II

^:26 LKS CAUSES KINANCIÈRES

toute son éloquence pour convaincre le parlement de Tutilitô d'établir avec le i^nvand peuple voisin des rapports amicaux. « Le besoin, s'écria-t-il, (ruuf> animosité perpétuelle contre la France t^st-il si clairement démontré et si pressant, qu'il y l'aille sacrilier tout l'avantage commercial que nous avons lieu d'attendre des relations pacifiques avec ce pays? Ou des rapports de bonne intelligence entre les deux royaumes sont-ils si attentatoires à l'honneur, que même l'extension de notre commerce n'en pourrait racheter l'opprobre ?. . . Je ne saurais hésiter à combattre cette opinion trop souvent émise, que la France est nécessairement une ennemie irréconciliable de l'Angleterre, Mon esprit réprouve cette doctrine, comme monstrueuse et impossible... Ce n'est que lorsque la politique des États repose sur des principes libéraux et éclairés, que les nations peuvent espérer une tranquillité durable. » La majorité des deux Chambres se laissa convaincre, et le traité de commerce avec la France fut signé le 26 septembre 1786.

Son objet, lit-on dans la déclaration préliminaire, était de « faire cesser l'état de prohibition et les droits prohibitifs qui existaient depuis près d'un siècle entre les deux nations, et de procurer de part et d'autre les avantages les plus solides aux productions et à l'industrie nationales, en détruisant la contrebande qui est aussi nuisible au revenu public qu'au commerce légitime, qui seul mérite d'être protégé ».

« Les ignorants, ou les personnes intéressées dans le monopole ou la contrebande, élèveront sans doute la voix pour fronder la besogne du ministère ; mais les gens éclairés sentiront qu'elle est fondée sur d'excellents principes, qu'elle est même nécessaire. » Tel est le jugement que notre ministre des Affaires étrangères portait sur ce traité, dans une dépêche du 17 septembre, et il avait raison de l'apprécier aussi favorablement, car cette convention s'inspirait d'un sentiment très élevé des règle? qui doivent présider

aux relations commerciales crime grande nation. La France ne pouvait que gagner à s'ouvrir le marché anglais ; en effet c'était le seul moyen pour elle de tirer tout le parti possible des riches productions de son sol ; en outre, elle était sans rivale dans la fabrication de certains produits dont la vente devait prendre de grands développements dans le Royaume-Uni, dès que leur importation y serait permise. D'un autre côté nos manufactures, forcées par la concurrence étrangère de mieux s'outiller, de déployer plus d'activité, de se mettre au niveau des perfectionnements appliqués ailleurs, diminueraient leurs prix de revient, occuperaient une population ouvrière plus nombreuse et livreraient aux consommateurs des marchandises à la fois plus abondantes et moins chères.

Si répandues que soient aujourd'hui les idées protectionnistes, il n'est personne, parmi ceux qui les partagent, qui se dise partisan des prohibitions. Mais pour que sous Louis XVI des gouvernants eussent entrepris de remplacer le système prohibitif par une quasi-liberté d'importation, il leur avait fallu une véritable hardiesse. On vivait alors en effet sous l'empire de la fameuse doctrine de la balance du commerce, et l'on attachait une importance extrême à ce que les achats faits à l'étranger fussent inférieurs à ceux contractés en France par l'étranger. On admettait que la différence entre les uns et les autres se soldait nécessairement en numéraire, et que le solde en numéraire constituait un profit net pour le pays qui le recevait. Sans doute quelques économistes avaient cherché à réagir contre la fausseté de cette conception , et ils avaient montré que les importations sont aussi profitables que les exportations. Mais la théorie de la balance du commerce n'en régnait pas moins en maîtresse, et, dans son Administration des finances de la France, Necker s'en était inspiré comme d'une vérité incontestable. « Le tableau de la balance du commerce, ditil, est la représentation des échanges d'un royaume ; cette

^28 LES CAUSES KINANCIKRKS

balance i>arail l'avorablo h un pays, lorsque la somme de ses exporlalions esl i)lus considéi'ablc que colle de ses importations, et elh; lui annonce une perte lorsqu'au contraire il a plus acheté que vendu ». Un pareil point de départ l'avait logiquement conduit à la double conclusion qu'il importait d'empêcher le plus possible l'introduction des marchandises étran-gères, et de ne rien faire pour fa:ciliter les échanges internationaux : « En diminuant, lit-on dans l'ouvrage cité plus haut, la somme des importations et en la rendant de plus en plus inférieure à celle des exportations, il arrivera nécessairement qu'en réglant annuellement son compte avec les autres États, on recevra pour solde une somme d'or et d'argent plus considérable... Sans doute, si toutes les nations, par un pacte commun, voulaient abroger toutes les prohibitions et tous les droits d'entrée, la France ne devrait pas s'y refuser, car il est probable qu'elle gagnerait à ces conventions... Mais toutes ces hypothèses fondées sur une liberté générale du conmierce sont des questions chimériques... Si on voulait l'introduire, en donnant l'exemple, on imiterait la folie d'un particulier qui, dans l'espoir d'établir la communauté des biens, admettrait tous ses voisins au partage de son patrimoine^ ». Pour Necker, le seul point douteux étai' de savoir ce qui convenait le mieux, des prohibitions ou des droits de douane, pour repousser de notre marché les marchandises étrangères, et il donnait la préférence aux seconds comme étant plus efficaces. « Examinant quels moyens il faut choisir pour s'opposer à l'introduction des produits des manufactures étrangères, je crois, déclarait-il, qu'on doit préférer les droits d'entrée aux prohibitions absolues, parce qu'il n'est jamais possible d'arrêter entièrement la contrebande, et qu'en établissant des droits proportionnés aux dépenses et aux risques que ces introductions illicites

< Adminisf. des Fin. de laFninre, 11, lil, lO-'l. 1!I0, 201).

occasionnent, on a le double avantag'e de prévenir des actions immorales, et de faire jouir le Trésor public d'un revenu équivalent aux profits qui se distribuent entre tous les entremetteurs d'un pareil commerce... La mesure du droit d'entrée devrait être proportionnée aux risques et au tarif, pour ainsi dire, du prix commun de la contrebande '. » Or, la conclusion d'un traité de commerce avec l'Angleterre allait avoir pour conséquence forcée d'accroître les importations, car si dans ce traité nous obtenions pour nos exportations des abaissements de tarifs et la levée de certaines prohibitions, en revanche nous consentions aux Anglais les mêmes faveurs. Il n'était donc pas sûr que la balance du commerce ne serait pas modifiée à notre détriment, et M. de Vergennes s'exposait sciemment au reproche d'appauvrir la France. C'est une gloire pour lui d'avoir compris que le royaume n'importerait que les marchandises dont il aurait besoin; qu'en se les procurant à bon compte il s'enrichirait, et que si quelques industries étaient menacées par la concurrence étrangère, les autres avaient tout à gagner aux facilités nouvelles qui leur seraient données pour leurs approvisionnements et pour l'extension de leurs débouchés.

Veut-on d'ailleurs connaître les principes qui, dans ses négociations, inspiraient Vergennes ? Ils ont été exposés en ces termes par Gérard de Rayneval dans une séance du conseil d'État du 21 mai 1786 : « 1" Plus une nation a de produits superflus, plus elle doit s'efforcer d'en étendre l'exportation. 2° et 3" Le commerce le plus utile et le plus solide est celui des productions naturelles d'un pays ; il encourage l'agriculture qui, par contre-coup, fait fleurir l'industrie. 4° C'est une erreur dangereuse que de vouloir fabriquer chez soi tout ce qui se fabrique ailleurs, parce que le commerce ne se soutient que par des échanges, et

1 Necker, op. ril., II, :20!, -lOl.

230 LKS CAUSES FINA.NCIKlîKS

que ces échanges sont impossibles quand une nation veut tout donner et n(3 rien recevoir. 5° En général, le défaut de concurrence est nuisible, parce qu'il introduit le monopole et diminue rattontion du manufacturier, trop certain de son débit. 11 est d'une sagt> politique d'admettre la concurrence d'une industrie étrangère. 6" Toute manufacture dont les produits sont de 10 et même de 5 pour 100 au-dessus de la marchandise similaire introduite en contrebande, ne mérite pas d'être soutenue, parce qu'elle exigerait des secours onéreux pour l'État, et occasionnerait une double charge aux consommateurs. 7° La liberté du consommateur dans ses jouissances fait une partie essentielle de son bonheur; il doit avoir la préférence sur le manufacturier et le marchand. Ceux-ci forment un infiniment petit à l'égard du reste de la nation. 8" Le système prohibitif favorise la contrebande; il est donc essentiellement vicieux ». Rarement ministre a obéi, en notre siècle, à une doctrine aussi libérale, et s'est tracé plus fermement sa ligne de conduite économique.

La convention conclue avec l'Angleterre ne bouleversait pas, au surplus, tout notre régime douanier. Elle laissait en dehors de ses stipulations un grand nombre d'articles fabriqués, et par suite elle ne fit pas disparaître toutes les prohibitions. En ce qui concerne les objets désignés dans la convention, elle établit des droits réciproques : de 10 pour 100 ad valorem sur les gazes , la tabletterie et la quincaillerie ; de 12 pour 100 sur les tissus et étoffes de laine ou de coton, sur la bonneterie, sur les modes, les glaces, la verrerie, la porcelaine, la faïence et la poterie ; de 13 pour 100 sur la sellerie, de 30 pour 100 sur la bière. En outre, les droits sur les vins et vinaigres furent abaissés de plus de moitié à leur entrée en Angleterre, ceux sur les eaux-do-vie furent réduits d'un tiers, et ceux sur les huiles ne durent pas dépasser le taux des taxes acquittées par la nation la plus favorisée. Quant aux mar-

chandises non dénommées, il fut stipulé de même qu'elles ne paieraient pas de droits plus élevés que ceux acquittés par les marchandises en provenance des nations les plus favorisées. « Le traité de commerce renfermait, comme on le voit, à l'égard des principaux produits du sol français, des dispositions d'une incontestable valeur. En outre, l'abaissement réciproque des droits à 10 et 12 pour 100 sur les marchandises manufacturées ne profitait pas seulement à l'industrie de nos rivaux. Ainsi les articles de Paris constituaient, dès le dix-huitième siècle, une spécialité dans laquelle nous n'avions pas de concurrents : sous le nom de tabletterie, tarifée à 10 pour 100, une quantité considérable de menus objets sortant de nos ateliers, tabatières, éventails, jouets, encriers, bimbeloterie, petits meubles, etc., allaient pénétrer chez nos voisins. De môme, nos ouvrages de modes, recherchés dans toute l'Europe, figuraient nommément dans le traité au droit de 12 pour 100. L'Angleterre devait aussi s'approvisionner de nos draps, de nos ratines, de nos molletons, dont l'excellente fabrication faisait alors la réputation de certaines villes de France. De même pour nos linons, tarifés à 12 pour 100. L'exportation de ces divers produits en Angleterre, aussitôt après la mise à exécution du traité do commerce, lit monter dans des proportions considérables les chiffres de nos statistiques. Ils passèrent de 21 millions avant 1786 à 34,200,000 livres en 1787, à 31,100,000 livres en 1788, à 33,100,000 livres en 1789, soit plus du tiers en plus* ».

La signature du traité du 26 septembre fut accueillie en France avec une satisfaction générale. Malheureusement il ne s'écoula pas longtemps avant que l'on n'éprouvât toute une série de déceptions. D'une part les intéressés constatèrent que les soieries et les dentelles étant restées en dehors des prévisions du traité-, deux de nos fabrications les plus

1 Stounn, Les Finances de L'u.iùen régime, II, 25.

2 C'est dans l'intérêt de la fabrique de Manchester que l'ilt s'était

232 LK5 CAISES l'I'NANtUKKES

perfectionnées, deux de celles qui auraient le [)his gagné à la liberté du commerce, se voyaient comme auparavant exclues du marché anglais et réduites à recourir à l'intermédiaire de la contrebande. D'autre part, ils apprirent qu'en dépit des réductions de droits accordées à nos vins, ceux-ci se trouvaient encore moins bien traités que ceux du Portugal, car, conformément à une clause du traité de Methuen conclu au début du xvni'' siècle entre l'Angleterre et cette dernière puissance, les vins portugais avaient droit, à leur entrée dans les ports anglais, à un tarif inférieur d'un tiers à celui des vins de la provenance la plus favorisée. En vertu de cette clause^ la taxe de 45 livres sterling qu'ils payaient jusqu'alors par tonneau de 1,144 litres, s'abaissa immédiatement à 30 livres. Ils conservèrent donc, au point de vue des droits de douane, un avantage de 33 pour lUO sur nos vins ; il purent se vendre bon marché, et, l'habitude aidant, ils profitèrent plus que les nôtres de la réduction des tarifs. En effet, pendant les trois années qui suivirent la conclusion du traité, leur importation en Angleterre passa d'une moyenne de 12, SOOtonneauxà 19,300, soit une augmentation de 6,800 tonneaux par an, tandis que notre importation ne passa que de 480 à 1,475 tonneaux.

D'autre part, pendant les deux ans qu'avaient duré les négociations relatives au traité de commerce, les industriels anglais s'étaient activement préparés à la lutte contre nos manufactures. Ils avaient été renseignés par des agents secrets que Pitt avait envoyés en France, sur la nature des articles qui avaient le plus de chance de trouver chez nous un grand débit. A la suite de la comparaison qu'ils avaient faite de leurs prix et de ceux de leurs concurrents français, ils avaient découvert qu'ils fabriquaient à meilleur compte que ceux-ci une foule d'objets; ils en avaient conclu que le

refusé à lever la prohibition sur les soieries. Vergennes s'était vengé en maintenant rinterdiction d'importer des étoffes mélangées de laine et de coton.

bon marché de leurs marchandises tenterait sûrement un grand nombre de consommateurs, et ils avaient accumulé d'immenses stocks d'étoffes, de faïence, d'objets de quincaillerie et autres, qu'ils déversèrent en France dès que les prohibitions furent levées. Ils s'y prirent du reste fort habilement pour s'en procurer la vente. Envoi de commis porteurs de cartes d'échantillons, ouverture de magasins jusque dans les villes d'importance secondaire, premières livraisons faites sans bénéfice ou même à perte atin de gagner des clients : tous ces procédés leur servirent et amenèrent momentanément une baisse notable sur plusieurs de nos produits similaires.

Comme les droits de douane devaient se percevoir ad valorem, il eût été prudent d'adjoindre aux préposés de la Ferme générale chargés de la perception des droits, des hommes compétents, des négociants ou courtiers experts, qui auraient pu les renseigner sur le prix véritable des objets importés d'Angleterre. N'était-il pas hors de doute en effet que les importateurs chercheraient à profiter de l'inexpérience des préposés voyant pour la première fois entrer des marchandises jusqu'alors prohibées et n'en connaissant aucunement la valeur, et qu'ils leur soumettraient des déclarations abusivement atténuées? Il eût fallu également donner aux agents de la douane l'ordre d'user du droit d'expertise et du droit de préemption, toutes les fois qu'ils se croiraient en présence de semblables déclarations ; il eût fallu mettre à leur disposition des fonds pour se rendre en pareil cas acquéreurs, au nom de l'État, des marchandises étrangères, moyennant une augmentation de 10 pour 100 sur le prix déclaré. Ces diverses précautions, indispensables pour assurer au tarif convenu son efficacité et pour empêcher que les importations n'échappassent au paiement équitable des droits ad valorem, furent complètement négligées. La Ferme générale y était pourtant intéressée de la manière la plus directe, mais elle avait vu de

mauvais d'il renloule conuiKU'cialo avec rAngletcrre, elle s'était refusée à fournir à Dupont de Nemours, pendant la durée des négociations, les renseignements dont il aurait eu besoin, et son mauvais vouloir alla jusqu'à lui faire négliger les mesures d'exécution qu'exigeait la mise en pratique du traité de commerce. Le contrôleur général ne sut pas mieux remplir son devoir. Il ne se préoccupa pas de la diminution de recettes que la fraude allait causer à l'État; il ne songea pas que si la douane restait désarmée vis-à-vis d'elle, si elle n'était pas guidée par les instructions les plus précises, le Trésor en souffrirait et l'industrie française éprouverait une perturbation de nature à réagir sur la prospérité du pays. Les précautions à prendre pour assurer le paiement des droits ad valorem furent pour lui questions secondaires, indignes de son attention ; et il en résulta que le service de la douane accepta de confiance les déclarations de valeurs faites par les négociants anglais, ne s'aperçut pas de leur insuffisance ou fut impuissante à la constater régulièrement. D'énormes quantités de marcbandises, valant, paraît-il, de 35 à 40 millions de livres, furent par suite importées d'Angleterre, en n'acquittant que les taxes applicables à des marchandises qui auraient valu une douzaine de millions. Dupont de Nemours et son collègue à l'intendance du commerce, Boyetet, qui a publié en 1789 un recueil très intéressant de mémoires relatifs au traité de commerce avec l'Angleterre, prétendent que dans le principe la fraude dépassait même d'ordinaire les deux tiers de la valeur. On ne tarda pas à chercher les moyens d'y remédier, mais il est incontestable que, par la faute de notre administration, l'économie du traité se trouva tout d'abord faussée au détriment de nos fabricants.

A l'inverse, nos exportations étaient soumises en Angleterre à un régime bien différent. Le ministère avait enjoint à la douane de se montrer très rigoureuse, et elle se conforma à cette injonction. Des cargaisons de vin furent repoussées

SOUS le prétexte que les bâtiments qui les apportaient n'avaient pas le tonnage réglementaire; des eaux-de-vie furent saisies, par le motif que les barils qui les contenaient n'avaient pas la capacité voulue; des pièces de batiste subirent le môme sort, lorsqu'il n'y en avait pas cent par ballot; les carrosses ne furent admis qu'à l'état brut, les garnitures intérieures et les stores en soie étant assimilés aux soieries frappées de prohibition; les tabatières en écaille furent proscrites, tantôt parce que le carton sur lequel elles étaient montées n'était pas compris parmi les objets dont l'importation était licite, tantôt parce qu'elles étaient ornées d'un cercle en métal, d'une peinture ou d'une gravure, toutes choses non dénommées dans le traité. Ces difficultés tenaient peut-être pour partie à des excès de zèle de la part d'agents qui avaient à appliquer une nouvelle législation ; mais elle n'entravèrent pas moins nos exportations.

Enfin notre gouvernement n'adopta pas une mesure qui, dans la pensée de Vergennes, aurait dû être le complément du traité de commerce avec la Grande-Bretagne. Afin de faciliter à nos manufacturiers la concurrence contre leurs rivaux d'Angleterre, le ministre des Affaires étrangères avait considéré comme essentiel, nous apprend le rapport fait en 1802 par Gérard de Rayneval, « d'affranchir notre industrie indigène des différents droits et péages auxquels elle était soumise dans la circulation intérieure, droits qui grevaient ses produits de 10 à 15 pour 100 en sus du prix de revient «. Il avait demandé au contrôleur général qu'en attendant l'abolition des droits de traite à l'intérieur, « toute marchandise de même espèce qu'une marchandise anglaise fût affranchie de tous les droits d'entrée ou de sortie d'une province à une autre et circulât librement dans tout le royaume ». Mais rien de tout cela ne fut réalisé, les traites intérieures continuèrent d'être perçues, et Vergennes étant mort au mois de février 1787, ni Galonné ni ses

successeurs no soniicront ;i débarrassor notre industrie d'entraves qui gênaient ses exportations.

A raison de tous ces faits, des plaintes ne tardèrent pas à se faire entendre en France, et un mécontentement assez vif éclata dans plusieurs villes manufacturières. Nous aurons à les exposer. Mais à la fin de 1786 les imperfections du traité n'avaient pas encore apparu, et l'on se réjouissait au contraire de ce que des relations plus intimes, convenant à un temps de paix et à deux grands peuples industrieux, fussent sur lt> point de s'établir avec le Royaume- Uni.