CHAPITRE VIII

I. Necker a pour système de demander à l'emprunt les resso**^^* extraordinaires nécessitées par les dépenses de la guerre d'Amérique. — Au rebours de Turgot, il croit que la France peut emp^^^' ter sans cesse et ne pas gager ses emprunts par Taccroissemcnt ^^ recettes provenant de Timpôt. — Danger de ce système, qui occasionne un immense déficit, entretient le pays dans une sécurit<^' trompeuse et est l'origine des embarras financiers sous lesqa<î|^ * succombé la monarchie. — Necker l'a suivi par désir de popula''^^^''

— Il lui a valu Tadmiration de la plupart des contemporains. -^ Difficulté de connaître le chiffre exact des sommes empruntées p^ Necker; elles montent à 530 millions de livres. — Pour l'époque à laquelle les emprunts de Necker ont eu lieu, ces sommes sont très importantes. — Necker a soldé chaque année avec des fonds d'emprunt une partie des dépenses normales. — Il n'a acquitté qae 330 millions sur les 1,200 millions environ qu'a coûtés la guerre anglo-américaine. — Il a le mérite d'avoir été l'initiateur du crédit public en France. — Il multiplie les déclarations rassurantes afin d'inspirer confiance. — Déplorables conséquences de la politique financière de Necker. — Ce ministre a compris la puissance du crédit, mais il en a ignoré les lois et les limites. — II. Il a recours aux emprunts-loteries. Leur nature. Vices des emprunts-loteries qu'il négocie. — Il emprunte également sous forme de rente viagère. — 11 a le tort de ne pas graduer l'intérêt d'après les chances de survie. — Il emprunte chèrement. — Inconvénients des emprunts viagers. — Pourquoi les emprunts en rente perpétuelle étaient mal vus sous l'ancienne monarchie. — La caisse d'amortissement supprimée par Terray n'est pas rétablie par Necker. — III. Emprunts par l'intermédiaire des pays d'États, de la ville de Paris, etc. — Les emprunts négociés par Necker sont & la fois trop multipliés et trop faibles. — Emprunte déguisés pratiqués sous diverses formes.

— IV. Necker ne voit pas la distinction qui doit exister entre le Trésor et les faits annuels de recettes et de dépenses. — Embarras constants de la trésorerie sous l'ancien régime. — Ils avaient

conduit les contrôleurs généraux à anticiper sur les recettes des années suivantes. — Necker augmente à son tour le montant des anticipations et il s'y prend mal pour les négocier. — En dépit des fautes par lui commises, il passe, de son tempe, pour un financier éminent.

Le premier soin de Necker, après sa nomination, fut de rechercher quel était le montant des recettes et des dépenses de TÊtat. Avec le système de comptabilité alors en vigueur, il était impossible d'arriver à une connaissance rigoureusement exacte de l'état du Trésor. Cependant les contrôleurs généraux dressaient de temps en temps le compte, aussi complet que possible, des ressources et des charges annuelles. Or, Clugny avait fait établir un semblable compte, et, en le consultant, Necker put voir qu'il y avait entre les recettes et les dépenses ordinaires un écart de 24 millions, sans parler des omissions et erreurs dont le directeur général des finances ne devait pas tarder à s'apercevoir. Mais ce déficit était sur le point de grossir d une façon formidable, puisque la France armait activement, équipait ses flottes et se préparait à soutenir les colonies américaines révoltées contre l'Angleterre. De toute nécessité il fallait aviser aux moyens de procurer de l'argent au Trésor, sinon le déficit aurait vite grossi au point de conduire à la banqueroute.

D'accord avec Maurepas, Necker résolut de demander à l'emprunt, et à l'emprunt seul, le supplément de recettes indispensable à l'Etat. Il avait appris dans son métier de banquier à apprécier toute la puissance du crédit, et dans un voyage qu'il avait fait en Angleterre peu de mois avant de parvenir au ministère, il avait étudié comment, grâce au

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crédit, un gouvernement réussit à obtenir les ressources extraordinaires dont il a besoin dans des circonstances graves. Il savait, en outre, que les Français étaient aussi étonnés que charmés de ce que le roi eût mis un banquier à la tôte de ses fmances, qu'ils avaient de ses talents la plus haute idée, et qu'ils avaient salué sa nomination par la hausse des fonds publics. Enfin, fort de son expérience dans les opérations fmancières, il ne doutait pas de la réussite des emprunts qu*il aurait à émettre. Il se proposa donc d'emprunter, et de se procurer par la voie du crédit tout Targent nécessaire pour soutenir la guerre contre l'Angleterre. Ce que valait un plan qui excluait toute augmentation d'impôts, nous le dirons dans un instant; mais il n'est que juste d'avouer que Necker sut atteindre le but qu il s'était fixé. Aucun de ses emprunts n'échoua, et l'argent ne manqua pas dans les caisses publiques, tant qu'il fut chargé de la direction du Trésor. Aussi M"*» de Staël a-t-elle pu écrire à bon droit : « M. Necker a su le premier, et le seul parmi les ministres, obtenir du crédit en France. Son nom inspirait une telle confiance que, très imprudemment même, les capitalistes de l'Europe ont compté sur lui comme sur un gouvernement, oubliant qu'il pouvait perdre sa place d'un instant à l'autre ^ »

Mais sufflsait-il d'emprunter, et n'y avait-il, pour réunir des fonds, qu'à profiter de la confiance inspirée par l'honnêteté de Louis XVI et par l'habileté de son ministre des finances? Le grand tort, disons plus, la faute capitale de Necker a été de le penser, ou du moins d'agir comme s'il le pensait. Puisque les événements de la politique imposaient à la France des dépenses exceptionnelles, rien n'était plus légitime que de chercher dans l'emprunt des recettes supplémentaires. Si peu développée que fût la richesse publique sous l'ancien régime et si arriérés que fussent les

^ Cofuid, sur ia révolul, franc, ^ I, 66.

moyens de crédit, la force des choses avait depuis longtemps amené la royauté à négocier des emprunts chaque fois qu'elle guerroyait. Mais en môme temps elle établissait de nouvelles taxes ou aggravait les anciennes, afin d'être en mesure de parer au paiement des intérêts et aux remboursements. C'est cette seconde partie du système jusqu'alors suivi que répudia Necker.

En s'interdisant d'élever le taux des impositions, il manquait à un des articles du programme financier de Turgot, programme reposant essentiellement sur ce double principe : pas d'impôts nouveaux, pas d'emprunts. En sa qualité d'adversaire de Turgot, Necker était porté à s'écarter des idées de son prédécesseur. Mais autant le plan de ce dernier était logique et correct, autant son propre plan était incomplet et dangereux. Turgot s'était dit : les impositions, telles qu'elles sont établies, sont injustes, et leur poids est écrasant pour ceux qui les supportent; en conséquence, il ne faut pas les augmenter, et il serait mauvais d'emprunter, car le service des emprunts entraînerait l'aggravation des taxes. D'un autre côté, beaucoup de dépenses sont exagérées ou inutiles ; il convient de les supprimer, afin d'employer au dégrèvement des impôts les plus critiquables le montant des économies ainsi obtenues. Lorsqu'on avait discuté dans les Conseils du gouvernement la question de savoir s'il convenait de soutenir les Américains, il s'y était opposé, ainsi que nous l'avons dit, attendu que la guerre ne pouvait se faire, à son sens, qu'au moyen d'emprunts et d'impôts : il ne comprenait pas qu'on eût recours aux uns et pas aux autres. Au contraire, Necker, qui n'était pas d'ailleurs plus que Turgot porté vers la guelrre, accepta de mettre financièrement la France en état de la soutenir, en ne faisant usage que du crédit: emprunter fut toute sa politique*.

*• • Comment Necker, qui venait de reconnaître Tezistence d'un

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De môme que Turgot, il estimait que le système des impositions ne valait rien, et il en conclut qu*on devait se garder d*accroitre les sacrifices des contribuables. Comme Turgot encore, il était partisan des économies, et il en réalisa quelques-unes, qui d'ailleurs eurent plus de retentissement qu*elles n'apportèrent de soulagement réel au budget Mais, d*après lui, l'emprunt devait s'alimenter lui-même, en ce sens qu'il n'y avait pas à créer de ressources provenant de l'impôt en vue de pourvoir aux intérêts et à l'amortissement de chaque emprunt, et que ces dépenses n'avaient qu'à être imputées sur le capital des emprunts subséquents. La seule charge qu'il eut le courage d'imposer aux contribuables fut la prorogation jusqu'en 1790 du second vingtième, des droits réservés et des deux sous pour livre sur les consommations ; ces diverses taxes devaient prendre fin en 1780, mais un édit du mois de février de cette année décida que leur perception aurait lieu pendant dix autres années. L'édit de 1780 est l'unique exception qu'il apporta à son système^ et il ne vit pas que le gouvernement ne pourrait pas toujours tirer de l'emprunt l'argent dont il manquait pour équilibrer le budget.

Il était pourtant fatal qu'un temps viendrait où les préteurs seraient pris d'une juste défiance, où ils se refuseraient à couvrir des emprunts en partie destinés à payer les intérêts des fonds antérieurement souscrits, et où par suite, la France serait tout à coup obligée de s'imposer de lourdes contributions, afin de faire face aux charges des emprunts. Donc, n'en appeler qn'aii

déficit permanent d'une trentaine de millions, a-t-il pu concevoir le projet d'échapper à la loi commune et de soutenir la guerre sans impôts? A la vérité, l'administration des finances royales comportait de nombreuses et profondes réformes. Mais ces réformes, quelle que fût leur importance, ne pouvaient produire tout à coup des effets si merveilleux qu'ils permissent d'obtenir en pleine guerre un équilibre inconnu en pleine paix. Cependant Necker emprunta sans faire le moindre appel à la boarse des contribuables. » (Chères t, La Chute de ^ancien régime^ I, 91.)

crédit et n'établir aucune taxe nouvelle , lorsqu'il s'agissait de réunir les sommes immenses nécessitées par une guerre avec l'Angleterre, c'était compromettre l'avenir du royaume, c'était donner au roi et à la nation une sécurité trompeuse, c'était préparer au gouvernement des difficultés inextricables, de véritables périls, pour le jour où la confiance aurait disparu, et où on se trouverait soudain en présence d'un effrayant déficit. Qu'arriverait-il en effet quand on découvrirait la vérité ? Le gouvernement aurait-il alors le courage de braver l'impopularité qui s'attache à l'augmentation des impôts, et serait-il assez fort pour résister au mécontentement des populations ? Ou bien au contraire se sentirait-il impuissant à exiger de lourdes charges de contribuables longtemps abusés sur la gravité de la situation financière, et se verrait-il acculé ainsi à la banqueroute ? Ces deux hypothèses étaient également périlleuses, et l'une ou l'autre devait forcément se produire. Au bout de peu d'années, le régime des emprunts épuisa le crédit de la France. Celle-ci, habituée à considérer son système d'impositions comme détestable, car depuis longtenips on n'avait cessé de le lui répéter, se refusa k procurer au Trésor public un supplément de ressources normales, la royauté ne sut prendre aucun parti viril, et un effondrement général s'en suivit. Aussi est-il permis d'affirmer que la crise qui a amené la convocation des Ëtats généraux et la chute de la royauté, est imputable à l'imprévoyance de la gestion de Necker pendant son premier ministère.

Il est étonnant qu'avec* sa sagacité d'esprit et avec sa tendance à voir les mauvais côtés des choses, tendance qui de l'aveu de M"* de Staël, lui révélait les inconvénients des résolutions à prendre ou des conseils à donner, il est étonnant, disons-nous, qu'il n'ait pas distingué plus ou moins nettement les suites inévitables de sa conduite. Quant à ses contemporains, ils n'étendirent pas en général leurs prévisions si loin. Avec une étourderie qu'explique

la complète ignorance dans laquelle ils avaient toujours vécu relativement aux questions budgétaires, et grâce k la conviction partagée par toutes les classes de la nation que les ressources dont pouvait disposer un roi de France, pourvu qu'il fût bien conseillé, étaient inépuisables, ils trouvèrent admirable que le directeur général des finances parvint à soutenir une guerre sans leur demander de nouvelles contributions. De même qu'à une époque récente, notre pays, en dépit de Texpérience qu'il devrait posséder, s'est engoué de ministres dont le programme consistait à dépenser des milliards sans accroître et même en diminuant les impôts, de même les Français du temps de Louis XVÏ firent un mérite à Necker de trouver de l'argent sans le leur faire payer. Le désir de s'assurer cette facile popularité décida Necker à user de l'emprunt avec excès. En effet « après ses devoirs religieux, l'opinion publique était ce qui l'occupait le plus ; il sacrifiait la fortune, les honneurs à l'estime de la nation ; et cette voix du peuple, alors non encore altérée, avait pour lui quelque chose de divin* ». Malheureusement, le peuple se trompe souvent, aussi bien dans ses engouements que dans ses haines, et la mission d'un homme d'Ëtat consiste plutôt à éclairer qu'à suivre l'opinion. En tout cas, un ministre des finances a pour devoir strict de ne jamais céder au penchant bien naturel qu'ont les contribuables pour l'allégement des impôts, quand les circonstances le forcent à de grosses dépenses ; et si des emprunts sont nécessaires, il est sans excuse de ne pas gager ces emprunts avec le produit d'impositions nouvelles.

Ces vérités, aujourd'hui incontestables, n'étaient peutêtre pas aussi claires au dix-huitième siècle ; telle est la seule atténuation qu'on puisse trouver au tort de Necker. Toutefois, même de son temps, les hommes capables de

• * M»« de Staël, Consid, sur la rév. franc., 1, 98.

réflexion s'inquiétaient des conséquences que ne manqueraient pas d'avoir d'incessants appels au crédit. Ainsi, à la veille de rémission d'un emprunt, Métra écrivait, le 18 février 1777 : « Tusage de ces ressources momentanées, qui augmentent les charges de l'État, afllige les bons citoyens. Les amis de M. Necker veulent faire croire qu'il n'agit ainsi que pour gagner le temps dont il a besoin pour donner la dernière main à une refonte totale de notre système financier. Dieu le veuille ! Mais j'en doute, et je crains que ce que Ton fait ne soit tout ce que l'on sait faire * ». De môme, l'auteur d'un pamphlet qui fut publié en 1780 sous le titre de Lettre à M. Necker^ directeur général des finances, qualifia de mensongère la prétention émise par ce ministre de satisfaire aux dépenses de l'Ëtat sans augmenter les charges des contribuables ; il montra que ces charges devraient être un jour ou l'autre accrues, et il compara le système de Necker qui consistait à emprunter en répétant : « sans impôts. Messieurs, sans impôts ! » au boniment d'un arracheur de dents qui crie sur la place publique pour étouffer les cris du patient : « Sans douleur, Messieurs, sans douleur! » Dans les salons, les personnes qui ne craignaient pas de « montrer de Téloignement, de Topposition même » pour un ministre populaire, disaient avec Talleyrand en parlant des emprunts de Necker, « qu'ils étaient mal «faits, chers et nuisibles à la morale publique : mal faits, parce qu'ils ne portaient point avec eux de principe d'extinction; chers, parce que le taux des effets publics n'exigeait pas un prix aussi élevé que celui auquel il empruntait ; nuisibles à la morale publique, parce que ses emprunts viagers créaient une espèce d'égoïsme qu'on ne trouve que depuis M. Necker dans la généralité des mœurs françaises * ». Plus tard, lorsque le système inauguré par Necker eût été suivi et exagéré encore par ses successeurs,

1 Corresp. secrète, IV, 163.

* Talleyrand, Mémoires, l, 48.

lorsque les embarras financiers qu'il avait produits devinrent une cause d'inquiétude générale, Mirabeau, le futur tribun, apprécia en ces termes, d'une juste sévérité, la lourde responsabilité incombant de ce chef à Tancien directeur général des finances : « Il a fait la guerre sans impôts I C'est un Dieu I Voilà le cri universel. Mais il s'élève un impie qui dit : ce que vous lui imputez h gloire est son crime. Ce que vous regardez comme son bienfait est l'aggravation de vos maux. Emprunter sans imposer, c'est livrer une nation aux usuriers, car eux seuls prêtent sans gage : c'est tromper tout un peuple sur sa véritable situation... C'est rejeter sur les générations à venir le poids des iniquités d'un ministre qui ne voit que sa gloire personnelle et ses succès présents... Soit économies, soit ressources naturelles, l'État a toujours de quoi donner des gages pour les emprunts nécessaires... L'emprunt n'a de vrais gages que l'impôt : ces deux fléaux doivent toujours marcher ensemble * ».

Necker a donc beaucoup emprunté. Mais quel estle chiffre vrai de ses emprunts? Habitués comme nous le sommes aux procédés d'une comptabilité perfectionnée, nous comprenons avec peine aujourd'hui qu'il soit difRciîe de répondre à une semblable question. Rien n'est pourtant plus exact, et la meilleure preuve à en donner, c'est que Necker et Calonne, à Tépoque où ils poursuivirent l'un contre l'autre une guerre de brochures qui se prolongea pendant les deux années 1787 et 1788, purent tous deux produire à ce sujet des chiffres très différents, quoique appuyés de documents officiels. Calonne soutint que Necker avait, durant son administration, accru le montant de la dette de 439 millions de livres, et, chose curieuse, au lieu de chercher à atténuer ce chiffre, Necker le déclara trop faible, et il reconnut avoir emprunté 530 millions. Comment expliquer cet écart? 11

* Mirabeau, Deux lettres sur tadminist, de Necker (1787).

tient ace que plusieurs des opérations financières employées parNecker afin de se procurer des fonds n'ont pas un caractère nettement défini, et qu'elles n'ont pas été classées par Galonné au nombre des emprunts, tandis qu'elles y ont été comprises par Necker. L'un et l'autre pouvaient d'ailleurs se tromper, car sous l'ancien régime il n'existait aucun état authentique de la dette publique, et le contrôle général ne tenait pas registre des emprunts contractés. Il semble qu'un ancien banquier, tel que Necker, un homme qui assurément avait noté autrefois dans les livres de sa maison de banque le montant de ses créances et de ses engagements, aurait dû avoir la pensée de doter d'une organisation semblable le Trésor royal. Mais, soit qu'il n'y eût pas songé, soit qu'il eût trouvé l'innovation trop ardue à effectuer, il avait suivi la même voie que ses prédécesseurs et emprunté sans dresser le compte régulier et général de ses emprunts. Afin d'en connaître la somme totale, il a été nécessaire de se reporter aux pièces. L'éditeur des œuvres complètes de Necker, M. le baron de Staël, a raconté combien il lui avait fallu d'efforts et de recherches dans les archives pour reconstituer la nomenclature et le détail des emprunts contractés par son grand-père. Les historiens modernes qui se sont occupés de ces questions, n'en n'ont pas moins été embarrassés pour fixer le montant des fonds que Necker a empruntés ; Bailly l'évalue à 440 millions*, et M. Vurherù 445 millions'; ces deux écrivains suivent à peu de chose près les calculs de Galonné. M. Stourm adopte au contraire l'estimation de Necker, et il admet que ce ministre a emprunté, de 1776 à 1781, 530 millions environ** . Nous croyons que ce deniier chiffre est celui qu'il faut retenir, car toutes les combinaisons, telles que créations de charges, ventes 4'oflices, avances de compagnies privilégiées, etc., qui ont

* Bailly, Hisi. financière de la France ^ lï, 263.

' Vurher, Hist. de la dette publique en Fronce, I, 269.

^ Stourm, Les Finances de Caticien rétjime et de la révolution^ II, 211.

eu pour objet de faire venir de l'argent au Trésor et qui ont accru son passif, ont réellement constitué des emprunts, et par suite leur produit doit entrer en compte.

L'augmentation de la fortune publique a été si considérable depuis Tépoque que nous étudions, depuis un demisiècle surtout elle a fait de si étonnants progrès, qu'on est tenté de n'attacher aucune importance à une série d'emprunts qui, en près de cinq années, et alors que la France avait à couvrir les frais d'une longue guerre, n'ont atteint que 530 millions de livres. Nous sommes habitués aux emprunts de plusieurs milliards de francs lorsqu'il s'agit de solder des dépenses militaires, et même en temps de paix nous n'avons que trop souvent emprunté d'un seul coup beaucoup plus que Necker pendant tout son premier ministère. Mais au commencement du règne de Louis XVI on était loin d'avoir les ressources dont nous disposons maintenant, et si l'on veut sainement juger de l'importance relative des emprunts de Necker, il faut savoir que le budget des recettes ne montait alors qu'à environ 380 millions de livres. Les sommes empruntées par le directeur général de& finances ont eu conséquence représenté les ressources normales d'une année et demie, et les contemporains les considéraient comme aussi élevées que nous paraîtrait un emprunt de 4 milliards et demi, aujourd'hui que notre budget ordinaire s'élève en recettes à 3 milliards. Notre gouvernement rencontrerait même moins de difRcullésà obtenir des capitalistes 4 à 5 milliards, que n'en a éprouvées Necker à se faire prêter 530 millions. On verra bientôt en effet quels expédients il a été contraint d'employer. On est donc amené à cette conclusion que les emprunts de Necker ont été très considérables pour l'époque à laquelle ils ont été faits.

Cependant leur légitimité n'a pas été contestée, une fois admis le principe de ne pas demander un supplément de ressources à des impôts reconnus vicieux. On a dit et ré-

pété que le directeur général des finances n'avait usé du crédit qu'afm de parer aux dépenses de la guerre d'Amérique. Mais il y a dans cette afïïrmation une erreur qu'il importe de relever. Il s'en faut, en effet, que la totalité des emprunts émis de 1776 à 1781 ait servi à acquitter des frais de guerre : leur produit a été pour près de moitié consacré au paiement des dépenses ordinaires. Comme nous l'avons ci-dessus mentionné, un déficit existait déjà au moment de la nomination de Necker, et Galonné a établi*, autant du moins qu'une situation budgétaire pouvait être établie avec Tancienne comptabilité, que ce déficit montait à 37 millions à la mort de M. de Clugny. Loin de disparaître, le déficit a persisté. Galonné prétend qu'il montait à 70 millions en 1781. Ge chiffre est trop fort, et l'on peut évaluer le déficit tiornnal à une quarantaine de millions par an en moyenne, pendant les cinq années de l'administration de Necker *. Ge ministre a en conséquence couvert avec l'emprunt plus du dixième des dépenses ordinaires de chaque année, méthode qui, à la vérité, est encore suivie fréquemment de nos jours, mais qui n*cn est pas pour cela plus recommandable. Bref, sur les 530 millions qu'il a empruntés, il en a prélevé 200 pour masquer le déficit permanent. Il a de la sorte fait si complètement illusion au pays, que ses successeurs n'osèrent pas rompre avec ce procédé commode, et que la révélation du déficit fut plus tard pour la France une terrifiante nouvelle.

Necker n'a, on le voit, affecté aux frais de la guerre que 330 millions, et c'est bien à tort qu'il passe pour avoir soldé les dépenses qu'a occasionnées à la France sa lutte contre l'Angleterre. Il n'en a acquitté en réalité que la plus faible partie, et il y a de ce fait plusieurs motifs. D'abord la paix n'a été définitivement conclue entre les deux peuples que

* Réponse à récrit de Necker publié en avril y 757 (janvier 1888). 2 M. Stourm admet de même le chiffre moyen de 40 millions. {Op. cit.. Il, 206.)