CHAPITRE m

I. Plan financier de Turgot, lors de sa nomination au contrôle général.

— Ce plan plait d'autant plus au public, qu'il est la condamnation de celui de Terray. — Mode d évaluation suivi alors pour les recettes et les dépenses de TÉtat — Simplicité des services publics. — Confusion entre les recettes et les dépenses des diverses années, et retards dans les perceptions comme dans les paiements. — La matière des finances est réputée secrète, et elle est cachée au public.

— Vices de l'organisation des Chambres des comptes. — Lacunes des états au vrai. — Déficit de 40 millions de livres en 1774, malgré 71 millions de fonds extraordinaires. — Abus des anticipations et assignations. — Ordonnances de comptant. — Leur suppression par Turgot. — H. Les projets de réformes de Turgot suscitent à la fois de grandes espérances et une sourde irritation. — Turgot prévoit la résistance de ceux qui sont intéressés au maintien des abus.

— Avant de supprimer aucun impôt, il veut faire disparaître le déficit en réalisant des économies. — Il fait décider que les autres ministres ne pourront engager aucune dépense sans son assentiment. — Son rapport au roi sur les réformes à introduire dans la ferme générale. — En quels termes il condamne les croupes. — Pourquoi il n'en prononce pas la suppression immédiate. — Abolition des pots-de-vin. — 11 veille à l'exacte rentrée des droits de la ferme. ~ Conversion de la ferme des poudres en régie; avantages de cette mesure. — Création de l'administration royale des messageries. — Offices inutiles créés à titre d'expédient financier : Turgot en supprime une partie. — Suppression par voie d'extinction des receveurs des tailles alternatifs. — Abolition des contraintes solidaires en matière de taille, entre habitants d'une même paroisse. — Remplacement de la corvée pour les convois militaires par une addition à la taille. — Réduction de quelques droits indirects onéreux au peuple et peu productifs pour le Trésor. — Quoique opposé aux droits sur les consommations, Turgot reconnaît la nécessité de leur maintien. — État des recettes et dépenses de 1775 dressé par ordre

de Turgot et faisant ressortir le déficit à 37 millions environ. — Diminution du déficit. — Turgot a cherché dans le développement de la richesse publique Tamélioration des revenus de TÉtat.

Le programme que Turgot, le lendemain de sa nomination au contrôle général, soumit à l'approbation du roi, fut bien celui qu'on pouvait attendre d'un économiste. « Votre Majesté, dit-il à Louis XVI, a bien voulu m'autoriser à remettre sous ses yeux l'engagement qu'elle a pris avec ellemême de me soutenir dans l'exécution des plans d'économie qui sont en tout temps, et aujourd'hui plus que jamais, d'une nécessité indispensable... Je me borne en ce moment. Sire, à vous rappeler ces trois paroles : point de banqueroute, point d'augmentation d'impôts, point d'emprunts. Point de banqueroute ni avouée ni masquée par des réductions forcées. Point d'augmentation d'impôts ; la raison en est dans la situation de vos peuples et encore plus dans le cœur de Votre Majesté. Point d'emprunts, parce que tout emprunt diminue toujours le revenu libre; il nécessite, au bout de quelque temps, ou la banqueroute, ou l'augmentation des impositions. Il ne faut en temps de paix se permettre d'emprunter que pour liquider les dettes anciennes, ou pour rembourser d'autres emprunts faits à un denier plus onéreux. Pour remplir ces trois points, il n'y a qu'un moyen : c'est de réduire la dépense au-dessons de la recette, et assez au-dessous pour pouvoir économiser chaque année une vingtaine de millions, afin de rembourser les dettes anciennes. » En adoptant ce plan, dont les différentes parties concordaient parfaitement ensemble, et dont la base essentielle était la diminution des charges deTËtat, obtenue au moyen d'économies à réaliser dans une proportion aussi

forte que possible, Turgot restait fidèle à ses idées et à celles de ses amis. En elîet, les physiocrates considéraient qu'un des premiers devoirs du gouvernement est de ne jamais porter atteinte au droit de propriété, d*oii ils concluaient que l'Ëtat est tenu de respecter scrupuleusement ses engagements, tant envers ses créanciers qu'envers les porteurs de ses rentes, et qu'il doit tout faire pour éviter la banqueroute. D'autre part, l'emprunt répugnait à leurs principes. Enfin, comme ils trouvaient les impôts mal établis et mal répartis, ils ne pouvaient pas songer à les accroître.

Déjà sous Louis XVI, c'était un avantage pour un homme politique que de conformer sa conduite aux maximes qu'il avait soutenues avant de parvenir au ministère. Mais il y avait un autre motif qui devait assurer auprès du public le succès du plan de Turgot : c'est que ce plan était l'opposé, et par suite la condamnation, de la politique financière suivie par l'abbé Terray. On se souvient que celui-ci avait eu recours à la fois à la banqueroute, à l'augmentation des impôts et aux emprunts, et comme il s'était attiré par ces mesures une immense impopularité, son successeur était sûr de donner à l'opinion une satisfaction dont elle lui saurait gré^ en déclarant bien haut qu'il attendait l'amélioration des finances publiques uniquement d'un plan d'économies et de réformes. Toutefois il faut reconnaître que Turgot était hardi d'espérer, grâce à une meilleure administration, mettre en équilibre les recettes et les dépenses de l'Ëtat. La situation financière était en effet très compromise^ et malgré les mesures' radicales employées par l'abbé Terray, le déficit avait continué de subsister '.

* Tel n'était pas Tavis de Tabbé. « Causant dans sa retraite avec ses proches, il prétendait avoir trouvé, en arrivant au contrôle générai, un déficit annuel de 60 millions, et treize mois des revenus royaux consommés par anticipation. A force dlnjustices, de banqueroutes, de spoliations, il était parvenu, selon ses calculs, & combler le déficit, moins 5 millions. Il en avait laissé 57 au Trésor, outre 14 en réserve

«82 LES CAUSES FlfTANCIÈRES

À cette époqae, on ne dressait pas de budget : le mot même était inconnu. Le plus souvent, on se contentait de percevoir les impôts existants et de réaliser des recettes extraordinaires, au fur et à mesure que la nécessité s'en faisait sentir, sans chercher d'avance à savoir quel chiffre exact atteindraient les ressources dont on pouvait disposer. De même, pour les dépenses : on connaissait leur montant dans les années précédentes, les besoins auxquels elles avaient à satisfaire étaient à peu près constants, et on tâchait simplement de ne pas y consacrer des sommes plus fortes qu'auparavant. D'après les résultats acquis antérieurement, et d'après l'appréciation des faits qu'il estimait devoir se produire, le contrôleur général rédigeait, au début de Tannée, un état de prévision des recettes et des dépenses normales ; mais cet état ne constituait qu'une évaluation approximative, il n'obligeait pas le gouvernement à se maintenir dans la limite des fixations du contrôleur général, et en cours d'année il se produisait toujours des faits qui en modifiaient plus ou moins gravement les chiffres. Une semblable manière de procéder ne s'explique que par le petit nombre des services publics auxquels le budget de l'État, ou, suivant l'expression du temps, le Trésor royal avait à faire face. Les dépenses des Maisons du roi, de la reine et des princes, celles de la Guerre, delà Marine et des Affaires étrangères, enfin le paiement des rentes et pensions, représentaient à peu près tout le budget des dépenses. On voit combien on était loin alors de la complication et du développement de nos budgets modernes.

La société n'avait pas les multiples besoins qu'elle éprouve aujourd'hui, et qu'elle demande au budget de l'État de

pour les besoins imprévus. Les anticipations étaient réduites à trois mois. Il avait fourni aux dépenses accoutumées, à des préparatifs de guerre, à la circonstance de trois mariages, et à beaucoup d'autres frais extraordinaires qui devaient rester secrets. » (Wcber, Mémoires, 83.) — Si Terray était de bonne foi en disant qu'il avait laissé un excédent de recettes dans le Trésor royal il se trompait grossièrement, ainsi que cela résulte des chiffres qui seront cités plus loin.

satisfaire. Les travaux publics notamment ne coûtaient que quatre à cinq millions chaque année, et Tinstruction publique ne coûtait rien. Elle était entre les mains du clergé et trouvait de larges ressources dans le produit des fondations. 11 était pourvu aux frais du culte, au salaire de ses ministres, à l'entretien et à la reconstruction des églises, par le revenu des biens du clergé et par la dime. Les frais de perception des impôts ne figuraient pas en dépense, car plusieurs des impôts les plus importants étant affermés, leur rendement net était seul porté parmi les recettes de TËtat, et pour les autres, ceux perçus en régie, on avait l'habitude de n'inscrire aussi sur les états que leur produit net, déduction faite des frais de recouvrement. D'autre part, comme les charges de magistrature étaient vénales, le Trésor n'avait à payer annuellement que les intérêts de la finance déboursée par les titulaires pour les acquérir; et les membres des parlements, aussi bien que ceux des tribunaux inférieurs : présidiaux, bailliages, sénéchaussées, prévôtés, élections, maîtrises des eaux et forêts, capitaineries etc., étaient rémunérés au moyen des épices et des droits dus par les plaideurs et délinquants. Beaucoup de fonctionnaires également étaient possesseurs de charges vénales et ne touchaient d'autre traitement que les droits inhérents à leurs charges, en même temps qu'ils bénéficiaient de l'exemption d'impôt attachée aux dites charges comme une sorte de rémunération. D'autres, tels que les subdélégués, chargés, sous la direction de l'intendant de chaque province, de pourvoir à la répartition des tailles et à l'expédition des affaires administratives dans la circonscription qui leur était confiée, étaient rétribués par un prélèvement sur les fonds levés dans cette circonscription. Enfin, la science et l'industrie n'étant pas encore entrées dans la voie d'incessants progrès et de perpétuelles transformations que leur ont ouverte les découvertes du dix-neuvième siècle, l'État n'était pas obligé, comme il l'est aujourd'hui, de toujours changer son

armement, ses munitions, ses vaisseaux. D'un autre côté, le commerce, dont Tactivité était restreinte, n'avait guère d*exigences et regardait comme un rêve, que Tavenir ne réaliserait peut-être jamais, les facilités que lui aurait procurées l'amélioration des routes, Tagrandissement des ports, la régularisation des rivières et l'ouverture de canaux. Toutes ces considérations permettent de comprendre que la confection d'un budget semblait, il y a un siècle et quart, offrir moins d'importance que de nos jours.

Nos idées actuelles d'ordre, de régularité et de clarté dans les finances étaient d'ailleurs, on ne saurait trop le remarquer, inconnues alors. Ainsi que nous aurons bientôt l'occasion de l'exposer, la comptabilité publique était organisée d'une façon déplorable, et elle présentait les plus graves lacunes. La division des recettes et des dépenses par exercice, c'est-à-dire par période d'exécution des services annuels du budget, a été un progrès qui ne s'était, au dixhuitième siècle, présenté à l'esprit de personne; de telle sorte qu'au cours de la même année, le Trésor encaissait des recettes arriérées, dont une partie aurait dû être parfois touchée depuis plusieurs années, et des recettes non encore échues dépendant de l'exercice suivant. Une autre irrégularité non moins fréquente, c'est que le Trésor, quand il était gêné, et ce cas était habituel, laissait en souffrance une portion plus ou moins considérable des dépenses de l'année : en gagnant du temps, le contrôleur général diminuait les embarras au milieu desquels il avait coutume de vivre, et un paiement ajourné constituait pour lui un succès. Par contre, il était sans cesse harcelé par les créanciers qui n'avaient pas été soldés à l'époque où ils auraient dû l'être, et le Trésor était obligé d'acquitter tous les ans un gros chiffre de dépenses arriérées. La confusion entre les dépenses et les recettes des différents exercices était donc complète *,

' Le tableau suivant que nous empruntons à VHistoire de Vimpôt en

CI elle rendait presque impossible au contrôleur général de savoir exactement la situation réelle du Trésor. L'enchevêtrement des comptes les uns dans les autres a duré jusqu'à la Révolution, et quoiqu'il ait été signalé comme un mal auquel il fallait remédier par Necker, Galonné et Brienne, aucun de ces ministres n'a pu le faire disparaître.

Quant au public, il ne se préoccupait pas des lacunes de la comptabilité, ni des vices du mécanisme financier grâce auquel les recettes étaient évaluées et réparties, les dépenses acquittées et justifiées. En effet, il n'était mis au courant de rien de ce qui concernait le fonctionnement de l'organisation financière ; il ignorait cette organisation, savait seulement qu'elle était compliquée, ne s'offusquait pas qu'elle le fût, et admettait volontiers que le roi était plus intéressé que lui à ce qu'elle se perfectionnât. L'ancienne monarchie avait en effet érigé en principe que la matière des finances était secrète de sa nature, et comme les comptes avaient toujours été entourés d'un profond mystère, la nation avait fini par croire que le secret sur les finances était lié a leur prospérité. La royauté avait entretenu cette croyance, car elle était convaincue qu'un de ses prin-

France^ de M. Clamagcran (III, 460) est la preuve éclatante de cette confusion, telle qu'elle existait au début du règne de Louis XVI.

MrETTES EFFECTUEES ET AFFERENTES.

aux années :

I7»,i761àl766. 1,251.000

1767ài769 4,016,000/ ^'*

1771 51,760. OOOj; de

1T73 63.118.000; ^«celles

1774 167 ,023, 000 arriérées.