TOTAL

Le désordre avait été encore plus grand Tannée précédente. En 1773, le contrôleur général Terray avait touché plus de 63 millions sur les recettes de 1774 et 1775, et il avait dû payer 170 millions de dépenses arriérées.

cipaux privilèges consistait à s'occuper seule, et en dehors de tout regard indiscret, de la gestion des deniers publics, de l'emploi des fonds levés sur les contribuables et de Tapplication des revenus du Trésor aux dépenses qu'elle estimait utile de faire. Elle avait le sentiment que la publicité introduite dans les coihptes de recettes et de dépenses, serait une atteinte profonde portée à son droit d'imposer la nation et de librement disposer du produit des impôts ; elle craignait qu'une fois instruits du montant vrai de leurs contributions et de l'usage que l'on en faisait, les Français élevassent la prétention d'être préalablement consultés. Dans quelques années,le défaut de perspicacité de Louis XVI et la passion de Necker pour la popularité devaient, à ce point de vue , amener un grand changement. Mais à la mort de Louis XV la connaissance des comptes de finances n'était pas encore réclamée, et on trouvait naturel que le roi fût seul averti de l'état du Trésor, qu'on appelait le Trésor royal et qu'on ne songeait pas encore h appeler le Trésor public. A s'en tenir aux apparences, de sages précautions assuraient d'ailleurs Tordre et la régularilé dans l'emploi des revenus du roi. Treize Chambres des comptes fonctionnaient à Paris, Rouen, Nantes, Dijon, Nancy, Bar, Nevers, Clermont-Ferrand, Blois, Bordeaux, Montauban, Grenoble et Aix. A voir toutes les provinces du royaume réparties entre les ressorts de ces treize Chambres des comptes, on pouvait croire que leur vigilance garantissait l'exacte justification des recettes et des dépenses. Mais, dans la réalité, l'efficacité de leur contrôle était singulièrement restreinte. Leurs attributions étaient combinées de telle sorte que chaque Chambre n'examinait que les écritures des comptables en exercice dans son ressort, et aucune n'étendait ses investigations à l'ensemble de la gestion des deniers publics. Ainsi que l'a écrit MoUien dans les Mémoires d'un ministre du Trésor^ les anciennes Chambres des comptes étaient « des tribunaux sans accord dans leur jurisprudence, sans rapports entre

eux, réduits à l'arbitrage d'intérêts souvent locaux et variant d'un ressort à l'autre, qui, en un mot, ne pouvaient faire entrer dans leurs jugements aucune vue d'intérêt général, et ne voyaient guère comparaître devant eux chaque compte, qu'à dix années de distance de celle qui lui donnait sa date. » Les Chambres travaillaient isolément et sans relations les unes avec les autres: il en résultait qu'elles pouvaient découvrir et punir les malversations commises par un comptable ainsi que les abus qui s'introduisaient dans des comptabilités particulières, mais qu'elles n'avaient pas le droit de procéder au jugement de ce que nous appelons les comptes généraux des finances. Dès lors, la situation vraie du Trésor échappait à leur compétence et elles ne rendaient que des arrêts partiels, dont le rapprochement ne permettait même pas de dresser un tableau complet des encaissements et des paiements efîectués. Il est vrai que les Chambres de province étaient tenues d'adresser à celle de Paris les relevés de leurs arrêts ; mais par suite de l'enchevêtrement des comptes, ces relevés arrivaient très lentement, et comme ils n'embrassaient pas la totalité de la dépense, ils ne fournissaient que des renseignements de détail. Aussi la Chambre des comptes de Paris se dispensait de les grouper.

Ce groupement n'aurait pas, au surplus, présenté grand intérêt, car une partie des dépenses publiques était systématiquement soustraite au contrôle des Chambres. Elles ne connaissaient pas de celles qui donnaient lieu à la délivrance de mandats signés par le roi ou le contrôleur gêné rai des linances : ces mandats étaient connus sous le nomd* ordonnances de comptant; ils s'appliquaient à toutes sortes de dépenses que le gouvernement croyait avoir intérêt à tenir secrètes, n'étaient pas motivés et n'étaient pas appuyés de pièces justificatives. Les Chambres des comptes n'avaient pas à s'en occuper, quoiqu'ils dépassassent souvent cent millions par an.

La royauté avait pourtant senti la nécessité de dresser un état de toutes les sommes qui étaient perçues et dépensées annuellement, et elle avait confié ce travail aux bureaux du contrôle général des finances, où étaient centralisées plus ou moins complètement les pièces comptables. Puis l'état préparé par les bureaux du contrôle général était examiné en Conseil du roi, il était arrêté d'une façon définitive par le Conseil, devenait ce qu'on appelait un état au vrai^ et il faisait loi pour les Chambres des comptes, qui étaient obligées de s'y conformer*. Les étals au vrai^ ainsi qu'on le verra plus tard, offraient eux-mêmes de graves lacunes et ils étaient loin de refléter exactement la situation active et passive du Trésor. En effet certaines recettes étaient encaissées et beaucoup de dépenses étaient acquittées, sans que l'administration centrale des finances en fût avièée. Un grand nombre de caisses étaient indépendantes, et il s'en fallait que tous les receveurs et trésoriers fournissent au contrôleur général des justifications suffisantes. Ajoutez à cela que les arriérés des comptes étaient si considérables et leur vérification si ardue, qu'il s'écoulait d'ordinaire une dizaine d'années au moins avant que le Conseil du roi pût statuer sur un ^tat au vrai. Les états de 1776 k 1780 ne furent approuvés par le Conseil qu'en 1788, et les états qui s'appliquent aux années 1781 à 1785 n'ont jamais reçu le visa du Conseil. La Révolution survint, et ils sont conservés aux archives nationales, tels que les avait provisoirement dressés le contrôle général. Quant aux états concernant les dernières années du règne de Louis XVI, on n'a pas eu le temps de les préparer. Avec une comptabi-

* La notice historique sur la comptabilité publique^ jointe au texte de l'ordonnance du 31 mai 1838, a pu dire en conséquence : « Les Chambres n'ont jamais participé que par une y aine formalité au jugement des comptes généraux des finances, dont elles ne possédaient pas les éléments, et qui, sous le nom d'états au vrai, étaient soumis a la vérification du Conseil du Roi et renvoyés, après de longs retards, à ces Chambres, avec Tordre d'en prononcer l'apurement sans autre examen ».

lité ainsi organisée, Tétat réel des charges et des revenus da royaume était difficile à bien connaître, môme pour le ministre des fmances.

Il est vraisemblable que lorsqu'il fut nommé au contrôle général, Turgot n'avait de ces charges et revenus qu'une idée approximative. S'il avait été mieux instruit, si les documents qui éclairent maintenant un ministre des finances avaient existé alors, voilà ce qu'il aurait su ^

Son prédécesseur avait évalué les recettes de 1773 à 205,015,000 livres et les dépenses à 199,990,000 livres '. Ces prévisions ne s'étaient pas accomplies. Les recettes, il est vrai, avaient atteint 214,958,000 livres, mais les dépenses avaient monté bien davantage : elles s'étaient élevées à 236,451,000 livres, produisant par suite un déficit de 21 millions et demi, au lieu de l'excédent de 5 millions qui était prévu. En ce qui concerne l'année 1774, l'abbé Terray avait admis une évaluation pour les recettes de 206,991,000 livres, et pour les dépenses de 234,300,000 livres, soit un déficit de 27 millions : il fut en réalité plus considérable, car si on réalisa sur les recettes une plus-value de 5 millions, il y eut en revanche dans les dépenses un accroissement de 18 millions, et la première année du règne de Louis XVI fut en conséquence marquée par un déficit de 40 millions ^, malgré les efforts que fit Turgot pour l'atténuer.

Ces chiffres, si peu brillants qu'ils soient, ne donnent qu'une idée imparfaite de la pénurie dans laquelle se trouvait le Trésor royal. En effet il avait dû, afin d'être en me-

* Les renseignements qui suivent sont extraits de L'histoire de l'impôt en France y par M. Clamageran, t. III, p. 448 et suiv.

* Des tableaux insérés dans le Bulletin de statistique du ministère des finances et tirés du mémoire de M. Nat. de Wailly sur les Variations de la livre tournois depuis le règne de Saint-Louis jusqu'à Véta^ blissemenl de la monnaie décimale, indiquent qu'à partir de 4726 la livre a eu une valeur moyenne, déduite du cours légal de Tor combiné avec le cours légal de l'argent, de 1 fr. 02, et qu'à partir de 1785 sa valeur moyenne n'a plus été que de 0 fr. 99. (XVIII, p. 5-10.)

5 Bailly porte môme le déficit à 41,171 ,000 livres. {Hist. financière de la France, II, 190.)

90 LES CAUSES FINANaÈRES

sure de faire face aux charges lui incombant, se procurer en 1773 pour 83 millions et en 1774 pour 71 millions et demi de fonds extraordinaires, qu'avaient produits des créations de rentes perpétuelles et viagères, des emprunts contractés, pour le compte du roi, par les états de Bourgogne, de Bretagne et du Languedoc, des avances consenties par des banquiers sur des droits non encore échus, des créations d'offices, et diverses autres mesures.

En outre, comme Tancien régime n'avait pas inventé ce que, dans nos budgets modernes, nous nommons la dette flottante, ou plutôt comme il avait une dette flottante sans avoir trouvé le moyen de la classer à part et d'y appliquer des ressources spéciales, il avait été conduit à affecter à son remboursement une partie des revenus à percevoir au cours des années suivantes. Lorsque le contrôleur général avait à effectuer des paiements supérieurs à l'actif du Trésor, il créait des billets qu'on appelait des assignations, et il les négociait aux banquiers ou aux fournisseurs de l'Ëtat, en les gageant sur la rentrée de tel ou tel impôt d'une année postérieure. Il anticipait ainsi sur des revenus futurs, et le produit que les tailles ou la capitation, les vingtièmes ou les fermes générales, les domaines ou les aides, devaient donner pendant la première et quelquefois même pendant la seconde année qui suivait celle où l'anticipation avait lieu, se trouvait par suite en partie dévoré d'avance. Les assignations étaient acceptées par les banquiers et les fournisseurs à un taux plus ou moins élevé, suivant les circonstances et la solidité du crédit public. Généralement leur négociation coûtait de 10 à 15 p. 0/0 l'an. Ce taux était beaucoup plus élevé que l'intérêt normal de l'argent, intérêt qui était d'ordinaire de 6 p. 0/0. Si les assignations se négociaient souvent à plus du double, cela tient à ce qu'on avait l'habitude de les émettre à six ou huit mois, et qu'on manquait d'argent pour les payer quand ce délai était expiré ; il fallait donc les renouveler, et à chaque renouvel-

lement les porteurs exigeaient une nouvelle commission. Quoique onéreux, ce procédé de trésorerie était commode, et tous les ministres des finances, y compris. Colbert, en avaient usé. Les anticipations étaient en conséquence permanentes; leur montant variaient suivant les années, mais toujours le rendement des impôts dus dans l'avenir par les contribuables était affecté, dans une proportion plus ou moins forte, à Tacquittement des dépenses courantes ou arriérées. L'abbé Terray avait de la sorte consacré aux paiements par lui faits en 1773, 60 millions d'anticipations sur 1774 et 3 millions d'anticipation sur 1775. En 1774, Turgot parvint à diminuer l'importance des anticipations, mais il dut pourtant anticiper de 6 millions sur les recettes de Tannée suivante. L'opinion générale jugeait très sévèrement l'abus des anticipations. Elle regrettait les facilités que ce moyen de crédit procurait au gouvernement pour solder des dépenses souvent inconsidérées, elle était choquée des gros bénéfices qu'il ménageait aux financiers et elle s^nquiétait à la pensée que l'argent à provenir des impositions futurs était d'avance consommé pour partie.

Un autre procédé qui soulevait les plaintes les mieux justifiés était l'usage que faisait le gouvernement des ordonnances de comptant. IVous avons dit plus haut qu'on appelait ainsi des autorisations de paiement qui étaient données par le roi ou par le contrôleur général, pour des dépenses qu'on voulait soustraire au contrôle des Chambres des comptes. Beaucoup s'appliquaient à des dons, à des gratifications, à des pensions, à des achats ou échanges de domaines ; mais elles avaient aussi pour but de couvrir des dépenses normales d'administration, qui auraient fort bien pu être divulguées, parce qu'elles ne constituaient par des faveurs et étaient au contraire exigées par le fonctionnement des services publics. « Les singuliers procédés de comptabilité de Tépoque admettaient deux sortes d'ordonnances : les ordonnances motivées, mentionnant régulièrement l'objet delà

92 LES CAUSES FINANaÈRES

dépense, figurant dans les états ofQciels et passant sous les yeux des Chambres des comptes ; et les ordonnances de comptant, maintenues absolument en dehors de tout contrôle et de toute publicité. Ainsi, pour prendre un exemple, le ministère des ÂfTaires étrangères comprenait, d*une part, les traitements des ambassadeurs, les appointements des employés, les frais de bureaux, etc., s'élevant, année commune, à 2,705,000 livres : des ordonnances motivées, revêtues des formes réglementaires, servaient à acquitter cette première série d^allocations ; mais, d'autre part, une autre catégorie de dépenses composée des frais de premier établissements des ministres du roi dans leurs résidences, des subsides payés aux puissances étrangères, des dépenses secrètes, de diverses pensions, etc., montant à la somme beaucoup plus élevée de 7 ou 8 millions n*apparaissait dans les comptes que pour son total. Sur le budget d'un ministère de 10 millions, le quart, soit 2,700,000 livres seulement, possédait donc une existence officielle : le surplus sortait des caisses du Trésor sans justification'. » Des divers départements ministériels, celui de la guerre était le seul qui n'eût pas recours aux ordonnances de comptant. Les dépenses pour l'acquittement desquelles ces ordonnances étaient émises étaient examinées en Conseil du roi, et elles étaient communiquées sous forme de bordereaux au contrôleur général. Celui-ci en prenait note et les inscrivait sur un registre par ordre de dates : ce registre était relié en maroquin rouge, et on sait que le comité des pensions de l'Assemblée nationale en ayant pris connaissance et l'ayant fait imprimer, la divulgation des sommes portées au Livre rouge a produit en 1790 une profonde sensation et fourni des armes redoutables aux adversaires de la monarchie.

Avec son goût pour les innovations généreuses et sa haine du mystère, un homme comme Turgot ne pouvait qu'être

* Les finances de Vancien régime et de la Révolution ^ par René Stourm, II, p. 153.

désireux de supprimer les ordonnances de comptant ; d'autant plus que, sous le rè^e précédent, elles avaient à plusieurs reprises atteint en une seule année jusqu'à 100 millions de livres. Aussi une des premières mesures qu'il prit comme contrôleur général fut de proposer au roi de renoncer aux acquits de comptant. Dans un rapport du 23 octobre 1774, il s'exprimait ainsi : « L'âme de Votre Majesté est trop pure, son jugement trop éclairé, pour que j'aie aucune réflexion à faire sur les raisons qui ont pu introduire les ordonnances de cette nature, sur les prodigalités auxquelles elles ont servi, et sur les reproches qu'elles ont excité contre l'administration... Parmi ces ordonnances au porteur, il y en a qui pourraient avoir la plus grande publicité, et on ne conçoit pas comment on a adopté une forme qui suffisait pour la rendre odieuse. Le contrôleur général supplie Votre Majesté d'ordonner qu'à mesure qu'elles s'éteindront, elles ne seront pas rétablies. » Cette réforme répondait trop à la droiture de Louis XVI, pour que le mémoire de Turgot ne fût pas approuvé par le roi. Les acquits de comptant ne disparurent pourtant pas : le successeur de Turgot, Necker, n'en usa, il est vrai, qu'avec modération, mais les contrôleurs généraux qui dirigèrent après lui les finances les multiplièrent, et nous aurons à exposer plus tard les reproches auxquels s'exposa Galonné en faisant monter les ordonnances de comptant à des chiffres plus élevés qu'à aucune autre époque. Dans cette question, comme dans une foule d'autres plus importantes, la fermeté de Louis XVI ne se montra pas à la hauteur de ses bonnes intentions.

En 1774, la presse quotidienne n'existait pas et il n y avait pas de journaux pour xîxposer, louer ou blâmer les projets d'un ministre. Mais Turgot était assez connu comme un partisan des doctrines économiques pour que les financiers lui supposassentrintention de vouloir bouleverser le système des impositions. A la cour, d'ailleurs, tout se savait. On avait donc été vite informé qu'il avait promis au roi d'opérer des réformes, et que le roi s'était engagé à le soutenir dans sa lutte contre les abus. C'était plus qu'il n'en fallait pour que les fermiers généraux et autres traitants prissent peur, €t accusassent le contrôleur général d'avoir formé les projets les plus imprudents ^

La tâche d'un ministre réformateur était, en vérité, singulièrement délicate à remplir! Les rouages de la machine gouvernementale étaient usés, démodés; on se rendait compte qu'il fallait les changer : mais il y avait si longtemps qu'ils suffisaient à la faire marcher I Et ceux qui étaient préposés à leur fonctionnement y étaient si bien habitués 1 Aussi, des résistances sourdes et d'ardentes récriminations allaient se produire contre toutes les tentatives de la royauté pour modifier l'état de choses existant. La coexistence d'un double courant d'opinion et d'intérêts, d'une part vers le changement, d'autre part vers le maintien des

^ « Je ne m*étonne pas, écrivait Voltaire, que des fripons engraissés •de notre sang se déclarent contre M. Turgot qui veut le conserver dans nos veines...; mais malheur à la France, s il quittait son poste! » « J'apprends qu'il y a une forte cabale de quelques financiers contre M. Turgot. Cela seul ferait son éloge, et ne causera pas sa perte. La France serait trop à plaindre si un homme d'un mérite et d'une vertu si rares cessait d'être à la tête des affaires. » (Lettres du 19 dédécembre 1774, Corresp, gén., XI, 405, 407.)

nstitutions politiques, sociales et financières de la France, est un des caractères principaux de Thistoire de cette époque. Ce phénomène fournit Texplicalion des événements qui se sont passés alors : louables efforts en vue de Tamé^ lioration du sort des classes bourgeoise et populaire, inquiétude de ceux qui se voyaient menacés dans des situations privilégiées, hésitation dans le pouvoir central, et finalement échec de la plupart des entreprises les mieux justifiées. Bref, déconsidération de Torganisation existante^ ajournement de grandes espérances, mécontentement de toutes les classes de la société, tels furent les résultats d*un besoin de réformes encouragé par la bonté du roi et déçu par sa timidité. Comme Ta écrit Tocqueville * : « Louis XVI, pendant tout le cours de son règne, ne fît que parler de réformes à faire. Il est peu d*institutions dont il n'ait fait prévoir la ruine prochaine... Après avoir ôté de la législation plusieurs des plus mauvaises, il les y replaça bientôt : on- eût dit qu'il ne voulait que les déraciner, laissant k d'autres le soin de les abattre. »

Louis XVI avait trop peu de clairvoyance pour prévoir les difficultés de l'avenir, et avec l'inexpérience de ses vingt ans, il croyait que voulant le bien, il pouvait le faire. Turgot ne céda pas à cette illusion. « J'ai prévu, dit-il dans la lettre qu'il remit au roi le lendemain de sa nomination, que je serai seul à combattre contre les abus de tous genres ; contre les efforts de ceiix qui gagnent à ces abus; contre la foule des préjugés qui s'opposent à toute réforme, et qui sont un moyen si puissant dans les mains des gens intéressés à éterniser le désordre. J'aurai à lutter môme contre la bonté naturelle, contre la générosité de Votre Majesté et des personnes qui lui sont le plus chères. Je serai craint, haï même, de la plus grande partie de la cour, de tout ce qui sollicite des grâces. On m'imputera tous les refus ; on

*. L'ancien régime t p. 278.

me peindra comme un homme dur, parce que j'aurai représenté à Votre Majesté qu'elle ne doit pas enrichir même ceux qu'elle aime, aux dépens de la subsistance de son peuple. Ce peuple auquel je me serai sacrifié est si aisé à tromper, que peut-être j'encourrai sa haine par les mesures mêmes que je prendrai pour le défendre contre la vexation. Je serai calomnié et peut- être avec assez de vraisemblance pour m'ôter la confiance de Votre Majesté. »

Ces prévisions qui devaient bientôt se vérifier, dictèrent au contrôleur général la conduite qu'il avait à tenir. Il résolut de conserver provisoirement tous les impôts, car il importait de ne pas tarir les recettes de l'Ëtat. Comme l'écrivait son ami l'abbé Bandeau : « M. Turgot n'est pas assez étourdi pour culbuter sur-le-champ le bail des fermes, ni les autres arrangements financiers. » Mais en môme temps il s'appliqua k réaliser des économies. Dans la lettre au roi dont nous venons de donner un extrait, il avait très nettement indiqué qu'il fallait avant tout diminuer les dépenses : « On peut, remarquait-il, espérer de parvenir par l'amélioration de la culture, par la suppression des abus dans la perception et par une répartition plus équitable des impositions, à soulager sensiblement le peuple sans diminuer beaucoup les revenus publics ; mais si Téconomie n'a précédé, aucune réforme n'est possible, parce qu'il n'en est aucune qui n'entraîne le risque de quelque interruption dans la marche des recouvrements, et parce qu'on doit s'attendre aux embarras multipliés que feront naître les manœuvres et les cris des hommes de toute espèce intéressés à soutenir les abus, car il n'en est point dont quelqu'un ne vive. » Turgot avait raison de dire que la meilleure mesure à prendre dans l'intérêt des contribuables consistait à réduire les dépenses, et que la modification des impositions ne pourrait être abordée, qu'après qu'on aurait largement pourvu aux besoins du Trésor. Cette seconde règle n'est que trop souvent oubliée par ceux qui réclament

OU qui promettent Tamélioration des finances, caries seules réformes auxquelles les contribuables soient réellement sensibles sont celles qui diminuent leurs charges, et qui par suite privent TÉtat d'une fraction plus ou moins importante de ses revenus. Il faut donc, avant de les accomplir, avoir procuré au budget un excédent de recettes, suffisant pour que le déficit ne soit pas la conséquence de l'abandon de Timpùt supprimé comme injuste ou trop onéreux. Quel que fût son désir de soulager les classes laborieuses et spécialement les habitants des campagnes, Turgot considérait qu'il devait avant tout assurer l'équilibre entre les dépenses et les recettes. Tout en trouvant vicieux le système des impôts, il n'admettait pas qu'on pût y toucher légèrement, et cette préoccupation de sauvegarder les recettes de l'État est remarquable de la part d'un ministre, qui passait à bon droit pour passionné d'innovations.

Résolu à réduire le plus possible les dépenses publiques, il commença, avec beaucoup de sagesse, par exiger que les chefs des divers départements ministériels s'entendissent avec lui avant d'engager aucune dépense. 11 savait en effet que les administrateurs qui ont la responsabilité des services publics sont portés à user largement' des fonds de l'Etat, et qu'ils ne sont jamais à court de raisons pour expliquer que les sommes mises à leur disposition sont inférieures à ce qu'elles devraient être. Le ministre des finances, qui seul connaît les ressources du Trésor, est en position et a souvent pour devoir de leur résister. Une rare fermeté lui est pour cela nécessaire, mais Turgot n'en manquait pas, et il réclama hardiment d'être mis à môme de défendre la caisse de l'Ëtat. « Il en est de nécessité absolue, écrivit-il au roi, que Votre Majesté exige des ordonnateurs de toutes les parties, qu'ils se concertent avec le ministre des finances... Il est surtout nécessaire que lorsque vous aurez. Sire, arrêté l'état des fonds de chaque département, vous défendiez à celui qui en est chargé d'ordonner aucune dépense I. 7

nouvelle, sans avoir auparavant concerté avec la finance les moyens d'y pourvoir. Sans cela, chaque département se chargerait de dettes qui seraient toujours des dettes de Votre Majesté, et Tordonnateur de la finance ne pourrait répondre de la balance entre la dépense et la recette. » Sous une forme modeste,'cette réforme était une de celles qui pratiquement devaient donner les meilleurs résultats. Grâce à elle, Tesprit d'économie qui animait le contrôleur général pénétra dans toutes les parties de Tadministration, et la fermeté de Turgot empêcha ses collègues de se lancer dans des dépenses qui n^auraient pas été, non seulement utiles, mais nécessaires.

En demandant que ceux-ci obtinssent son assentiment avant de signer aucune pièce qui aurait engagé le Trésor, il avait encore un autre but ; celui de se mettre en garde contre les générosités que l'obsession des personnages de la cour arrachait au roi et à la reine : « Votre Majesté^ expliqua-t-il à Louis XVI, sait qu'un des plus grands obstacles à Téconomie est la multitude des demandes dont elle est continuellement assaillie et que la trop grande facilité de ses prédécesseurs a malheureusement autorisées. Il faut, Sire, vous armer contre votre bonté de votre bonté même, considérer d'où vous vient cet argent que vous pouvez distribuer à vos courtisans, et comparer la misère de ceux auxquels on est quelquefois obligé de l'arracher par les exécutions les plus rigoureuses, à la situation des personnes qui ont le plus de titres pour obtenir vos libéralités. » Le contrôleur général aurait pu, afin de justifier la nécessité de son intervention, rappeler que, peu de temps avant son entrée au ministère, Louis XVI, malgré son aversion pour le gaspillage, avait accordé un don de 500,000 livres au duc d'Aiguillon, dont les sollicitations avaient été appuyées auprès de lui par le comte de Maurepas, son oncle. Turgot était donc fondé à dire au roi qu'il avait besoin d'être défendu contre l'avidité des personnages de la

cour, et nous anrons plus tard Toccasion de montrer qu'au risque de se créer de puissantes inimitiés, il sut empêcher la concession de beaucoup de faveurs qui auraient été aussi onéreuses qu'elles étaient peu justifiées.

Etant donnée Tinsuflûsance des recettes du Trésor, il était clair que la rigueur que Ton apporterait à éviter toute dépense inutile, ne suffirait pourtant pas à rétablir Téquilibre budgétaire. Il était donc urgent de s'efforcer de rendre plus productifs les droits perçus au profit de TËtat. Mais ce résultat était difficile à atteindre, attendu que la répartition et le recouvrement des impôts directs s'effectuaient suivant des procédés d'une complication infinie, dont la réforme ne pouvait être qu'une œuvre très longue, et que d'un autre côté les impOts indirects étaient affermés. C'est de ce coté que se fixa d'abord l'attention du ministre. Quoiqu'il ne pût pour le moment apporter au système aucun changement essentiel, il jugea avec raison qu'il pouvait Taméliorer en posant certains principes destinés à servir de règles lors du prochain renouvellement du bail, et à en porter le rendement à un chiffre plus élevé. La durée des baux était en efl'et assez courte, elle ne dépassait pas six années. Le bail qui venait d'être consenti à Laurent DavidS et qui devait commencer le l**" octobre 1774, ne durerait donc que jusqu en 1780, et en condamnant divers abus qui s'étaient introduits dans la constitution de la ferme générale, on pouvait espérer que les fermiers généraux donneraient dans six ans un prix plus fort pour l'amodiation des im-

1 Ce Laurent David nVtait pas fermier général. Les titulaires des baux de la ferme générale n*ont jamais été que des hommes de paille qui donnaient leur nom au bail, mais qui généralement n'étaient même pas des employés de la ferme : plusieurs de ceux qui ont signé les baux étaient de simples valets de chambre du contrôleur général. Le fermier réel était une société de capitalistes, composée de 60 fermiers généraux et d'un certain nombre de fermiers adjoints; leur appella» tion légale était celle de : cautions de l'adjudicataire général, ils se faisaient donner par lui une procuration et géraient la levée des impôts. Les fermiers généraux étaient nommés par le roi, et à ce titre étaient fonctionnaires publics.

pots. Turgot adressa en conséquence à Louis XVI un rapport, en date du 11 septembre 1774, dans lequel, après avoir noté que le bail Laurent David était fait moyennant 162 millions par an, il s'exprimait ainsi : « Le produit considérable de ce bail, sur lequel porte la majeure partie des dépenses de TËtat, et Ténormité des fonds d'avances qu'il faudrait rembourser si Ton résiliait le traité fait entre Sa Majesté et les fermiers généraux, sont des considérations importantes pour fixer l'attention du gouvernement sur la manutention de . ce bail, pour en écarter le désordre et rendre aux fermiers la justice sans laquelle ils ne pourraient soutenir leurs engagements. C'est dans cette vue que l'on croit devoir mettre sous les yeux de Votre Majesté les abus qui existent, et lui proposer les moyens d'y remédier. » D'après le ministre, la première réforme à effectuer était de ne plus nommer par pure faveur les fermiers gênéraux, et d'accorder leurs places « aux seules personnes qui pourraient le mieux les remplir. » La seconde était de laisser les fermiers généraux maîtres de disposer des emplois de la ferme, et de ne plus leur imposer « de sujets indignes. » La dernière enfin consistait à ne plus grever à l'avenir la ferme générale de croupes et de pensions.

Qu'entendait-on par le mot « croupe »? On désignait ainsi une part dans une affaire de finance ou de fourniture. Les croupiers des fermiers généraux étaient donc en quelque sorte leurs commanditaires, leurs bailleurs de fonds. Rien n'était plus légitime que de laisser à un fermier général, obligé de mettre dans sa charge un million et demi de livres, et souvent hors d'état de réunir personnellement une aussi grosse somme, le choix de ses associés. Les fermiers généraux adjoints possédaient tous des croupes; des parents, des amis des fermiers titulaires en possédaient également. Turgot n'élevait aucune objection contre cette manière de faire. Mais à côté de ces croupes dont l'existence s'expliquait d'une façon toute naturelle, il

y en avait d'autres ' dues à des procédés plus ou moins avouables, gênantes pour l'exploitation de la ferme, attendu que les mises de fonds qu'elles représentaient n'étaient pas toujours versées et que ceux qui auraient dû opérer ce versement en restaient indéfiniment débiteurs, imposées par le roi ou au nom du roi à certains fermiers qu'elles privaient d'uneportion parfois importante de leurs bénéfices, et par suite onéreuses non seulement pour la ferme générale, mais aussi pour TËtat. En effet, la charge qui résultait pour la ferme des prélèvements opérés par les bénéficiaires de ces croupes rentrait dans les frais généraux de celle-ci, et diminuait la redevance versée par elle au Trésor. Dans son rapport au roi, Turgot condamna en ces termes les dernières croupes dont nous venons de parler : <c Elles ont été abandonnées, malgré les titulaires, à toutes sortes de personnes qui , par l'argent et l'intrigue, avaient gagné de vils protecteurs ou en avaient trompés de respectables. Elles excitent l'animadversion générale, et si le roi pouvait disposer de dix millions qu'il faudrait pour faire les fonds de ces croupes, il serait bien simple de les rembourser, et d'en faire ensuite rentrer le profit au Trésot royal. » En ce qui concerne les pensions qui étaient assignées sur les places des fermiers généraux, le contrôleur général se montra non moins sévère : « Elles se présentent, disait-il, sous un aspect plus défavorable encore que les croupes, puisque pour celles-ci on fait des fonds et que l'on supporterait les pertes, s'il y en avait, dans la même proportion que l'on retire les bénéfices, au lieu que les pensions sont une charge absolue qui, si elle était juste, aurait dû tourner tout entière au profit de l'État. » Il ajoutait que si quelques-unes de ces pensions semblaient bien méritées, d'autres « loin de pouvoir être justifiées par aucun motif, en offraient au contraire de décisifs pour les faire proscrire » ; mais qu'elles paraissaient avoir été consacrées par « la volonté du roi^ quoique surprise, » et que les incon-

102 LES CAUSES FINAJ9CIÈRES

vénients d*mie revision devaient faire écarter cette mesure. Loois XYI s'empressa d'approuver les propositions de son ministre, et dès le 13 septembre celui-ci adressa aux fermiers généraux une circulaire, dans laquelle il leur fit connaître que si les croupes et pensions existantes étaient provisoirement respectées, c'était la dernière fois qu'elles figureraient parmi les clauses d'un bail. « Sa Majesté m'ordonne de vous dire qu'elle est déterminée à ne plus accorder à l'avenir aucune de ces faveurs particulières à des personnes étrangères à la ferme générale, regardant ces sortes de grâces comme aussi dangereuses pour ses fermes et pour le maintien du crédit de ses finances que contraires à votre intérêt légitime ; et si le respect de Sa Majesté pour les volontés de son aïeul, et surtout son attachement inviolable à toute espèce d'engagement, ne lui permet pas de revenir à présent contre les arrangements qui ont été faits et qui portent l'empreinte de la volonté du feu roi, la connaissance que vous avez de ces intentions pour l'avenir doit vous rassurer sur le danger des conséquences, n

C'est évidemment afin d'éviter de scandaleuses révélations et afin de respecter les engagements pris ayant son entrée aux affaires, que Turgot ne voulut pas prononcer la suppression immédiate d'aucune croupe ni pension. Les fermiers généraux auraient désiré qu'il se montrât plus hardi, mais dans son rapport au roi, il constate « que les réclamations des fermiers contre les croupes et les pensions dont leurs places sont grevées sont mal fondées, car ils ont connu ces charges avant de s'engager, ils ont donné une soumission d'y satisfaire avant de signer le bail, et il leur était libre de refuser de contracter sous la condition qui leur était imposée ». Dans ces conditions, les exonérer du paiement des croupes et des pensions eût été leur faire un cadeau sans profit pour le Trésor, et il était à craindre que des indiscrétions, voire même les plaintes des intéressés, ne missent promptcment le public dans le secret des

faveurs pécuniaires jusqu^alors servies par la ferme. Or, le prédécesseur de Turgot en avait fait dresser le tableau, et il n'était pas édifiant. Le roi était personnellement intéressé dans trois places de fermiers généraux : dans deux pour un quart et dans, une pour moitié ; la famille de M"** de Pompadour avait été gratifiée d'une croupe d'un quart et d'une pension de iâ,000 livres ; M™* du Barry d'une croupe de ^00,000 livres ; l'abbé Terray ne s'était pas oublié et il possédait dans deux charges une croupe d'un quart, dans une autre charge une pension de 22,000 livres ; les tantes de Louis XVI, ainsi que les comtesses de Provence et d'Artois, avaient chacune à leur disposition plusieurs pensions de 6,000 à 15,000 livres ; enfin la nourrice du feu duc de Bourgogne, le valet de chambre de Louis XY, l'huissier de son cabinet, une chanteuse du concert de la reine, un officier delà Petite-Ëcurie, etc., touchaient sur la ferme des pensions plus ou moins élevées. Turgot jugea très sagement qu'il importait à la dignité du trône que toutes ces choses ne fussent pas divulguées ^

Mais rien ne l'empêchait de rompre de suite avec une détestable coutume, à laquelle donnait lieu la signature de tout nouveau bail de la ferme générale. En vertu d'un usage traditionnel, le contrôleur général recevait des fermiers un don de 100,000 écus, qui portait le nom de potde-vîn. Terray trouvant cette somme insuffisante, s'était même fait allouer par la ferme une gratification supplémentaire de 152,000 livres '. Le pot-de-vin et la gratification ne devant être payés que le 1*' octobre 1774, date à partir de laquelle commençait le nouveau bail, et l'abbé Terray n'occupant plus le contrôle général, Louis XVI re-

^ Elles ne tardèrent pas toutefois à être connues, car une copie de Tétat des croupes et pensions dressé par Tabbé Terray circula dans quelques salons de Paris, et elle fut reproduite dans un pamphlet qui parut en 1776, sous le titre de : Mémoire concernant l'administration des finances sous le ministère de Vabbé Terray.

' Histoire financière de la France^ par Bailly, II, 184.

fusa à celui-ci la permission de les recevoir, et le don de la ferme générale fut versé dans la caisse des hôpitaux. Ce fait produisit une profonde sensation, et comme il répondait à ce besoin de moralité qui a toujours été en France une aspiration populaire, aucun acte de Tadministtration fmancière de Turgot ne lui fit plus d'honneur, dans Tesprit des masses, que la condamnation prononcée par lui contre les pots-de-vin et les croupes.

Chaque fois que la ferme générale s'adressa au contrôleur général afin qu'il sauvegardât ses recettes, il la couvrit hardiment de sa protection. Il savait en effet que la fraude est non seulement déloyale, mais encore nuisible aux honnêtes gens, car elle appauvrit le Trésor et rend nécessaire, par voie de conséquence, le maintien ou mémo l'augmentation d'impôts qui, s^'ils rentraient intégralement, pourraient être diminués. Aussi la ferme s'étant plainte de ce qu'aux entrées de Paris beaucoup de riches bourgeois et de gentilshommes se refusaient à laisser visiter leurs carrosses, chaises de poste et fourgons, il fit procéder à une enquête et il acquit la certitude que « des seigneurs de la cour et d'autres personnes » s'étaient soustraits aux visites, et que leurs cochers et postillons, en franchissant rapidement les barrières, avaient failli écraser plusieurs commis. Immédiatement il soumit k la signature du roi une ordonnance, qui porte la date du 15 février 1775, et qui enjoignit aux voitures et équipages « de toutes sortes de personnes sans exception, d'arrêter aux portes et barrières de la ville de Paris, à la première réquisition des commis, pour ôtre la visite faite par eux », qui prescrivit aux commis de dresser des procès-verbaux contre toutes personnes, quelle que fût leur qualité, qui résisteraient à leurs injonctions, et qui prononça contre les contrevenants la confiscation des marchandises, l'amende et la prison. On voit que pour assurer la rentrée de l'impôt, Turgot ne craignait pas de se faire des ennemis.et qu'il entendait que les taxes fussent payées

par ceux qui possédaient des carrosses, comme par ceux qui n*en avaient pas.

Nous avons dit que la ferme générale ne fonctionnait pas seule, et que la perception de certains droits était confiée k des fermes particulières. Une de ces fermes avait obtenu en 1772 le bail de la fabrication exclusive des poudres et salpêtres, et les clauses du bail avaient été si mal com* binées qu'il rapportait, peu au Trésor, mais procurait au fermier des bénéfices représentant annuellement près du tiers des capitaux mis par lui dans son entreprise. Turgot profita de ce que celui-ci n'avait pas strictement rempli toutes les conditions de son contrat pour en prononcer la résiliation, et il fit convertir par un arrêt du Conseil , en date du 28 mai 1775, le bail des poudres en une régie pour le compte du roi. Cette régie, dont Tillustre Lavoisier fut un des administrateurs, réussit parfaitement ; non seulement les procédés de fabrication de la poudre firent de grands progrès, grâce à la science de Lavoisier, mais les profits annuels provenant de la vente de la poudre s'accrurent d'environ un million de livres. En outre, un autre résultat fut atteint, qui avait été, non moins que l'augmentation des recettes, une considération déterminante pour le contrôleur général. Ce résultat fut de débarrasser les habitants des villages et des petites villes d'une servitude vexatoire. Les employés de la ferme des poudres avaient eu jusqu'alors le droit, ainsi que le constate Tarrét du Conseil, « de fouiller dans les maisons et dans tous les lieux habités, pour en enlever les matières salpètrées, et de se faire fournir, à un prix inférieur au prix courant, les bois et le logement nécessaires à la cuite de leurs salpêtres ». Les abus qui naissaient d'un pareil droit se devinent aisément. Ils prirent fin dès que la régie fut créée, car il fut ordonné (règlement du 30 mai 1775) que « la fouille dans les maisons, caves, celliers, bergeries, écuries et autres lieux bas », pour la recherche du salpêtre,

106 LES CAUSES nNANCIÉRBS

n'aurait plus lieu que d'accord avec les propriétaires et locataires, et que le bois et le logement ne seraient plus fournis gratuitement aux salpètriers. La conversion du bail des poudres en une régie fut donc aussi avantageuse pour les contribuables que pour le Trésor.

Nous en dirons autant de la suppression des privilèges qui avaient été accordés à divers entrepreneurs pour l'exploitation des diligences et messageries. Ces entrepreneurs s'acquittaient fort mal de leur service, tout en exigeant du public des taxes élevées. Turgot résolut donc de résilier leurs baux, de leur accorder des Indemnités et de constituer une 'administration royale des messageries. Cette mesure fut réalisée par un arrêt du Conseil, du 7 août 1775 ^ qui promit au public « de substituer aux carrosses dont se servent les fermiers actuels, des voitures légères, commodes et bien suspendues', d'en faire faire le service à un prix modéré, également avantageux au commerce et aux voyageurs ; enfin d'astreindre les maîtres de poste à fournir les chevaux nécessaires pour la conduite desdites voitures, sans aucun retard, et avec la célérité que ce service exige. » Les promesses contenues dans le préambule de l'arrêt furent tenues. L'administration des messageries transporta les voyageurs plus rapidement et k moins de frais, et malgré les dépenses qu'elle eut à supporter, elle versa au Trésor des sommes qui dépassèrent de plus d'un million le montant des redevances des anciens entrepreneurs.

Tout en recherchant l'amélioration des recettes publiques, Turgot était bien décidé à soulager, le plus qu*il le pourrait, le sort des contribuables. Dans ce but, il commença

* L'adoption de cet arrêt fut vivement combattue par un des collègues de Turgot, par le ministre Bertin, et sans Tappui que lui prêta Malesherbes, Turgot aurait été sans doute obligé de renoncer à son projet. (Bachaumont, Mém, secrets^ XXX, 292, 301.)

' Ces voitures qui, à leur apparition, excitèrent une véritable admiration, tant elles étaient supérieures aux anciennes, reçurent le nom de turgotines.

par supprimer un certain nombre de charges inutiles^ qui étaient doublement onéreuses à l'Ëtat : par les émoluments que touchaient les titulaires^ et par les exemptions d'impôts dont ils jouissaient. La création d'offices avait constitué un moyen de crédit auquel on avait souvent eu recours depuis un siècle. Lorsque les contrôleurs généraux des finances avaient ressenti de pressants besoins d'argent, ils avaient inventé quelques nouvelles charges et les avaient mises en vente, bien sûrs de trouver des acquéreurs, d'abord parce que la bourgeoisie aimait déjà les fonctions publiques et les titres judiciaires ou administratifs^ ensuite parce que la possession d'une charge royale comportait la jouissance de privilèges, entr'autres l'exemption de la taille, de la corvée, de la milice, etc. Par suite des embarras constants du Trésor, les offices créés uniquement à titre d'expédient financier s'étaient multipliés au delà de toute vraisemblance, au grand détriment de la masse des taillables dont le fardeau se trouvait par suite augmenté. Turgot s'appliqua à en réduire le nombre. Il commença par éteindre l'office de receveur général de la capitation et des vingtièmes de la ville de Paris, et répartit ses attributions entre les receveurs des impositions de ladite ville (édit de janvier 1773); puis il supprima les offices des «conseillerscommissaires, receveurs, contrôleurs, payeurs, greffiers et commis anciens, alternatifs, triennaux et quatriennaux des saisies réelles, » établis près le parlement et le Châtelet de Paris (édit 4e juin 1775) ; les titulaires de ces diverses charges étaient fort nombreux*, et ils furent avantageusement remplacés par un deul contrôleur général des saisies

* Par suite de leur grand nombre, ils ne touchaient chacun que de faibles émoluments; aussi beaucoup s'étaient laissés aller, afin d'accroître leurs bénéfices, (le préambule de Tarrét le constate), à disposer d*ane grande partie des fonds provenant des saisies réelles ; ils étaient pour la plupart hors d'état d'en opérer la restitution et le gage des créanciers se trouvait compromis. Voilà un exemple des jjiconvénients qu'offrait la multiplication des offices.

réelles. De môme , par le motif que la chambre des comptes de Blois avait un ressort peu étendu, que ses membres étaient « pour ainsi dire sans fonctions, et qu'ils jouissaient néanmoins, au préjudice des autres sujets du roi, de privilèges considérables qu'il était juste de ne pas laisser subsister, » un édit de juillet 1775 prononça la suppression de cette chambre. Quelques mois plus tard, un édit de février 1776 abolit « comme onéreuse aux peuples et inutiles à la police, qui avait servi de prétexte à leur établissement, » 3,200 offices qui devaient « leur origine à des besoins extraordinaires de TËtat, dans des temps de calamité. » Ces offices étaient ceux des porteurs et mesureurs de grains, jurés-vendeurs de marée, rouleurs, chargeurs et déchargeurs de vins, contrôleurs des vins et liqueurs, courtiers-commissionnaires de vins, etc., dont les fonctions s'exerçaient sur les ports, quais, halles et marchés de Paris, et qui percevaient des droits à leur profit sur toutes les denrées introduites dans la ville. Comme les possesseurs des offices en question les avaient achetés à prix d'argent, et qu'ils s'étaient formés en communautés dont plusieurs avaient des dettes, les droits qu'ils étaient autorisés à percevoir furent provisoirement maintenus et affectés au remboursement tant de la finance des offices que des dettes des communautés ; mais leur recouvrement, confié à la ferme générale, fut simplifié, et le commerce parisien échappa aux formalités et aux lenteurs qui résultaient de l'intervention de plus de 3,000 agents pourvus d'un titre officiel.

Il existait dans les provinces une catégorie de fonctionnaires aussi inutiles à l'État que nuisibles aux contribuables : nous voulons parler des receveurs des tailles alternatifs, c'est-à-dire chargés de procéder dans chaque élection à la perception de la taille, les uns pendant les années paires, les autres pendant les années impaires. Un édit du mois d*août 1775 décida que les receveurs alternatifs

disparaîtraient par voie d'extinction, et qu'il n'y aurait plus à lavenir qu'un seul receveur des tailles par élection. « Nous avons reconnu, déclare le préambule de cet édit, que si les rois, nos prédécesseurs, ont été obligés de chercher, dans la création de divers offices, des ressources momentanées pour faire face aux dépenses imprévues occasionnées par le malheur des temps et par les guerres, la multiplicité des offices de receveurs des tailles a produit le double inconvénient de charger nos revenus de paiements de gages susceptibles aujourd'hui d'ôtre retranchés, et d'exposer les peuples au concours des poursuites de plusieurs receveurs qui, en se croisant, multiplient nécessairement les frais et rendent la perception de nos revenus plus difficile et plus onéreuse à nos peuples. » Ce dernier inconvénient était très notable. Il arrivait fréquemment, ep. effet, que lorsqu'un taillable était en retard pour l'acquittement de ses impôts, le receveur qui avait à opérer la rentrée de la taille pour l'année courante et celui qui avait été en fonctions pendant l'année précédente le poursuivaient en. même temps, chacun afin d'obtenir le paiement de ce qui restait dû sur l'exercice pour lequel il avait compétence; de là, des saisies multipliées et- ruine des taillables. Aussi, n'est-il pas douteux que Turgot n'eût prononcé l'extinction immédiate des offices alternatifs de receveurs des tailles, si elle n'avait pas dû avoir pour conséquence le remboursement de la finance payée par les titulaires, et être, par suite, une cause de gêne momentanée pour le Trésor. Mais il ne voulait pas que ses réformes eussent une apparence spoliatrice: quand il supprimait une charge, il tenait à ce que le prix acquitté par son possesseur lui fût remboursé, et comme l'argent était rare dans les caisses de TÉlat, il se voyait condamné aux atermoiements.

Dans l'intérêt des taillables, et afin de délivrer les habitants des campagnes d'une criante injustice, le contrôleur général fit adopter un important changement de législation.

iiO LES CAUSES FINANCIÈRES

Ainsi qu'il Texplique dans un rapport au roi, en date du 3 janvier 1775, la taille était répartie entre les paroisses par les intendants, et, cette répartition une fois arrêtée, chaque communauté était considérée comme débitrice de la totalité de la taille mise à sa charge. Elle avait non seulement à répartir, comme bon lui semblait, entre les taillables la somme fixée par Tintendant, mais encore à opérer ellemême le recouvrement de cette somme. Ceux auxquels incombait le lourd fardeau de percevoir la taille s'appelaient les collecteurs ; ils avaient en outre la délicate mission de procéder à la répartition individuelle de Timpôt, mais cette opération ne concernait que la communauté, et qu'elle fût bien ou mal faite, qu'elle fût entachée ou non d'inégalité, ou bien que certains contribuables fussent insolvables, ou bien encore que les fonds recueillis disparussent en totalité ou en partie par la faute ou la négligence des collecteurs, il fallait que de toutes façons la totalité de la taille imposée à l'ensemble de la paroisse fut versée entre les mains du receveur des tailles. « Il suit de là, conclut le mémoire, que si quelqu'un des particuliers compris dans le rôle est hors d'état de payer, c'est à la communauté entière à payer pour lui. Si le collecteur chargé de la levée des deniers les dissipe au lieu de les porter à la recette des tailles, c'est encore la communauté qui fait tous les deniers de sa banqueroute. Ainsi, tous les contribuables de la communauté sont regardés comme débiteurs solidaires répondant les uns pour les autres, répondant pour la communauté, comme elle pour eux, de la somme imposée. » Un pareil système avait certes des avantages pour l'État, qu'il débarrassait des difficultés inhérentes à la détermination et à la perception de la part d'impôt due par chaque contribuable ; mais il offrait deux inconvénients : d'une part, ainsi que nous aurons plus tard l'occasion de l'établir, les collecteurs abandonnés à eux-mêmes et n'étant ni guidés ni surveillés par les agents de l'administration, commettaient

dans la répartition de la taille une foule d'erreurs et d'injustices ; d'autre part, la solidarité existant entre tous les habitants de chaque paroisse pour le paiement intégral de la taille avait souvent pour conséquence de ruiner soit les collecteurs, soit les plus forts imposés. Ce résultat est constaté, dans les termes suivants^ par le rapport au roi du 3 janvier 1773 : u Le cas d'insolvabilité et de dissipation de deniers de la part des collecteurs est très fréquent, surtout dans les provinces pauvres, et alors la loi qui rend les quatre plus haut taxés responsables de cette insolvabilité

est d*un excès de dureté très injuste Tous les ans il y a

un certain nombre de cultivateurs les plus riches et les plus capables qui, sans qu'il y ait aucunement de leur faute, et uniquement à cause de la faute d'autrui, sont ruinés, et le sont au détriment de leurs concitoyens et de l'Ëtat^ pour faire l'avance d'une portion d'imposition qu'ils ne doivent pas. » En conséquence, et conformément à la proposition de Turgot, une déclaration royale, du mois de janvier 1775, désireuse d'abolir, porte son préambule, « les poursuites rigoureuses qui exposent les principaux contribuables à la perte de leur fortune et de leur liberté, répandent l'effroi dans les campagnes, découragent Tagriculture^ et obligent malgré eux les receveurs des tailles à des frais considérables contre des habitants qu'il est de leur devoir et de leur intérêt de ménager le plus possible, » supprima, sauf en cas de rébellion, les contraintes solidaires entre les habitants des paroisses pour le paiement de la taille.

Jamais ministre n'avait été plus favorablement disposé que Turgot en faveur des taillables. Lorsqu'il occupait Tintendance de Limoges, il avait pu se rendre un compte approfondi des vices d'un impôt qui ne frappait que la population rurale, et il avait multiplié ses efforts afin d'adoucir le sort des taillables de sa généralité. Entre autres progrès réalisés par lui, il avait remplacé la corvée militaire par une imposition additionnelle au principal de la taille. Les

ii2 LE& CAUSES FINANCIÈRES ^

habitants assujettis à la taille étant en même temps soumis à la corvée, il semble qu'il n'avait fait que déplacer leur fardeau, et qu'il n'en avait pas diminué le poids. Mais il les avait au contraire soulagés d'une façon sensible. Le service des convois militaires incombait en effet presque exclusivement à certains villages, à ceux situés à proximité des routes suivies par les convois de Tarmée ; il occasionnait des corvées sans nombre aux paysans de ces villages, tandis qu'il était insensible pour les paroisses éloignées des routes où avaient lieu les transports de la guerre. En faisant supporter la dépense de ces transports à toute la province, l'intendant du Limousin avait rendu un immense service aux communautés de campagne qui avaient été jusqu'alors accablées par la corvée militaire, et il n'avait eu par contre à relever que dans une faible proportion la taille du reste de la population. En outre, il s'était convaincu qu'en chargeant des entrepreneurs de transporter les munitions et approvisionnements nécessaires à l'armée, ils accomplissaient ce service bien plus économiquement que lorsqu'ils étaient obligés de demander le concours des corvéables. Aussi profita-t-il de son passage au ministère pour généraliser la mesure, d'autant plus que dans plusieurs généralités elle avait été déjà adoptée et que partout elle avait réussi. Un arrêt du Conseil, en date du 29 août 1775, disposa en conséquence que les convois de la guerre ne donneraient plus lieu à l'application de la corvée et que les frais en seraient couverts au moyen d'une addition au brevet annuel de la taille.

Si peu brillante que fût la situation du Trésor, Turgot crut que des considérations graves lui commandaient de renoncer, au moins en partie, à quelques taxes de peu d'importance perçues au profit de l'Etat. Ainsi il accorda l'exemption de tous droits aux pêcheurs français qui introduiraient dans nos ports de la morue sèche, par le motif qu'il était « très intéressant de faciliter cette consommation, tant pour encourager les pêches , maritimes, qui sont la véritable

école des matelots, que pour multiplier un genre de subsistance qui convient beaucoup à la classe la plus indigente du peuple. » (arrêt du Conseil du 30 janvier 1775). Afin de fournir également « au peuple de la capitale un moyen de subsistance que Texcès des droits lui rendait difficile », il réduisit de moitié la taxe frappant à Paris le poisson de mer frais, et il abolit celle sur le poisson salé (arrêt du Conseil du 13 avril 1773*.) Une autre fois, il démontra à Louis XVI que les huit sous pour livre qui avaient été ajoutés en 1771 aux droits de péage, halage, passage, pontonage, travers, barrage, etc., ainsi qu'aux droits de bac, nuisaient au commerce, n'étaient pas toujours exactement calculés et « tombaient en grande partie sur la portion la plus pauvre de ses sujets ; » les sous additionnels furent en conséquence supprimés par un arrêt du Conseil du 13 septembre 1774. Trois mois plus tard, un arrêt du 2 janvier 1773 exempta des droits d*insinuation, centième denier et franc-fief les baux des biens ruraux, passés par devant notaires pour une durée variant de neuf à vingt-neuf ans ; cette exemption est motivée sur ce que « tous les biens-fonds de quelque genre qu'ils soient, même ceux qui sont en valeur et en pleine culture, sont susceptibles d'améliorations, et que la plupart des cultivateurs ne s'occupent de cet objet important qu'autant qu'ils espèrent trouver, dans une jouissance plus longue que celle des baux ordinaires, le moyen de se dédom-

* Dans la Diatribe à Vauteur des éphémérides^ Voltaire apprécie en ces termes rarrêt du 13 avril 1775 : « Il me parait que votre secret est surtout de diminuer les impôts pour augmenter la recette. Vous confirmez cette vérité qu'on pourrait prendre pour un paradoxe, en rapportant Texemple de ce que vient de faire un homme plus instruit peut-être que Sully,' et qui a d'aussi grandes vues que Colbert, M. Turgot. Pendant Tannée 1774, il y avait un impôt considérable établi sur la marée fraîche ; il n'en vint, le carême, que 153 chai'iots. Le ministre dont je vous parle diminue Timpêt de moitié, et cette année 1775 il en est venu 596 chariots ; donc le Roi sur ce petit objet a gagné plus du double; donc le vrai moyen d'améliorer le Roi et l'Etat est de diminuer tous les impôts sur la consommation, et le vrai moyen de tout perdre est de les augmenter. »

inager des dépenses qu^entrainent leurs opérations. » Dans rintérét de Tindustrie manufacturière, les étoffes de soie, de laine et autres, expédiées des diverses provinces à Paris pour en être réexportées, furent affranchies du paiement des droits élevés auxquels elles avaient été assujetties en 1772, et qui avaient eu pour effet de les empêcher d'entrer dans Paris, ce qui était une grande gêne pour les marchands et fabriquants, obligés d'entreposer leurs étoffes dans la banlieue de la capitale (arrêt du Conseil du 25 décembre 1775). Puis les anciens règlements qui avaient monopolisé à Paris le commerce du suif au profit de la corporation des chandeliers^ et qui en même temps avaient fortement taxé leur matière première, furent abrogés, malgré la résistance du parlement, par des lettres-patentes du 6 février 1776, et les droits furent sensiblement diminués, afin que les artisans pussent se procurer la chandelle à plus bas prix.

Tous ces abaissements de droits étaient, on le voit, ampl3ment justifiés, et ils rentraient dans le plan financier adopté par Turgot, en ce sens qu'ils n'étaient pas de nature il compromettre les recettes du Trésor, et qu'ils apportaient quelque adoucissement aux conditions de la vie des contribuables les plus pauvres. Combien le ministre eût désiré pouvoir faire davantage et accomplir une réforme qui, en matière d'impôts, était un des vœux principaux de l'école économique ! Comme tous les physiocrates, il était hostile aux impositions indirectes, et dans son éloge de Gournay, il avait écrit qu'il était essentiel d'anéantir « cette multitude de taxes que la nécessité de subvenir aux besoins de l'État a fait imposer sur tous les genres de travail, et que les embarras de la perception rendent quelquefois encore plus onéreuses que la taxe elle-même, la multiplicité des droits sur chaque espèce de marchandises, la variété des tarifs, Tinégalité de ces droits dans les différentes provinces, les bureaux sans nombre établis aux frontières de ces pro-

vinces, la multiplication des visites, Timportunité des recherches nécessaires pour aller au-devant des fraudes, la nécessité de s'en rapporter, pour constater ces fraudes, au témoignage solitaire d*hommes intéressés et d'un état avili, enfin, l'obscurité et le mystère impénétrable résultant de cette multiplicité de droits locaux et de lois publiées en différents temps, obscurité dont l'abus est toujours en'faveur de la finance contre le commerce, les droits excessifs, les maux de la contrebande, la perte d'une foule de citoyens qu'elle entraîne, etc., etc.* » En traçant ce sombre tableau des inconvénients qu'offraient de son temps les droits indirects, Turgot ne cédait pas aux entraînements d'une opinion systématique: il décrivait des maux qui n'étaient que trop réels. Mais ainsi que nous Tavons dit ci-dessus, il était trop dévoué aux intérêts de la chose publique, pour proposer au roi des dégrèvements dont le résultat eût été d'accroitre démesurément le déficit. Il connaissait en effet l'état aussi exact que possible des recettes et des dépenses publiques et il savait que le Trésor avait un impérieux besoin de tous ces revenus .

A peine avait-il été nommé ministre, qu'il avait voulu avoir le compte vrai et détaillé des charges et des ressources de TEtat. La chose n' était pas facile, à cause du désordre de la comptabilité publique. Cependant ses collaborateurs parvinrent à dresser un état applicable à l'année 1775. Contrairement à ce qui se passait généralement, ils inscrivirent dans le budget, pour leur montant brut, les recettes et les dépenses. Ainsi les étals de prévision arrêtés par labbé Terray pour 1773 et 1774 avaient admis 205 et

> Dans un rapport qu'il avait adressé en 1772 au contrôleur générai au sujet des octrois, Turgot avait dit de même : « Je ne vous dissimulerai pas que tous ces droits sur les consommations me paraissent un mal en eux-mêmes ; que de quelque manière qu'ils soient imposés, ils me paraissent toujours retomber sur les revenus des terres... La dépense commune des villes devrait être payée par les propriétaires du sol de ces villes et de leur banlieue, puisque ce sont eux qui en profitent véritablement. »

207. millions de recettes; mais ils avaient défalqué 143 et 165 millions de déductions ; on désignait par ce nom d'une part les frais de perception, modérations et non-valeurs des impôts exploités en régie, d'autre part les rentes, pensions et traitements assignés sur le produit de tel ou tel impôt et payés par des caisses spéciales. Or le produit dos fermes générales, des tailles, des vingtièmes, de la capitation, était en grande partie affecté au paiement de la plupart des rentes et servait aussi à acquitter des pensions, des traitements, des remboursements, etc. Les évaluations dressées par ordre de Turgot présentent donc des chiffres plus élevés que ceux de son .prédécesseur, mais elles permettent mieux d'apprécier les charges réellement supportée» par la population.

Voici les chiffres du budget de 1775 : recettes, 377,287,637 livres ; dépenses, 414,445,163 livres. Les principaux éléments de recettes sont : les fermes générales, 152 millions; les recettes générales (comprenant la taille, la capitation et les vingtièmes dans les pays d'élections et les pays conquis), 140 millions ; la régie des droits réunis, 8 millions ; la ferme des postes, 7,700,000 livres ; la régie des hypothèques, 7,400,000 livres ; la régie des domaines, 4 millions; le produit des bois du roi, 5,300,000 livres; les impositions de la ville de Paris, 5,900,000 livres; les contributions des pays d'états, 24 millions ; le don gratuit du clergé, 4 millions. Quant aux dépenses, elles se répartissaient ainsi : Maisons du roi, de la reine et des princes. 34,400,000 livres ; Maison militaire du roi, 8 millions ; extraordinaire des guerres, 63,400,000 livres ; ordinaire des guerres, 10 millions ; artillerie et génie , 10 millions ; maréchaussée, 2,600,000 livres; pensions de la guerre, 4,500,000 livres ; marine et colonies, 33,100,000 livres ; affaires étrangères et ligues suisses, 11,800,000 livres; ponts et chaussées, 5,400,000 livres ; rentes perpétuelles, 47,400,000 livres; rentes viagères, 45,900,000 livres;

intérêts des fonds d'avances, 26,900,000 livres ; frais de régie et d'administration, 15,800,000; remises et indemnités, 7,200,000 livres ; charges du roi, aumônes, gages, 14,300,000 livres ; pensions et gages des gens de justice, 12,200,000 livres; gages du Conseil, 4,400,000 livres; pensions et traitements divers, 2,100,000 livres ; dépenses imprévues et diverses, 17,300,000 livres; dépenses arriérées, 15 millions; remboursements, 20,200,000 livres. L'écart entre les dépenses et les recettes accusait un déficit do 37,157,526 livres. Uu travail de revision ramena ce déficit k 36,498,710 livres. Même ainsi réduite, Tinsuffisance des recettes était très importante, puisqu'elle atteignait le dixième du montant du budget, et elle est la justification de la politique financière de Turgot, consistant k maintenir les impositions en vigueur, jusqu'à ce que les circonstances se prêtassent à leur transformation, et d'autre part k s'interdire toute dépense ne présentant pas un caractère évident de nécessité.

Grâce à la sagesse et k la fermeté avec lesquelles on le voyait diriger les finances de la France, Turgot parvint d'ailleurs k relever notablement le crédit public *. Lorsqu'il fut renvoyé du ministère, au mois de mai 1776, il était sur le point de conclure en Hollande un emprunt de 60 millions, à 4 0/0, tandis que le taux des emprunts contractés par Terray avait été de 12 0/0. Il avait remboursé 39 millions d'anticipations et 20 millions de dettes exigibles, tout en réduisant k une vingtaine de millions le déficit budgétaire. Enfin, il était occupé k mûrir un grand projet de réorganisation de l'impôt. Il se proposait d'établir sous le nom de

* Dès le milieu de l'année 1775, ramélioration du crédit se faisait sentir. « La confiance publique, malgré les plaintes des fraudeurs du gouvernement, devient telle que Targent, resserré depuis très longtemps, sort et circule en abondance, au point que les financiers en bonne réputation trouvent aisément des emprunts à 4 <>/o. On ne doute pas, si cela continue, que Tintérêt ne se réduise incessamment de luimême à ce taux-là. » (Bachaumont, Mém. secrets^ XXX. 302.)

subvention territoriale, une taxe qui aurait porté également sur toutes les propriétés foncières, sans exemption aucune ; les privilégiés auraient donc payé leur part d'impôt, et par suite les contribuables non privilégiés auraient profité d'un notable dégrèvement.

Tels sont les actes et projets plus spécialement financiers qui ont signalé le passage de Turgot au contrôle général. Il est le premier qui ait compris que le ministre chargé de l'administration des finances, avait d'autres devoirs que celui de remplir, par tous les moyens, les caisses du Trésor. Ses prédécesseurs n'étaient, à vrai dire, que des commis préposés à la recette ; ils appliquaient leur ingéniosité à rechercher les expédients, même les moins avouables, de nature à pourvoir aux dépenses, et le développement de la richesse générale était étranger à leurs préoccupations. Au contraire, Turgot savait qu'il y a un lien étroit entre la prospérité publique et la prospérité des finances. « La finance est nécessaire, avait-il écrit dans son éloge de Gournay, puisque l'État a besoin de revenus ; mais l'agriculture animée par le commerce est la source de ces revenus. Il ne faut donc pas que la finance nuise au commerce, puisqu'elle se nuirait à elle-même. Ces deux intérêts sont essentiellement unis. » Guidé par cette notion si juste, Turgot, on l'a vu, s'est plus attaché à diminuer le poids des dépenses qu'à grossir le rendement des impots, et s'il était resté aux affaires, il eût, par une meilleure répartition des taxes, grandement soulagé les contribuables qui payaient le plus. Ceci suffit pour expliquer la popularité dont il jouissait au moment de sa chute. Le public n'était pas en état d'apprécier tout le mérite des desseins du contrôleur général, mais il se rendait compte que sa politique financière était inspirée par d'autres principes que ceux qui avaient jusqu'alors prévalu, et il lui en savait gré.