellerie, celles aux tribunaux de la Table de marbre et quelques autres encore... En général ce sont aujourd'hui

1 Op. rit.. I. IS.VIR-.

les charges les moins honorifiques et les moins utiles qui multiplient davantage les anoblissements, parce qu'aussitôt qu'on les a possédées le temps nécessaire pour transmettre à ses enfants les droits qui y sont attachés, on cherche communément à s'en défaire. Parmi les offices de ce genre on remarque surtout ceux dos secrétaires du roi, et quelques autres dépendant également de la chancellerie... La politique et la saine raison s'élèvent également contre de pareilles institutions ; une source perpétuelle de nouveaux nobles dénature l'idée qu'on doit se faire de ces distinctions, et l'accroissement du nombre des personnes qui jouissent d'exemptions dans le paiement des impôts devient un véritable préjudice pour le reste de la nation... Ces diverses réflexions semblent indiquer qu'une des meilleures destinations du crédit en temps de paix serait d'emprunter les capitaux nécessaires pour rembourser successivement toutes les charges inutiles qui transmettent la noblesse héréditaire... Rien ne semble moins raisonnable que de faire des distinctions et des privilèges un objet de trafic *. » Sans se montrer téméraire, Necker aurait pu demander que les charges inutiles disparussent par voie d'extinction, et que pour les autres une disposition nouvelle décidât qu'elles ne conféreraient plus la noblesse; c'était vraiment un excès de scrupule que de parler d'indemnité en pareille circonstance.

Un ouvrage sur les finances n'aurait pas été complet, s'il n'avait pas supputé le montant des dépenses, et s'il n'avait pas à leur sujet fourni des éclaircissements. Aussi Necker a-t-il consacré plusieurs chapitres à la question des dépenses. Il en dresse le total et les classe par nature, mais il ne cache pas que les résultats qu'il donne ne sont pas d'une exactitude rigoureuse, parce que les ministres des finances n'ont jamais fait le compte des sommes dépen-

> Op. cU., 111, 14:1 et suiv.

sées par l'État, et qu'en outre « beaucoup de dépenses d'une espèce semblable sont non seulement assignées sur un grand nombre de caisses, telles que le Trésor royal, les recettes générales, les fermes, les régies et les diverses trésoreries, mais que chaque pays d"États, chaque ville du royaume en acquitte encore une partie » '. Cette réserve une fois faite sur l'organisation vicieuse de la comptabilité publique, Necker adopte les chiffres suivants.

Le montant des intérêts annuels dus par l'État est de 207 millions; les uns sont perpétuels, les autres sont viagers. Les premiers montent à 123,600,000 livres et se décomposent comme suit :

Livres.

10 Rentes payées à l'Hôtel de ville 29.600,000

2" Intérêts de l'emprunt de 1782 5,000.000

3° Rentes payées h la Caisse des arre'rages ^ . 20,500,000

4° Intérêts payés à la Compagnie des Indes. . 3,995,000 50 — des emprunts des pays d'Etats pour

le compte du roi 4, .500, 000

6° Intérêts des anciennes rescriptions. . . . 1,625,000

70 des loteries de 1780 et 1783. . . . 4,000,000 go — des emprunts de la ville de Paris et

de l'ordre du Saint-Esprit, pour le compte du roi. 1,500,000 90 Intérêts des emprunts faits à Gênes et en

Hollande, en 1777 et 1781 800,000

10° Intérêts des charges de finances (calculés

11° Intérêts sous forme de gages, des charges de

magistrature et autres •' 10,500,000

A reporter 87,470,000

i Op. cit., Il, 386.

2 « Ces rentes sont composées de toutes sortes d'emprunts, connus principalement sous les noms de rentes sur les tailles, anciennes promesses de la Compagnie des Indes, actions des Fermes, dettes du Canada, de la guerre et des colonies, emprunt d'Alsace, contrats sur les cuirs, sur les postes, etc. » (II, 348.)

3 La finance versée par les titulaires des charges de la magistrature, de la cour, de la maison du roi, etc., s'élevait à près de 500 millions.

Livres.

Report 87,470,000

12° Intérêts du fonds d'avance des compagnies

de finance » 6,590,000

13° Intérêts des cautionnements des employés

des mêmes compagnies 2,100,000

14" Intérêts des charges supprimées 2,000,000

15» — des anticipations (éval. à la somme

de 160 millions) 8,000,000

16" Indemnités et 'intérêts pour rachats de domaines, soulte d'échanges, etc 3,400,000

17° Rentes payées par le clergé 7,000,000

18° Intérêts dus par les pays d'États, les villes et

les hôpitaux, pour leurs emprunts particuliers. . 9,000,000

A ajouter, pour arrondir la somme 40,000

Total. . . . 125,600,000

Quant aux rentes viagères, elles se composent de trois articles. Les rentes payées à l'Hôtel de ville s'élèvent à 80 millions, divers intérêts viagers à 600,000 1., et les rentes viagères correspondant à des emprunts faits par des villes et des hôpitaux pour leur compte particulier, à 800,000 1. Total, 81,400,000 1. Le premier article des dépenses monte donc :

Livres.

Pour les intérêts de la dette publique, à. . . . 207,000,000

Les autres sont les suivants :

Remboursements 27,500,000

Pensions militaires et civiles 28,000,000

Dépenses de la guerre - 105,600.000

A reporter 368,100,000

1 Ce fonds d'avance se répartissait ainsi : fermiers généraux, 63,960,000 liv.; administration des domaines, 27,000,000 liv.; régisseurs généraux, 27,000,000 liv.; administrateurs des postes, 5,000,000 livres; administrateurs de la loterie, 4,000,000 liv.; fermiers de la caisse de Sceaux et de Poissy, 1,450,000 liv.; régisseurs des étapes, 2,400,000 liv.; régisseurs des poudres, 1,000,000 livres. — Total : 131,800,000 livres.

- Necker expose que le roi entretient annuellement 197,000 officiers

Ijivrcs.

Report 368,100,000

Dépenses de la marine 45,200,000

Affaires étrangères 8,500,000

Maison du roi 13,000,000

Prévôté de l'hôtel 200,000

Bâtiments ■ . . 3,200,000

Maisons royales (Personnel des) 1,500,000

Maison de la reine 4,000,000

Maisons du dauphin, de la fille, de la sœur et des

tantes du roi 3,500,000

Maisons des princes, frères du roi * 8,300,000

Frais de recouvrement des impôts 58,000,000

Ponts et chaussées 8,000,000

Secrétaires d'État, chancelier, membres des conseils

et autres fonctionnaires 4,000,000

Intendants des provinces 1,400,000

Police 2,100,000

Pavé de Paris 900,000

Frais de justice 2,400,000

Maréchaussée 4,000,000

Dépôts de mendicité 1,200,000

Prisons et maisons de force 400,000

Dons et aumônes. . 1,800,000

Dépenses ecclésiastiques 1,000,000

A reporter 541,300,000

et soldats, et 31,000 chevaux. Il évalue à 46,400,000 liv. la dépense du corps d'officiers, et il demande que les gros traitements soient réduits. Il déplore le luxe de beaucoup d'officiers, et il se plaint des fréquents changements de garnison, comme étant une cause de frais considérables.

* Les princes jouissaient en outre du revenu de leurs apanages, et ces apanages, en y comprenant le produit des droits casuels dus à la mutation des offices, rapportaient environ 2 raillions. Necker dénonce comme abusive l'institution des apanages : « Les princes, dit-il, dans l'étendue de leurs apanages, qui composent aujourd'hui la septième partie du royaume eu superficie, jouissent, sous la sanction du souverain, du droit de nommer à tous les offices casuels; les frères du roi out obtenu le même privilège à l'égard des bénéfices consistoriaux, et la maison d'Orléans est en possession des aides. Différents droits honorifiques sont encore joints à tous ces avantages, et je ne doute point que si le temps multiplie les rejetons de la maison royale, on n'aperçoive alors les inconvénients d'une si grande distraction des prérogatives de la couronne ». (II, 463.)

Livres.

Report o41,300,000

Frais du Trésor royal et de diverses caisses. . . 2,000,000

Traitements divers 400,000

Encouragements au commerce 800,000

Haras 800,000

Universités, collèges, facultés de] droit et de médecine 600,000

Académies 300,000

Bibliothèque du roi 100.000

Jardin du roi et cabinet d'histoire naturelle. . . 72,000

Imprimerie royale et dépenses d'impressions. . 200,000 Construction et entretien des palais de justice, hôtels

d'intendance, bâtiments des fermes, etc. . . . 800,000

Intendant des postes ',et dépenses secrètes*. . . 450,000 Gages des maîtres de postes et autres dépenses des

postes 600,000

Franchises et passeports 800,000

Ordre du Saint-Esprit 600,000

Dépenses dans les provinces 6,500,000

— de la Corse 800,000

— divers 1,500,000

— particulières du clergé de France. . . . 750,000

— — — étranger. . . . 50,000

— — aux pays d'États 1,500,000

Entretien et confection des routes 20,000,000

Dépenses des villes, hôpitaux et chambres de commerce 26,000,000

Dépenses imprévues 3,000,000

A ajouter pour former une somme ronde. . . . 78,000

Total. . . . 610,000,000

î Necker avoue que radministration ne respecte pas le secret des lettres, et tout en constatant que cette pratique existe dans tous les pays de l'Europe , même en Angleterre , il la condamne formellement. Il établit que le gouvernement ne se procure aucune information utile en violant la correspondance privée, et que les renseignements qu'il obtient ne sauraient lui inspirer confîauce. « C'est pour les circonstances critiques, c'est pour les moments d'alarme ou de révolution qu'on eût dû réserver ce moyen extraordinaire, et alors on on ciit tiré d'autant plus d'utilité ». (II, 499.) — L'inviolabilité du secret des lettres fut au nombre des vœux unanimement émis par les trois ordres, lors de la rédaction des cahiers.

Necker compare ensuite les dépenses aux recettes. Il ajoute aux 575 millions, chiflVo par lui indiqué pour le montant des contributions, 25 millions représentant le revenu des domaines et forets de TÉtat, les revenus patrimoniaux des villes et hôpitaux, et le bénéfice fait sur la vente du sel à Tétranger; il porte de la sorte les recettes à 600 millions. D'autre part, il évalue à 73 millions Texcédent survenu dans les dépenses depuis la publication du Compte rendu^ et à 63 millions Taugmentation des recettes depuis la même époque; mais, comme alors les secondes dépassaient les premières de 10 millions, il en conclut qu'elles sont en équilibre. Aussi, d'après lui, « la situation des linances est très bonne ' ».

Necker insiste sur l'importance du sacrifice que s'impose l'État afin de diminuer le capital de ses dettes, et il trouve presque que ce sacrifice est exagéré. « Les remboursements sur la dette publique, comme tous les actes d'administration les plus utiles, sont, dit-il, susceptibles d'une mesure ^ », et il présente comme inutile la création d'une caisse d'amortissement. Une autre observation l'empêche d'ailleurs de croire à la nécessité de gros remboursements annuels ; il la formule ainsi : « On ne doit point perdre de vue une vérité importante ; c'est que sans aucun effort et pi;r le concours naturel des choses, le poids de la dette publique s'allège chaque jour. Une somme numérique quelconque ne vaudra pas dans vingt ans ce qu'elle vaut aujourd'hui, parce que son rapport avec le prix de tous les biens doit changer nécessairement par l'augmentation progressive de l'or et de l'argent : le temps est donc une sorte d'amortissement de la dette publique... Et comme le revenu des simples propriétaires de rentes s'affaiblit à mesure que le prix général des choses s'accroît, de même la charge imposée sur le débi-

« Op. cit., II, o25.

DE LA RÉVOLUTION FRANÇAISE l4o

leur de ces rentes devient insensiblement plus légère * ». La baisse de la valeur de l'argent favorise en effet le débiteur, mais quand le débiteur est un État", cette considération théorique ne doit pas le détourner de procéder en temps de paix le plus largement possible à l'amortissement de sa dette, car les peuples ne sont pas maîtres de l'avenir, les événements qui les ont amenés à emprunter se reproduiront infailliblement, et c'est un fait d'expérience incontestable que les dettes publiques ont toujours tendance à s'accroitre. Necker se faisait donc illusion.

L'optimisme imprudent qui lui avait inspiré les déclarations rassurantes du Compte rendu le portait, du reste, à renouveler et même à accentuer dans son nouvel ouvrage des déclarations analogues : « Chaque année les extinctions des rentes viagères, jointes aux intérêts amortis par les remboursements que j'ai indiqués, diminueront les charges générales de l'État d'environ deux millions et demi. Enfin on peut presque compter qu'en temps de paix le produit de tous les droits sur les consommations ou sur le contrôle des actes augmente naturellement de près de deux millions par an. Le court résumé qu'on vient de présenter est propre à éclairer et à affermir la confiance. Qu'on ne dise point, pour inspirer des doutes aux créanciers de l'État, qu'il reste encore beaucoup de dettes à payer de la dernière guerre, car, en les supposant de cent millions, on verra que l'accroissement du produit des droits et les extinctions de rentes pendant une ou deux années suffisent pour assurer l'intérêt de cette somme ^ » Necker ajoutait que de grandes réductions pouvaient au surplus être opérés dans les dépenses ^ et il vantait les mérites de l'économie qui, « dans

1 Op. cit.. Il, 3Gi, 36:i.

2 /f/ ,11, -iiO.

3 Necker n'rlait pas assez aveugle pour croire que le ministre des finances, si bien intentionné qu'il fût, parviendrait sans une lutte énergique à restreindre les dépenses, et il présente à ce point de vue une observation qu'il est bon de rappeler à nos ministres et à nos Cham*

l'<f) LES CAUSES FINANCIÈRES

les affaires publiques, n'est pas seulement une source de richesse, mais encore un devoir éminent ». L'impression sous laquelle on restait après avoir lu le traité sur VAdmi- 7iistration des finances de la France était donc que si les impôts étaient lourds, souvent injustes et généralement mal répartis, si les dépenses étaient trop lourdes et donnaient lieu à un regrettable gaspillage des deniers publics, sï la dette atteignait un chiffre qui n'avait d'égal que celui de la dette de l'Angletcrro, il n'y avait cependant aucun motif de s'inquiéter, car l'extinction de la dette marchait rapidement, et d'un autre côté les revenus de l'État étaient à la hauteur de ses dépenses.

Il s'en fallait de beaucoup, malheureusement, que la réalité répondît à ce brillant tableau. Nous avons déjà dit que lorsque Galonné était arrivé, quinze mois auparavant, au contrôle général, il s'était trouvé en présence d'un arriéré de dépenses dépassant 300 millions, d'anticipations sur les revenus des exercices futurs s'élevant à 176 millions, et d'un déficit entre les recettes et ks dépenses normales montant à 80 millions. Depuis lors il avait contracté deux emprunts, l'un de 100, l'autre de l^âo millions, et avec les sommes en provenant il avait soldé une partie des dé-

bres : « Je ue dois pas cacher que si l'on ue revêt pas un esprit vigoureux d'aduiiuistration, on est aisément vaincu par les défenseurs de chaque dépense en particulier, car ceux-ci ont le grand avantage d'avoir siruplement à prouver que tel ou tel objet réunit des convenances ou quelque utilité ; or, sous ce point de vue, de pareilles propositions sont presque toujours vraies, et l'on peut aisément les soutenir toutes les fois qu'on considère la dépense d'une manière isolée, et sans prendre souci ni du crédit public, ni des charges du peuple, ni des moyens qu'il faut employer pour suffire à l'ensemble des besoins de l'État. C'est donc dans les idées générales, c'est dans une sorte de conception du bien universel que l'homme d'État doit chercher du secours ». (II, 528.)

penses arriérées, notamment celles dont l'origine remontait à la guerre d'Amérique. Mais les intérêts de ces emprunts et les avantages accessoires faits aux prêteurs avaient imposé au Trésor une charge supplémentaire d'au moins vingt millions, et comme les contributions n'avaient pas été augmentées, le déficit annuel avait été porté à une centaine de millions au lieu d'être de 80. D'autre part, loin de diminuer, les dépenses de tous les départements ministériels, surtout celles du ministère de la guerre', s'étaient accrues. Aussi le chifîre des anticipations avait-il grossi et approchait-il de iOU millions. Bref, en 1785, l'année même oi^i parut le livre de Necker, le déficit fut de 102 millions, et les dépenses de cet exercice qui restèrent impayées furent de 72 millions. Cet arriéré, joint à celui des années antérieures, représentant 230 millions et près de la moitié du revenu d'une année, se trouvait dévoré d'avance par les anticipations. Enfin, les remboursements obligatoires ne montaient pas à 27 millions par an, comme l'avait indiqué Necker, mais, d'après les tableaux annexés à l'édit d'août 1784, à 43 et 46 millions pour 1783 et 1786, puis à 40 ou 44 millions jusqu'en 1791. Le service de la dette tant per-

1 En 1784, la guerre avait failli éclater entre l'empereur d'Autriche Joseph H et les Pays-Bas. Verireunes, qui négociait à ce inomenl même une alliance défensive avec la Hollande, et qui pensait avec raisou qu'il y avait un grand intérêt pour la t\\ance à empêcher ce pays de se rejeter dans les bras de IWugleterre, décida Louis XVI à couvrir la Hollande de sa protection. L'empereur fut averti que la France s'opposerait à toute agression contre les Pays-Bas, et deux corps d'armée furent réunis eu Flandre et en Alsace. Ils n'eurent pas à intervenir. Sous les auspices de la cour de Versailles, un arrangement fut conclu entre la Hollande et l'Autriche au mois de novembre 178^, et en même temps un traité d'alliance fut signé par Vergennes avec le gouvernement hollandais. .Mais nous aidâmes nos nouveaux alliés à payer l'indcmuité qu'avait exigée Joseph II, et à cet effet nous eûmes à leur verser 4 millions et demi. Ainsi que le fait remarquer Henri Martin, '. le public fut très choqué de voir la France payer encore une fois l'Au triche, et l'impopularité de la reine s'en accrut ». (Histoire de France, XVI, .'^03 ) En tout cas. les précautions militaires que la France fut obligée de prendre en 1784 et 178o entraînèrent le relèvement des crédits du ministère de la guerre.

pctiielle ou viagère que roniboursablo à tenno, absorbait donc la moitié des 505 millions perçus annuellement pour le compte du roi, et le surplus des recettes présentait une telle insuffisance par rapport aux besoins de l'administration courante, que la dette flottante et le déficit permanent ne pouvaient aller qu'en augmentant avec rapidité ' .

L'ancien directeur général des finances connaissait-il la situation véritable du Trésor, et est-ce exprès, afin de pouvoir blâmer son successeur d'avoir augmenté les impôts % et Galonné d'avoir ouvert de nouveaux emprunts malgré le rétablissement de la paix, qu'il l'avait, dans son livre, dépeinte sous des couleurs aussi inexactes? Ou bien, au contraire, ses quatre années de ministère et ses études postérieures l'avaient-elles incomplètement éclairé ? Enfin, croyait-il bien mériter du roi et de la France en cachant leur détresse et en les entretenant dans leurs illusions ? Cette dernière hypothèse est peut-être la vraie; mais, quoi qu'il en soit, les trois volumes publiés au début de 1785 répandirent dans le pays une bien fausse sécurité.

Cette publication était de nature à causer un vif déplaisir à Calonne. Mieux que personne il pouvait apprécier les dangers qui en résulteraient pour le gouvernement. Si, en effet, celui-ci ne contredisait pas les affirmations de Necker, comment justifierait-il la nécessité des emprunts à émettre dans un délai rapproché? D'un autre C(jté, en les démentant, ne s'exposait-il pas à soulever un mécontentement général, à répandre partout l'inquiétude et à ébranler le crédit de

1 Bailly, Hisi. fin. de la France, II, 2oO, 293, 294; MoUien, Mém. d'un ministre du Trésor, 1, 113.

2 « Ea se procurant de nouvelles ressources par des sous pour livre ajoutés aux droits sur le sel, sur le tabac, sur les aides et sur quelques autres objets particuliers de consommation, ou n'a fait qu'accroitrc davantage la première inégalité des distributions, puisque ces additions successives ont augmenté la charge des provinces soumises à toutes les impositions établies dans le royaume, tandis que les généralités exemptes, eu tout ou eu partie, de ces mêmes impositions, n'ont participé que faiblement au support des nouveaux tributs » (Necker, op. cit., I, 303.)

l'État? En outre, l'engouement avec lequel était accueilli l'ouvrage de l'ancien ministre de Louis XVI, l'approbation bruyante que l'on donnait à ses critiques et à ses théories, prouvaient surabondamment et la défaveur dans laquelle était tombé le système des impôts, et la confiance presque exclusive que l'opinion publique avait dans l'auteur du Compte rendu : or, l'extrême popularité d'un prédécesseur est pour un ministre une caLise de faiblesse. Dans ces circonstances. Galonné crut qu'il ne pouvait faire moins que de solliciter du roi une mesure qui manifestât le mécontentement ressenti dans les régions officielles par suite de l'apparition du livre de Necker. Louis XVI s'empressa de lui accorder ce qu'il demandait, et une lettre de cachet enjoignit à Necker de ne pas approcher de Paris'.

En même temps Galonné encouragea une campagne de presse contre son adversaire. Il se garda de fournir aux écrivains à sa solde des renseignements et des chiffres pour rectifier les erreurs commises par celui-ci. Il savait que bientôt un grand parti devrait être adopté, qu'il faudrait à tout prix augmenter les ressources de l'État et qu'une modification plus ou moins profonde du régime fiscal s'imposerait aux résolutions du gouvernement. Mais sa légèreté et sa présomption s'accommodaient de laisser aller les choses le plus longtemps possible, et afin datténuer l'effet produit par la publication du traité sur l'administration des finances, il n'eut recours qu'aux sarcasmes et aux personnalités. Un pamphlet, intitulé Avis au public, plaisanta Necker au sujet de la vanité qui éclatait à chaque page de sa longue introduction, et lui reprocha non seulement d'avoir ressassé

* « Les amis de M. Necker regardent cette espèce d'exil comme une persécution, et prétendent qu'il eût été mieux de ne point aigrir les esprits par un ostracisme qui est dans le fait l'ouvrage d'ennemis aussi adroits qu'ils sont puissants, mais qui paraissent avoir ignoré les véritables effets de la plus légère persécution en faveur de celui qui en est l'objet. » {Correspondavrp secrète, édit. Lescure, I, 537.)

150 LES CAISES FINANCIÈRES

dans son ouvrage des lieux communs économiques, mais encore d'y avoir multiplié les inexactitudes, afin de mieux séduire les lecteurs. Un autre, qui parut avec le titre de Lettre à M'"" N..., la vertueuse compagne du grand Jiomtue, raconta <{u'cn rentrant inopinément en scène et en dévoilant son ambition, il avait rendu inutiles les intrigues par lesquelles ses partisans espéraient parvenir bientôt à le ramener au pouvoir, et Taccusa d'avoir manqué à ses devoirs envers le roi en adressant un appel à la nation et en abusant des connaissances qu'il avait acquises pendant son ministère pour révéler le secret des finances. Un troisième : Remarques d'un Français, entreprit une pénible réfutation de V Administration des finances et prétendit que Necker aurait mérité d'être poursuivi pour crime de lèse-constitution. Enfin, un fervent économiste, l'abbé Bandeau, irrité du succès obtenu par un livre où il n'était rien dit de la théorie du produit net, où la liberté du commerce des grains était combattue et où se révélait une tendance à ménager la fortune mobilière plus que la richesse foncière, fit paraître une brochure^ dans laquelle il développa les maximes qui convenaient au gouvernement d'un royaume aussi agricole que la France, prit la défense des propriétaires et des cultivateurs contre les banquiers et les agioteurs, et soutint que la politique financière de Necker était pleine de périls pour l'avenir de la monarchie.

Galonné était trop intelligent pour prolonger longtemps cette petite guerre de plume. Il la cessa dès qu'il s'aperçut que le bruit fait autour du livre dont il avait eu à se plaindre commençait à s'affaiblir, et il ne songea plus qu"à démontrer par ses actes qu'il était aussi bon administrateur que Necker : c'était assurément la meilleure manière d'enlever à celui-ci une partie de son prestige. Donc, le printemps

1 Elle est intitulée : Principes économiques de Louis XII et du cardinal d'Amtjoise, de Henri IV et du duc de Sullij, sur l'administration des finances, opposés aux si/sfèmes modernes.

DE LA HÉVOLUTION FRANÇAISE 15i

ayant été d'une sécheresse exceptionnelle, et les villageois manquant d'herbe pour nourrir le bétail, il fit rendre, le 17 mai 1785, un arrêt du Conseil pour permettre aux habitants des campagnes de conduire leurs chevaux et bêtes à cornes dans les bois domaniaux et de les y faire pâturer, excepté dans les taillis; le même arrêt promit des distributions gratuites de graines fourragères. Quelques jours plus lard, un second arrêt, en date du 27 mai, supprima les droits sur les fourrages importés de l'étranger, et chargea les intendants de répandre une instruction très détaillée sur les moyens à employer pour pourvoir à la subsistance des bestiaux. Il ne suffit pas à Galonné de manifester de la sorte sa sollicitude pour la population rurale; il s'occupa aussi de développer le commerce extérieur de la France, et de procurer à ses capitaux un emploi fructueux. Il créa dans ce but, par arrêt du Conseil du 14 avril 1785, une nouvelle Compagnie des Indes. « Sa Majesté, porte le préambule, s'est convaincue qu'il n'y avait qu'une compagnie privilégiée qui, par ses ressources, son crédit et l'appui d'une protection particulière, pût faire utilement le commerce des Indes et de la Chine; elle a en conséquence accepté la proposition qui lui a été faite par une association de négociants et de capitalistes dont les facultés, le zèle et l'intelligence lui sont connus, d'exploiter seule pendant un temps limité le commerce de l'Asie. » La nouvelle société fut fondée au capital de 20 millions, et elle obtint un privilège de sept années K — Enfin, il était intéressant de faire croire d'une part que le Trésor était riche, d'autre part qu'une sévère économie présidait aux dépenses. A cet effet, un arrêt du 26 juin 1785 prescrivit que les 29,471,838 livres restant dues sur les 32 millions de rescriptions oui

1 M. de Castries, ministre de la marine, avait combattu autant qu"il l'avait pu la création d'une compagnie privilégiée pour le commerce avec TExtrême-Orieut. L'émission des actions de la nouvelle société obtint toutefois un grand succès; elles firent presque immédiatement prime à la Bourse.

avaient été suspendues en 1770 par Tabbé Terray, seraient remboursées au pair dans un délai de dix mois '. Pour effectuer cette opération, on ne pouvait, suivant le préambule de l'arrêt, « choisir un moment plus favorable que celui où, par Texactitudeque Sa Majesté maintient dans les paiements, par le rapprochement qu'elle a fait de plusieurs parties arriérées, par Tordre qu'elle a établi pour l'amortissement des dettes de l'État et par sa fidélité constante à tenir tous ses engagements, elle a élevé le crédit au plus haut degré ». En outre, le roi a considéré « qu'il ne peut qu'être avantageux d'accélérer l'amortissement d'un elfet dont le nom seul rappelle des circonstances malheureuses que les principes qui caractérisent le règne de Sa Majesté ne permettent plus de craindre, et dont la situation présente doit écarter tout souvenir». Enfin le remboursement en question a paru d'une réalisation d'autant plus facile, « qu'il pourra se consommer sans aucune gêne pour le service, sans dérangement d'aucune autre destination, sans aucuns frais extraordinaires, et même avec une économie réelle, par la suppression des frais de bureau, de signatures et de tirages de loterie qu'exigeaient les renouvellements et remboursements annuels des rescriptions suspendues ». Il est visible que l'auteur de l'arrêt du :2G juii' avait moins pour but de réparer une injustice qui durait depuis quinze ans, que d'affirmer bien haut le brillant état auquel les finances publiques étaient parvenues par ses soins. Quoi qu'il en soit, cet arrêt mit fm à un injustifiable manque de foi, et les rescriptions impayées depuis 1770 cessèrent de circuler sur la place avec une dépréciation qui rappelait un des pires procédés du dernier régne -. — Deux mois plus

1 Sur les 29 millions et demi de rescriptions suspendues, il en fut remboursé eu ITSo pour 17,883,000 livres. [Arch. 7ial., K, 883.)

2 La spéculation profita malheureusement de cette dépréciation pour acheter à vil prix des ed'ets qui passaient généralement pour n'avoir plus de valeur, et elle réalisa un gros bénéfice. Bien peu, parmi les porteurs primitifs de rescriptions suspendues, profilèrent des disposi-

tard, la Caisse d'amortissement reçut l'ordre de rembourser les rentes de 12 à 20 livres et au-dessous, « qui surchargent les états et sont les plus embarrassantes pour la comptabilité » (Arrêt du Conseil du 18 août 1785). Ceux qui doutaient que la Caisse d'amortissement fonctionnât jamais, et qui croyaient que sa création n'avait été qu'un leurre, commencèrent par suite à penser que c'était une institution sérieuse.

Quant à la volonté du ministère d'éviter la dilapidation des deniers publics, ce fut un règlement du 8 mai 1785, sur les pensions, qui eut pour objet de la faire ressortir. Comme Necker s'était vanté d'avoir introduit de l'ordre en cette matière, Calonne était bien aise d'établir que les abus avaient continué d'y régner, mais que dorénavant ils prendraient fin. Le préambule de l'arrêt du 8 mai commence par avouer que les règlements antérieurs de 1776, 1778 et 1779 n'ont pas réussi à empêcher la progression du montant des pensions, puis il continue en ces termes : « Sa Majesté a reconnu que le ministre des finances n'était pas instruit assez promptement des grâces et brevets expédiés dans chaque département, pour pouvoir estimer et porter avec exactitude dans les états de la dépense annuelle le paiement des pensions, conséquemment aux variations qui surviennent d'une année à l'autre. Sa Majesté, de plus en plus convaincue de la nécessité de ramener cet objet de dépense à une mesure plus convenable, a jugé que le moyen le plus efficace pour compléter et assurer le succès de ses vues à cet égard, serait dérégler tous les ans, dans son Conseil, la somme des pensions qui seraient accordées pour chaque département, dans une proportion toujours moindre que celle des extinctions de l'année précédente, afin d'en diminuer successivement

lions de l'arrêt da 26 juin 17So. Aussi, des historiens, notamment Droz {Histoire du règne de Louis XVI, I, 407) et Henri Martin [Histoire de France, XVI, 347), ont-ils blâmé, comme un acte de gaspillage, le remboursement au pair des rescriptions suspendues.

la masse ». Conforniémont à ces indications, l'arrêt décide qu"à l'avenir la somme des pensions et grâces pécuniaires à accorder amiuellement, sera arrêtée pour chaque ministère dans un conseil spécial tenu par le roi dans le courant de mars ; que le contrôleur général communiquera préalablement au roi le tableau général, tant des pensions concédées que des extinctions survenues au cours de l'année précédente ; qu'il ne sera accordé de pensions nouvelles que jusqu'à concurrence des deux tiers des extinctions, et que si, dans des cas extraordinaires, des grâces sont concédées en excédent des crédits, elles ne seront payées qu'autant que les extinctions de l'année suivante en fourniront la possibilité. Ces diverses stipulations étaient sages, et on ne pouvait souhaiter qu'une chose : c'est qu'elles reçussent leur exécution mieux que n'avaient été appliquées celles édictées quelques années auparavant. Il n'en fut rien ; mais, à vrai dire, le contrôleur général n'avait pas publié l'arrêt concernant les pensions afin de diminuer la dépense qu'elles occasionnaient. Il avait simplement voulu donner une satisfaction à l'opinion publique, et montrer qu'il n'était pas embarrassé pour perfectionner une législation dont on faisait honneur à Necker.

La seule réforme capable d'empêcher l'accioissement du chiffre des pensions aurait consisté à bannir le favoritisme et l'arbitraire ; mais elle aurait soulevé la colère de tous les grands seigneurs contre le contrôleur général. Or celui-ci attachait encore plus de prix à se ménager des appuis à la cour qu'à être bienvu du public. L'expérience de d'Ormesson lui avait appris qu'un ministre des finances n'avait pas de chances de se maintenir longtemps en place, s'il ne réussissait pas à se créer de nombreux et puissants amis dans l'entourage du trône. En conséquence, il afîecta au paiement du château et du parc de Saint-Cloud, achetés par la reine, une somme de six millions provenant de la vente du Château-Trompette à Bordeaux, somme dont Louis XVI fit don

à Marie-Antoinette en vertu de lettres-patentes, que le parlement faillit se refuser à enregistrer*. Aux courtisans il multiplia les largesses ; il ne repoussait jamais une demande d'argent; les faveurs pécuniaires semblaient ne lui rien coûter : on eût dit qu'il y voyait une occasion d'affirmer l'heureuse situation du Trésor royal. « Il accordait facilement aux gens de cour la modération ou la remise des droits qu'ils devaient acquitter, et si ces droits étaient payés, un bon sur le Trésor pouvaient encore les rembourser... Non seulement il ne diminua pas les pensions, mais il les augmenta, et mit obstacle aux extinctions : il lit donner des survivances, et transformer en pensions perpétuelles des pensions viagères. On reprit l'usage d'accorder des intérêts dans les fermes, les régies et les marchés. La profusion dispensait les grâces ; un prince disait dans la suite : « Quand je vis que tout le monde tendait la main, je tendis mon chapeau- ».

Des millions furent ainsi répandus parmi tous ceux qui s'adressaient au contrôleur général, et parfois il prenait lui-même l'initiative des libéralités. « Il voulait, raconte MarmonteP, que les travaux des gens de lettres fussent honorablement récompensés. En ma qualité de secrétaire perpétuel de l'Académie française, 'il me fit prier de l'aller voir. Il me témoigna l'intention de bien traiter l'Académie ; me demanda s'il y avait pour elle des pensions, comme il y en avait pour l'Académie des sciences et pour l'Académie des belles-lettres... Il obtint du roi que le jeton serait de trois livres (au lien de trente sous), et que le traitement du secrétaire serait de mille écus (au lieu de douze cents

' Bachanmont, Mém.^ XXVIII, 130. — L'acquisition de Saiut-Cloud fut reprochée à la reiue comme une prodigalité. M"'" Gampau raconte que ce domaine du duc d'Orléans devait primitivement être échangé contre les châteaux de Choisy et de la Muette et contre une forêt, et que Marie-Antoinette espérait qu'il résulterait de cet échange une économie. (A/em., 199, 200.)

- Droz, Histoire du règne de Louis XVI, I, 405,

3 Mém.. II, !S7.

156 LES CAUSES FINANCiftHES DE LA HKVOLUTION FRANÇAISE

livres) ». Comme la guerre était finie et le commerce prospère, les prodigalités de Galonné, loin d'exciter Tétonnement ou le blàmo, étaientgénéralement considérées comme la preuve de l'immensité des ressources de l'État ^ Aussi la confiance et l'espoir animaient à cette époque presque tous les esprits. « Aux yeux fascinés par de telles illusions, les périls de l'État, qu'elles aggravaient réellement, furent déguisés et disparurent. Il semblait qu'on fût sous le charme d'un enchanteur; les louanges ne tarissaient pas. A la cour surtout, les amis du ministre étaient dans l'enthousiasme ; lun d'eux, M. le baron de Talleyrand, disait un jour à M. de La Fayette : « J'étais persuadé que le bien de l'État serait l'ouvrage de cet homme-là; mais je n'aurais jamais cru qu'il le fit si vite^ ».

* Quelques personnes cependant les trouvaient excessives et avaient « beau jeu à montrer un tableau effrayant des dépenses, dont le compte deviendrait de jour en jour plus difficile à solder ». A la cour même, le ministre des finances avait à ménager l'hostilité du ministre de la marine. M. de Castries se plaignit plusieurs fois de ce que les fonds manquaient pour couvrir à leur échéance les dépenses de son département : a 11 a montré fortement que de ces retards il résultait de grands dommages pour le service, et une augmentation de prix pour toutes les fournitures dont l'époque de paiement est incertaine». {Coiresp. secrète, mai 1785, 1, 563.)

- De Ségur, Mém., I, 256.