S62 LES CAUSES FINANCIÈRES

deux ans après que Necker eût quitté le ministère; ensuite la liquidation et le paiement des fournitures, travaux et autres créances contre TÉtat subissaient sous l'ancienne monarchie de si longs retards, et ces retards avaient si bien fini, étant données les habitudes des temps, par devenir un moyen de trésorerie, que le ministre des finances, quand .même il Teût voulu, n'aurait pas été en mesure de payer les dépenses extraordinaires de la marine et de la guerre au fur et à mesure qu'elles étaient effectuées. Nonobstant l'importance des paiements faits depuis le mois de mai 1781, date de la retraite de Necker, il restait encore dû en 1784, au dire de Galonné', 220 millions sur les dépenses auxquelles nous avait entraînés l'appui par nous donné aux colonies anglaises de l'Amérique du Nord. Enfin l'indépen' dance américaine nous a coûté infiniment plus que le mon* tant des emprunts négociés par Necker.

Il est impossible de déterminer avec exactitude quelle part est imputable à la guerre avec l'Angleterre, dans le total des sommes qui ont été empruntées pendant le règne de Louis XVI. Les données de la comptabilité ne permettent d'adopterque des calculs approximatifs. Personne n'a jamais su au juste ce que nous avons dépensé au cours de la dernière guerre de la monarchie, tant étaient grandes les lacunes dans les écritures du Trésor. Les contemporains se sont fait de cette dépense des idées fausses, les uns l'enflant, les autres la restreignant, suivant leurs rancunes et leurs préférences politiques. Cambon, qui a été le principal financier de la Convention et qui voulait démontrer que si la France avait à faire face à une grosse dette, elle devait s'en prendre à la royauté, Cambon, disons-nous, a déclaré dans un rapport du 3 germinal an II que les frais de la guerre d'Amérique avaient atteint 1,500 millions de livres. Dans un autre rapport lu à la séance du 15 avril 1793, il s'exprime ainsi :

1 Discours du 22 février 1787, prononcé à l'auverturc de rassemblée des Notables.

« La dette exigible à terme provient des divers emprunts remboursables, contractés sous le gouvernement de Louis XVL.. Le produit de cette dette a été employé en grande partie aux dépenses de la guerre d'Amérique ; on évita pour lors de créer des impositions extraordinaires, mais on eut recours à des emprunts à un intérêt qu'on peut calculer à raison de 6 à B p. 100 par an: on annonçait devoir les rembourser au moyen des économies sans cesse projetées et jamais exécutées. C'est peut-être à l'existence de ces emprunts que nous devons le commencement de la Révolution. Le gouvernement, embarrassé pour acquitter les engagements qu'il avait contractés, convoqua les Etats généraux pour y pourvoir. » N'est-il pas curieux d'entendre Cambon constater qu'une des causes de la Révolution a été la méthode inaugurée par Necker et suivie par les autres ministres de Louis XVI, méthode consistant k recourir à des emprunts, sans les gager au moyen d'augmentations d'impôts ? N'est-il pas digne de remarque qu'un ardent conventionnel ait proclamé que si Louis XVI s'est endetté au point d'être obligé d'appeler les représentants de la nation, à prendre eux-mêmes les mesures que comportait la situation, c'est pour avoir soutenu les idées d'émancipation des peuples et de liberté politique? Quoi qu*il en soit, Cambon a exagéré la dépense de la guerre d'Amérique, et elle ne doit pas être fixée à plus de 1,200 millions. Comme Necker n'a payé sur cette somme que 330 millions, on voit qu'il a légué à ses successeurs la plus grande partie des difficultés inhérentes à l'acquittement des frais de la guerre.

Le seul mérite qui ne puisse être contesté à Necker, c'est d'avoir mieux qu'aucun de ses prédécesseurs compris la puissance du crédit. Il est le premier qui ait réussi à placer avec facilité des emprunts aussi importants. Sous un gouvernement qui avait à plusieurs reprises, et tout récemment encore, du temps de l'abbé Terray, manqué de foi envers ses créanciers, il est parvenu grâce, à sa loyauté per-

sonnelle, au soin avec lequel ses opérations étaient étudiées et à sa réputation de financier émérite, à rassurer les capitalistes et à les convaincre que l'État ne faillirait plus à ses engagements. Pour leur donner cette conviction, pour leur persuader que le Trésor était riche, que ses besoins d'argent étaient momentanés et que ses revenus garantissaient largement les prêts qui lui seraient faits, il fit preuve d'ailleurs d'une rare assurance, multipliant les renseignements budgétaires plus ou moins inexacts et ne reculant pas devant les affirmations les plus audacieuses.

Ainsi, dans le préambule de Tédit de janvier 1777, relatif à un emprunt de 24 millions, il parle de soulager bientôt le peuple, « soit par Textinction graduelle de 43 millions de rentes viagères, soit par la libération des rentes perpétuelles, amorties successivement au moyen de remboursements qui se montent à 27 millions par année... » Puis il ajoute : « Avec le secours d'augmentations de revenus qui ne tomberont point à la charge du peuple et qui ne contrarieront ni le commerce ni Tagriculture, nous espérons non seulement balancer, dés cette année, nos besoins et nos revenus annuels, mais assurer encore un excédent indispensable... Nos peuples seront soulagés par les prêteurs auxquels nous avons recours. » Lors d'un second emprunt de 23 millions, qui fut autorisé par un arrêt du Conseil du 7 décembre 1777, il inséra dans le préambule la déclaration suivante : « Sa Majesté aurait pu se passer dès cette année de tout secours extraordinaire, si, dans le temps que les circonstances obligent d'autres puissances à des armements considérables, il n'était pas de sa prudence de continuer les dépenses de précaution qu'elle avait cru devoir ordonner. Sa Majesté a reconnu qu'elle pouvait y pourvoir, sans exiger de ses peuples aucune nouvelle contribution, et même sans augmenter la dette de l'État d'une manière permanente, mais seulement en disposant à l'avance des fonds extraordinaires qu'elle a lieu d'attendre dans les années

1780 à 1785. » L'exposé qui précède un autre édil du mois de novembre 1779, portant création de 5 millions de rentes viagères, déclare que les économies et « les réformes exécutées dans le département des finances » ont augmenté les revenus du roi, et qu'il subsiste « une exacte balance entre les revenus et les dépenses fixes et ordinaires »; il se félicite en ces termes de ce que de nouveaux impôts ne sont pas nécessaires : « Nous nous trouvons heureusement dispensé d'établir cette année aucune de ces impositions qui, étant permanentes, ou ne devant cesser qu'avec l'extinction dos capitaux ou des intérêts auxquels elles servent de gage, sont nécessairement les plus à charge à nos peuples. » En autorisant un autre emprunt de 36 millions de livres, un arrêt du Conseil du 29 octobre 1780 prit soin de dire que les charges en seraient compensées « par l'extinction naturelle de quelques remboursements et par celles des rentes viagères, en sorte que cet emprunt ne dérangeait en rien l'étal ordinaire des finances de Sa Majesté. » Lorsque trois mois plus tard, au mois de février 1781, Necker lit rendre un édit qui créait 6 millions de rentes viagères, il crut utile, précisément parce que ses appels aux capitaux se succédaient à de courts intervalles, de tenir un langage encore plus rassurant; il affirma que le montant « des revenus ordinaires surpassait celui des dépenses ordinaires de 27 millions, en y comprenant 17 millions appliqués à des remboursements », et que les personnes, «< qui, dans des circonstances difficiles, donnaient au roi des preuves de leur confiance », pouvaient compter sur la ponctualité des paiements qui leur étaient promis. Enfin, un mois après, lorsqu'un édit créa encore 3 millions de rentes viagères, il ne craignit pas d'alléguer « que la situalion des finances laissait un revenu libre proportionné à celte augmentation de dépense annuelle », et il se félicita de ce que l'état du Trésor le dispensait « de recourir à aucune imposition nouvelle. » La confiance, dit-on, appelle la

conliance. C'est sans doute pour ce motif que Necker apportait tant de hardiesse à proclamer la prospérité financière du royaume, au moment môme où ses émissions de rentes témoignaient de la pénurie du Trésor*. Quoiqu'il en soit, s'il avait voulu tromper ses préteurs, il n'aurait pas parlé autrement qu'il ne le faisait, et ceux qui, sans se laisser arrêter par la fréquence de ses emprunts, sans réfléchir aux conséquences que ne pouvait manquer de produire tut ou tard la résolution hautement avouée par le ministre de ne pas accroître les impôts, s'empressaient de lui apporter des fonds chaque fois qu'il en demandait, ceux-là avaient certes en lui une foi robuste.

A dire vrai, les idées de Necker au sujet de l'emprunt ont toujours été fausses, ou plutôt incomplètes. Ebloui par la grandeur des ressources que le crédit peut mettre à la disposition d'un gouvernement, émerveillé des résultats qu'il donnait en Angleterre, il s'était persuadé, dès avant son entrée dans les conseils de Louis XVI, que le ministre des finances qui doterait la France d'un crédit sérieux lui rendrait le plus signalé service, et acquerrait personnellement une gloire durable. Il avait vu jusqu'alors les contrôleurs généraux, chaque fois que les embarras du Trésor devenaient trop grands, en remplir les caisses au moyen

1 Dans riatroduction de son traité sur L Administration des finances de la France, Necker insiste en ces termes sur les avantages que présentait rhabitode de faire prt'céder les lois fiscales d'un exposé des motifs : « Les préambules d'édit sont une forme particulière au gouf emement français... En France, où le pouvoir conserve des égards pour le caractère national, et où les ministres eux-mêmes sentent à chaque instant qu'ils ont besoin de Tapprobation publique, l'on a cru essentiel d'expliquer le motif des volontés du monarque, lorsque ces volontés se manifestent aux peuples ou par des édits, ou par de simples arrêts du Conseil. Ce soin si politique et si juste est surtoutappHcable aux lois de finance... C'est & un langage digne d'un grand monarqne qu'il faut tâcher de s'élever dans le préambule de ces lois; on y veut découvrir cet esprit de justice qui inspire le respect; on y cherche surtout cette empreinte de la vérité qu'il est si facile de reconnaître. » Malgré ces belles paroles, les préambules des édiu^ fiscaux ont trop souvent été rédigés, sous Necker comme avant et après lui, afin d'égarer et de séduire l'opinion publique.

d'exactions variées et ajouter à la misère générale par Taggravation des impositions. Cette manière de procéder lui avait paru barbare et arriérée. Ne valait-il pas mieux, alin de combler les vides du Trésor, convier les riches à apporter au roi leur argent, plutôt que d'extorquer aux pauvres^ contribuables une partie de leurs gains journaliers? Aussi, envisageant la question sous ce seul aspect, il avait accordé à l'emprunt toutes ses préférences. Il n'avait pas discerné^ que par sa nature l'emprunt doit non seulement n'être qu'un secours momentané pour des circonstances extraordinaires, mais que de plus, le paiement des intérêts qui y sont attachés doit s'effectuer au moyen d'un prélèvement sur le produit des impôts, dût-on à cet effet augmenter ceux-ci. Dans la comparaison que ses réflexions l'avaient amené à établir entre les deux manières de pourvoir aux besoins de l'Etat, par l'impôt ou par l'emprunt, il avait été frappé de ce que la seconde était infiniment moins durepour le peuple, et son choix se fixa en conséquence. Ainsi on lit dans son éloge de CoJbert : « Quand la confiance permet la réussite de cette dernière manière, elle est la plus facile et la plus commode pour toute la société... Le crédit fait le succès d'un emprunt ; l'emprunt rend la levée desimpôts plus facile, et les impôts pourvoient aux demandes du souverain... Quand le besoin est considérable et pressé, et qu'il y a du crédit, il faut employer l'emprunt, parce que la levée d'un gros impôt serait difficile et occasionnerait des convulsions. » Dans le môme ouvrage, Necker reconnaît toutefois que « pour des besoins modérés, il faut toujours préférer l'impôt, tant pour simplifier les opérations et faire plus facilement l'équilibre des finances, que pour ménager le crédit public et le prix de l'intérêt. » Il est légitime d'emprunter en temps de guerre, mais il ne faut pas oublier que les emprunts alors émis entraîneront, pour le service des intérêts, un supplément de charges annuelles, et qu'à moins d'une notable amélioration dans le rende-

ment des contributions, due à un développement exceptionnel de la richesse publique, ces charges ne pourront pas être couvertes par les recettes provenant de Timpol. Donc si Ton ne s'arrange pas de manière à accroître cellesci, on sera conduit a emprunter en pleine paix, et le déficit ira sans cesse en grandissant. Ces conséquences lointaines, mais fatales du système qui consistait à uniquement emprunter, n'ont pas été vues par Necker.

Ainsi, dans son célèbre Comple^rendu publié en 1781, il fait un magnifique éloge du crédit, le représente comme le principal soutien de TÉtat, et le considère comme suffisant à tout, sans qu'on ait à le combiner avec Timpùt. Puis il ajoute : « La guerre contraignant à rechercher des secours extraordinaires, il faut trouver des capitaux pour y suffire, et comme les circonstances sont impérieuses, si le crédit manque, les embarras naissent... Si le maintien du crédit est intéressant pour les créanciers de TÉtat, s'il importe à la puissance du souverain, il est également précieux aux contribuables, puisque c'est par le crédit qu'ils sont préservés de ces tributs au-dessus de leurs forces, et malheureusement au milieu des circonstances où les peuples ont le plus besoin de ménagements, puisque déjà la guerre elle-même est une sorte d'impôt par la stagnation du conmierce, et par le ralentissement du débit des productions nationales. » Remarquez combien ce raisonnement est supeiiiciel. Certes l'industrie et le commerce souffrent en temps de guerre ; mais quand ses armées sont aux frontières, quand ses flottes défendent ses ports, le pays comprend que c'est le moment des sacrifices : il est donc prêt à acquitter de plus fortes contributions, de même qu'il supporte avec patience le trouble apporté à son négoce et à l'activité de ses manufactures. Les citoyens ne se plaindront pas alors du surcroit d'impôt qui leur sera réclamé ; mais si pendant que la guerre sévit, leur gouvernement se passe en quelque sorte de leur concours, s'il ne leur fait pas sentir que les emprunts

auxquels il a recours ont pour conséquence obligée une augmentation de leurs contributions, ils trouveront insupportable, une fois la paix rétablie, sa prétention de les imposer, ils Taccuseront de trahir Tintérôt public et lui reprocheront ses dilapidations. Une expérience prochaine devait montrer que les choses se passeraient ainsi. Dès que la nation fut mise, en 1787, au courant du déficit de ses finances, elle s'en prit en effet au roi, aux ministres, au système fiscal en vigueur, mais quant à consentir à verser plus d'argent dans le Trésor royal, elle s'y refusa avec énergie. N'avait-on pas fait la guerre d'Amérique sans impôts nouveaux? Cette objection semblait à nos pères absolument péreinptoire, et elle est, à bien prendre, la condamnation du programme de Necker, consistant à ne faire appel qu'au crédit.

Dans ses combinaisons d'emprunts, ce ministre a-t-il du moins montré de l'ingéniosité? A-t-il réalisé d'heureuses innovations? A-t-il établi des relations plus faciles entre les capitalistes et le Trésor ? A-t-îl par suite permis à l'État d'emprunter à des conditions meilleures ? On va en juger»

Il commença par emprunter sous forme d'empruntloterie, renouvelant ainsi un procédé de crédit qui, après avoir été très employé pendant la première moitié du dixhuitième siècle, avait au contraire été délaissé depuis vingt ans. Il y avait eu des emprunts-loteries de plusieurs sortes. Au début, on avait offert au public des billets très nombreux, k un taux minime : à deux louis, dix livres, vingt> cinq sous et même vingt sous le billet ; plus tard, on avait préféré émettre un nombre de billets beaucoup moins considérable, et leur attribuer une valeur de 300 à 800 livres.

Les lots, qui d'abord n'avaient pas dépassé quelques centaines, puis qui avaient atteint plusieurs milliers, consistaient en titres de rente viagère, parfois en titre de rente perpétuelle, et le plus souvent en sommes d'argent. Les billets devaient être, suivant une proportion fixée d'avance et par la voie du tirage au sort, remboursés intégralement •dans un certain délai, d'ordinaire dix à douze ans ; ceux qui n'avaient pas gagné de primes ni de lots étaient remboursés au p.air, mais il avait été plusieurs fois stipulé que, lors du remboursement, on ajouterait au capital versé une plus-value représentant, à 4 ou 5 p. 100, l'intérêt de ce capital -depuis la seconde année à dater de celle de l'émission. Comme les emprunts-loteries comportaient pour les acquéreurs de billets une perte d'intérêt jusqu'au jour oii ceux-ci rentraient dans leurs fonds, ils n'avaient chance de réussir qu'à la condition de ne pas représenter un gros chiffre, car peu de capitalistes étaient assez riches ou assez dominés par la passion des gains aléatoires, pour se priver de revenu pendant plusieurs années. Aussi le montant des loteries avait-il rarement dépassé 20 millions de livres; celles qui avaient été ouvertes en 1757, Tune pour 36 millions, l'autre pour 40, avaient eu une importance exceptionnelle, leurs billets ne s'étaient vendus que lentement et la clientèle qui recherchait ce mode de placement en fut pour ainsi dire saturée.

Necker estimant que le moment était venu de Lancer un nouvel emprunt-loterie, adopta, on janvier 1777, la combinaison suivante : capital de 24 millions de livres, divisé en 20,000 billets de 1,200 livres, payables au comptant; deux tirages à effectuer, en avril et juillet 1777, le premier portant sur 3,000 lots de rente viagère, de 40,000 livres à 150 livres, le second sur 2,000 lots de rente de môme nature ; attribution à chacun des 15,000 billets non primés d'un titre de rente perpétuelle de 48 livres; enfin, droit pour ceux qui gagneraient des rentes viagères de les cens-

lilucr sur plusieurs t^tes. En somme, la dette publique, en échange d'un fonds de 24 millions, se trouva grevée d'une charge annuelle de 1,166,000 livres. Ces 2-4 millions étaient tout a fait insuffisants pour tirer le Trésor d'embarras ; dès le mois de décembre 1777, une seconde loterie fut en conséquence autorisée. Son type fut entièrement différent de celui du premier emprunt. Elle se composa de 25,000 billets de 1,000 livres, formant un capital de 2o millions. Les billets durent être remboursés en sept ans ; il y eut 1,000 lots, de 300,000 livres à 1,200, pour une valeur totale de 1,255,000 livres, et 2,400 primes de 200,000 livres à 200, pour une valeur totale de 5,192,300 livres. L'avantage pour l'État était donc médiocre, car, s'il recevait 25 millions sans intérêt, il s'engageait par contre a payer en sept ans près de 31 millions et demi *. L'emprunt-loterie, contracté dans ces conditions, n'apportait aux difficultés du Trésor qu'un soulagement momentané.

Necker ne renonça pas pour cela à ouvrir encore un emprunt-loterie. Un arrêt de Conseil du 29 octobre 1780 décida rémission de 30,000 billets de 1,200 livres, devant par conséquent produire un capital de 36 millions, remboursables en neuf ans à 1,500 livres et admis au tirage de 4,000 primes, de 200,000 livres k 300, d'une valeur totale de 4,590,000 livres. Si l'on ne se rappelait que la France était, en 1780, au plus fort de sa lutte contre l'Angleterre, on ne comprendrait pas que Necker eût accepté des engagements aussi onéreux, attendu qu'en échange d'un versement immédiat

^ Cet écart de 6 millions et demi entre la somme reçue et la somme rejtiliirc par le Trésor était plus élevé que l'écart habituel, mais le paiement des lots et primes absorbait toujours la plus grande partie dn hônéfice résultant de ce que les billets ne portaient pas intér.'t. Ainsi le fonds de la loterie de novembre I7i3 avait été de 15,600,000 livres, et le Trésor avait versé aux préteurs 3 millions en sus; la loterie de 175r> avait procuré à TÈtat 30 millions et Ini avait fait débourser 31.970,000 livres; pour le service de celle émise au mois de juin 1137, il avait eu à verser aux porteurs de billets 3,830,000 livres de plus qu'il n'avait encaissé.

de 36 millions opéré au profit du Trésor, il s'obligeait à rembourser 50 millions dans un délai de neuf années. Le directeur général des finances avait incontestablement de grands besoins d'argent; on peut donc admettre qu'il en était réduit aux expédients, mais il faut avouer qu'il n'a pas su tirer un meilleur parti que ses prédécesseurs du procédé des emprunts-loteries.

Le second moyen de crédit dont Necker fit usage, consista dans la création de rentes viagères, et dans la négociation de ces rentes il ne montra encore ni ingéniosité ni prévoyance. La première émission de rente viagère avait eu lieu en 1C73, et depuis lors il n'y avait pas eu un contrôleur général qui n'eût emprunté sous cette forme. Imitant ce qui s'était fait avant lui, Necker décida que les constitutions particulières de rentes ne pourraient être inférieures à 500 livres, taux beaucoup trop élevé, qui avait l'inconvénient de détourner des emprunts publics les fonds de la petite épargne. De notre temps, on cherche par tous les moyens à les attirer dans les caisses de TËtat, et malgré les fréquents appels que le système financier par lui adopté le forçait à adresser aux capitaux, le ministre de Louis XVI ne songea pas à abaisser les coupures des emprunts; il ne vit pas que cette mesure eût été fort utile au crédit de la nation.

Il ne comprit pas davantage que pour aflirmer la solvabilité de la France et sa ferme volonté de tenir les engagements pris envers ses prêteurs, il y avait intérêt à ce que l'ensemble de ses revenus assurât le service des emprunts. Conformément à une vieille formule, qui du reste se retrouve encore dans les pays dont la bonne foi et la richesse sont également douteuses, il consacra k la garantie des rentes qu'il négocia les produits de diverses contributions : les, droits des fermes, d'aides et de gabelles reçurent cette afl'ectation.

S'il inséra, en général, dans les édits portant création

de rentes viagères, un article aux termes duquel elles furent déclarées « exemptes à toujours de toute imposition généralement quelconque qui pourrait avoir lieu par la suite », ce n'est pas parce qu'il s'était fait à ce sujet une théorie et qu'il crût que l'Ëtat dût s'abstenir d'imposer les rentes, afin de ne pas perdre sur le capital ce qu'il gagnerait sur les intérêts. Quand il le put, il soumit les arrérages aune retenue d'un dixième (édit de novembre 1779), et c est sous la pression de la nécessité, lorsque l'argent se faisait rare, qu'il se détermina à promettre qu'aucune taxe ne frapperait le revenu de ceux qui prêteraient des fonds au Trésor.

Enfin, en ce qui concerne le mode de calcul des rentes viagères, Necker commit une faute sur laquelle il convient d'insister. Jusqu'en 1758, les prêteurs n'avaient été admis à constituer des rentes viagères que sur une seule tête. A cette époque, l'Étal accepta dos rentes reposant sur deux têtes, c'est-à-dire qui devaient être servies jusqu'au décès de celle des deux personnes désignées dans le contrat qui mourrait la dernière. Lors de son emprunt de janvier 1777, Necker adopta cette combinaison. Mais afin de tenter les capitalistes, il décida ensuite que les rentes viagères pourraient être stipulées payables sur trois et même sur quatre têtes. Cette extension donnée à la constitution des rentes viagères n'aurait pas été condamnable, si les tarifs avaient varié en raison de l'âge des rentiers. Que les tarifs dussent être différents suivant les cas, cela parait évident, car les chances de survie ne sont pas égales à toutes les époques de l'existence. Nous sommes maintenant si pénétrés des règles essentielles en cette matière, que nous comprendrions difficilement qu'en échange d'un capital aliéné, on offrit un même intérêt à un jeune homme de vingt ans et à un vieillard de quatre-vingts. Au siècle dernier' on était moins avancé. Cependant certains contrôleurs généraux avaient reconnu que c'était pour le Trésor un procédé très I. 18

onéreux que de traiter également tous les acquéreurs de rentes viagères, et de ne pas abaisser ou élever le taux de l'intérêt suivant Tâge des titulaires. Ainsi^ sous les ministères de Machault et de Bertin, on avait classé en plusieurs séries les rentes viagères qui furent alors aliénées; chacune de ces séries comprenait des souscripteurs d'un âge à peu près égal et jouissant d'un revenu semblable, placés par conséquent dans des conditions de survie identiques, et l'intérêt alloué aux rentiers était différent, suivant la série de rente viagère à laquelle ils appartenaient. Les emprunts négociés avec cette prudence avaient été l'exception, et la plupart avaient été placés en accordant, sans distinction d'âge, 10 p. 100 d'intérêt quand la rente viagère était constituée sur une seule tête, et 8 p. iOO quand elle reposait sur deux têtes. Quoi qu'il en soit, l'attention de Necker était forcément éveillée sur la question, puisqu'il avait à opter pour l'un ou pour l'autre des modes d'emprunts jusqu'alors suivis. Or, il ne se montra pas judicieux dans son choix : il résolut d'emprunter suivant la méthode banale. Il ne tint aucun compte des probabilités de survie et plaça ses premiers emprunts à 10 p. 100 d'intérêt pour les rentes viagères sur une tête, à 8 1/2 p. 100 pour les rentes sur deux têtes. A partir de 1779, il fut obligé de consentir de plus grands avantages aux prêteurs; il concéda un intérêt de 10 p. 100 sur une tête, de 9 p. 100 sur deux têtes, de 8 1/2 p. 100 sur trois têtes et de 8 p. 100 sur quatre têtes, « le tout sans distinction d'âge et au choix des acquéreurs. »

Les graves abus auxquels avait donné lieu cette manière d'emprunter auraient dû cependant lui ouvrir les yeux. En effet, voici ce qui se passait : les souscripteurs de rente viagère ayant le droit de choisir comme bon leur semblait les personnes sur la tête desquelles la rente devait reposer, avaient soin de désigner des enfants de sept à dix ans, bien constitués et appartenant à des familles saines, sufQsam-

ment aisées, vivant à la campagne et domiciliées dans des provinces où la longévité était longue. Ils prenaient ces précautions afin d'avoir les chances les plus favorables de jouir longtemps des rentes viagères, et ils y réussissaient, car la vie moyenne de ceux qui étaient Tobjet des contrats de rente viagère dépassait cinquante ans, c'est-à-dire qu'elle durait plus du double de la vie moyenne des Français à cette époque. Le Trésor avait à servir pendant quarante à quarante-cinq ans la plus grande partie des rentes viagères qu'il créait, et on voit de suite quelles charges lui imposait le paiement d'un intérêt de 8 à 10 p. iOO durant une aussi longue période. Les vices du mode d'emprunt adopté par Necker furent mis en lumière de son temps même, notamment par son compatriote, le banquier Panchaud, et malgré son amour-propre, qui l'empêchait de jamais reconnaître qu'il se fût trompé, Necker avoua plus tard, dans son traité sur L'Administration des finances^ qu'en principe les rentes viagères doivent être établies d'après « les calculs de probabilité sur la vie commune des hommes..., par gradation d âges et en fixant la somme qu'il serait permis de constituer sur la même tête. » Mais cette concession théorique fut la seule qu'il consentit; il soutint que s'il avait emprunté à des conditions onéreuses, c'est que les circons tances ne lui laissaient pas la liberté de faire mieux, et parlant des taux différents d'intérêt à allouer suivant l'âge des rentiers, il dit : « Toutes ces gênes et bien d'autres encore, on ne peut jamais les imposer qu'en proportion de son crédit, et selon la mesure de ses besoins ; ainsi c'est par une conduite sage et prudente, bien avant le temps où les emprunts sont absolument indispensables, que l'on acquiert toute la force nécessaire pour contenir dans de justes bornes les prétentions des prêteurs. » Cette défense des procédés par lui employés contient une part de vérité, en ce sens qu'ayant beaucoup à emprunter, le directeur général des finances a dû tenter les capitaux par l'adoption

276 LES CAUSES ri.NANCIÈRES

d'un taux d'intérêt avantageux pour les prêteurs. Mais comme les effels publics, tels que les rescriptions, rapportaient alors 6 p. 100, comme les actions de la Compagnie des Indes, qui étaient les principales valeurs de bourse à cette époque, se capitalisaient également à 6 p. 100, il semble qu'il aurait pu aisément placer ses émissions de rentes viagères à moins de 8 à 10 p. 100, en proportionnant le taux de Tintérôt à l'âge des rentiers. Ce que les contrôleurs généraux Machaultet Bertin avaient résilisé, pourquoi n'a-t-il pas môme essayé de le faire? Nul doute que s'il a consenti à payer de gros intérêts, c'est parce qu'il croyait que chacune de ses opérations mettait en jeu sa réputation, et qu'il voulait à tout prix obtenir un éclatant succès personnel» dût l'Etat être grevé de charges annuelles plus considérables.

Le fait est que ses emprunts, suivant l'expression moderne, ont été enlevés. Les banquiers s'empressaient de profiter du gain que leur assurait la modération des prétentions du Trésor : ils souscrivaient immédiatement tous les billets émis, et les revendaient avec bénéfice au public '. Necker prenait d'ailleurs ses précautions contre l'indiflérence des capitalistes. Il a un des premiers compris qu'une valeur d'£tat a d'autant plus de chances de se placer qu'elle parait plus recherchée, et que, comme toute autre marchandise, elle attire d'autant mieux les acheteurs, que ceux-ci peuvent craindre de ne pas trouver à s'en procurer. 11 traitait en conséquence avec des banquiers avant d'émettre un emprunt, et leur donnait des commissions sur les rentes qui se vendaient par leur intermédiaire. « 11 a eu une

^ « Dés ce midi il n'y avait plus un seul billet à acheter. 11 faut vous dire que cet euièvemeut subit de tant de uiillc billets est ici une spéculation de certains banquiers et agents de change, laqnelle augmentant le désir du public, met ces messieurs & portôe de recéder ces billets avec de grands bénélices. Cela n'est ni honnête, ni juste, mais comme l'objet du gouvernement de palper les millions comptant est rempli» qu'importe? {Corresp. secr., édit. Lescurc, 1. 7.)

clientèle de spéculateurs à la hausse, encouragée par tous les moyens à la disposition du ministre des finances. C'est grâce h cette clientèle qu'il est arrivé à faire couvrir plusieurs fois certains do ses emprunts^ artifice qui date de loin, comme on voit, et qui, étant alors dans sa nouveauté, produisait beaucoup d'impression *. » Il soutenait les cours avec discrétion, cherchant moins à les faire monter qu'à en empocher Tavilissement, et, grâce à la confiance qu'on avait en lui, l'intérêt de l'argent se maintint à un taux relativement modéré, tant qu'il resta aux affaires. Mais les bénéfices réalisés k la bourse y attirèrent les joueurs, et c'est sous son ministère que la spéculation sur les effets publics, qui devait quelques années plus tard exciter tant de plaintes, commença à se développer. Avec moins de souci de la popularité, Necker aurait peut-être paru à ses contemporains un financier moins brillant, mais il eût mieux défendu les intérêts de l'État, et Mirabeau avait raison, lorsqu'il lui reprochait d'avoir emprunté trop chèrement et de n'avoir pas tenu compte, dans la fixation de l'intérêt, des probabilités de survie des différentes classes de rentiers. « Les emprunts qu'a* faits M. Necker doivent être considérés au nombre des plus chers, des plus mal organisés et des plus ruineux que la France ait été contrainte de payer*. » Cette appréciation de Mirabeau est digne d'être retenue, car elle est l'expression de la vérité, et elle est appuyée de calculs desquels il résulte que sur 1p service des intérêts, pendant toute la période où ils devaient s'exécuter, les emprunts viagers contractés de 1776 à 1781 auraient entraîné pour le Trésor une perte d'au moins 200 millions.

Si Necker avait été doué du génie que pendant longtemps on lui a prêté, il n'aurait pas eu au surplus recours au moyen de crédit qu'il a employé. En effet, l'emprunt viager

* De Lonir-nie. Lf^s Mirabeau^ 11 ï, 681.

* Letli*es sur C administration de M, Necker (1787).

278 LES CAUSES FINANCIÈHES

n'a pas seulement le tort d'ôtre immoral, quand il est pratiqué en grand et qu'il consomme le patrimoine des familles en échange d'un surcroit de jouissances immédiates pour ceux qui aliènent leurs fonds; il a en outre rinconvénient grave de ne pas convenir à la masse des capitalistes, de ne pas favoriser l'épargne, et par suite d'ôtre un instrument de crédit très imparfait. Les économistes, et au premier rang d'entre eux Turgot, étaient hostiles à la multiplication des rentes viagères. Toutefois, ils ne critiquaient l'emprunt viager qu'au point de vue moral ; les principaux défauts qu'ils lui trouvaient étaient d'encourager Tégoïsmc, de porter atteinte k l'esprit de famille, de semer la discorde entre les parents et les enfants, d'inciter les premiers à sacrifier le montant de leurs économies au désir d'accroître plus rapidement leur bien-être, de laisser ensuite les seconds dans la misère, de répandre cette notion fausse que chacun n'a à penser qu'à soi, bref, d'être démoralisateur*. Toutes ces considérations sont vraies, et il eût été naturel qu'elles impressionnassent un ministre qui affichait de la philosophie et un vif amour pour ses semblables. Mais il en est d'autres d'un ordre plus pratique, qui auraient dû à coup sûr le détourner d'alimenter le Trésor royal par des créations de rentes viagères. S'il est en effet un sentiment qui nous soit naturel, qui ait toujours été ressenti par les hommes vivant en société, c'est celui qui les pousse à conserver pour eux-mêmes, pour leurs enfants ou pour les personnes qui leur sont chères, le produit de leur travail. Ce sentiment est la base même du droit de propriété, du droit d'hérédité, du droit de disposer de ses biens par donation et par testament. Nous consentons à nous dépouiller d'un capital que nous avons gagné, lorsque son aliénation

A C'est ce qui faisait dire au marquis de Mirabeau : « Necker a hâlé de beaucoup i*agonie et la subversion de l'Europe par Tabns énorme qu'il a fait des viagers, qui a rompu partout les liens de famille et par conséquent les liens sociaux. » (De Loménic, Les Mirabeau, 111,677.)

est le moyen de nous assurer une retraite pour nos vieux jours. Mais nous répugnons à faire d'un placement viager remploi normal de nos gains et de nos épargnes ; et si les rentes créées par TÉtat sont viagères, si elles doivent s'éteindre au terme de notre courte vie, nombreux seront ceux qui plutôt que d'en acquérir, préféreront acheter avec leur argent de la terre, qui, elle, ne disparaîtra pas et pourra se transmettre aux héritiers, ou même simplement garder leur argent improductif.

C'était donc un système très critiquable, de mettre en souscription presque uniquement des emprunts viagers. Beaucoup de Français n'étaient pas disposés à perdre les capitaux par eux amassés, quand même on leur promettait un plus fort intérêt annuel, et tous ceux qui répugnaient à placer leur argent à fonds perdus se détournaient des emprunts publics. Sans doute on n'avait pas au siècle dernier les mille moyens dont nous jouissons maintenant pour gagner de l'argent et pour accroître nos revenus ; les placements mobiliers étaient rares, et on en était souvent réduit à mettre dans quelque cachette les gains qu'on avait épargnés. Mais nos pères n'étaient pas moins économes que nous ; beaucoup ignoraient l'amour du bien-être et vivaient volontiers de privations. Il eût en conséquence été habile, de la part du ministre des finances, de leur offrir de la rente perpétuelle, et de leur fournir ainsi le moyen de ne pas laisser leurs fonds dans l'inaction, inutiles pour eux-mêmes et pour la société. Bien que donnant un revenu inférieur à la rente viagère, la rente perpétuelle eût présenté, pour beaucoup de petits capitalistes un attrait plus réel. Ils auraient compris que si elle rapporte moins, elle a l'immense avantage, non seulement de laisser intacts les fonds placés, mais encore de permettre au capital de prendre avec le temps un excédent de valeur, par suite du développement de la richesse publique. Le Trésor aurait ainsi trouvé une clientèle

die préteurs de plus en plus nombreuse, et les conditions de son crédit en auraient éprouvé une grande amélioration. Mais Necker n'était pas un précurseur, il ne soupçonna pas que la rente perpétuelle était destinée à devenir le grand instrument de crédit des nations modernes, et il ne lui vint pas à la pensée qu'une fois le cours de la rente parvenu au pair, r£tat pourrait un jour appeler ses créanciers à opter entre le remboursement de leurs prêts, ou une réduction dans le paiement annuel des intérêts. Ces échappées sur l'avenir dépassaient la portée de son esprit, et comme avant lui on empruntait principalement sous forme de créations de rentes viagères, il ne se demanda pas si Ton avait tort ou raison d'agir ainsi : il crut bien faire en négociant à son tour de nouvelles rentes viagères. Sans la moindre hésitation, il suivit la routine.

Necker a cependant émis quelques rentes perpétuelles ; mais, à l'exemple de ses prédécesseurs il n'en a créé qu'un chiffre restreint. Il a placé lesdites rentes à 5 p. 100, taux bien moins onéreux pour l'État que celui des rentes viagères. Comment expliquer dés lors qu'il ait persisté à donner la préférence aux emprunts viagers? Le motif qui l'a déterminé vaut la peine d'être signalé.

On admettait sous l'ancienne monarchie, c'était même une sorte d'axiome fmancier, que la dette publique devait s'éteindre graduellement. Que la dette pût non seulement durer, mais grossir indéfiniment, cette hypothèse paraissait tellement déraisonnable, tellement contraire à l'intérêt général, que le gouvernement, malgré ses continuels besoins d'argent, se faisait un devoir de la repousser. En combattant avec ardeur l'accroissement de la dette publique, en s'attachant k démontrer que chaque génération est tenue de payer ses fautes politiques ou les folies de son administration intérieure, et qu'elle n'a pas le droit de léguer aux générations futures des charges sous lesquelles celles-ci seraient exposées à succomber, les économistes avaient

fortifié Topinion qu*une nation doit songer sans cesse à Textinction de sa dette. Nous n'avons plus ces scrupules, et nous autres Français de la seconde moitié du dix-neuvième siècle, nous sommes loin de ressentir la même timidité. Nous nous sommes montrés, dans nos appels réitérés au crédit, souverainement imprudents, et Dieu veuille que nous ou nos descendants, nous n'ayions pas un jour k nous repentir d'avoir, avec une si grande témérité, parfois môme sans une nécessité bien démontrée, porté si haut le chiffre de la dette deTËtat! Mais nos pères, dont Tindustrie, le commerce et Tagriculturo étaient peu développés relativement à ce qui se passe de notre temps, qui ne prévoyaient pas rimpulsion extraordinaire que les découvertes de la science allaient donner à tous les éléments de la richesse publique et privée, et dont la défectueuse organisation sociale entravait tout progrès, ne pouvaient guère avoir d'autres idées que les leurs sur Timpossibilité de ne pas éteindre rapidement les emprunts contractés par le roi. Cette conviction salutaire les avait portés k considérer le type des rentes viagères comme le meilleur, puisque chaque contrat de rente prenait fin avec la vie du rentier qui en était titulaire : la nature se chargeait en quelque sorte d'amortir la dette publique. Le Trésor avait, il est vrai, k acquitter de plus lourds intérêts, mais au bout d'un certain nombre d'années il était sûr de se trouver libéré. Les hommes sages étaient en conséquence partisans des rentes viagères, et regrettaient l'augmentation des rentes perpétuelles, quand le gouvernement était obligé d'y avoir recours. Neeker, qui se croyait un homme sage et qui n'était pas assez perspicace pour s'écarter de la routine, devait lui aussi préférer l'emprunt viager à l'emprunt perpétuel. Mais en n'ayant pas recours k des augmentations d'impôts capables de lui procurer les ressources nécessaires au service des emprunts viagers, en aggravant par suite les charges immédiates de l'Ëtat sans lui fournir le moyen d'y faire face, en condamnant ainsi le

28i LES CAUSES FINANCIÈRES

Trésor à de perpétuels emprunts, il s'écartait grandement, à son insu, du système suivi par les ministres qui l'avaient précédé ; il s'exposait aux inconvénients de ce système et en négligeait les avantages.

Un contrôleur général avait en outre donné un exemple qu'il aurait bien fait de méditer et de suivre. Par un édit du mois d'avril 1763, Bertin avait décidé la création d'une caisse d'amortissement, et un second édit du 21 novembre de la même année avait en principe attribué à cette caisse un fonds de 20 millions, qui devait être prélevé sur le produit des vingtièmes. Le successeur de Bertin, Laverdy, modifia cette dernière disposition. En vertu d'un édit qu'il lit rendre en décembre 1764, « la caisse des amortissements «dut être alimentée par un versement d'abord de 10, puis de 3 millions, qu'avait à lui faire pendant une quinzaine d'années une autre caisse^ dite «des arrérages », laquelle était dotée de revenus propres, et était principalement chargée d'acquitter les intérêts des emprunts ainsi que ceux des avances faites au Trésor. En outre, la caisse des amortissements put disposer, à titre de ressource spéciale, du montant de la retenue d'un dixième à laquelle étaient soumises les rentes sur TÉtat, retenue qui fut étendue à toutes les sommes payées par le Trésor à titre de gages, d'émoluments, d'intérêts et de bénéfices de gestions financières. Tous les anciens contrats de rente furent remplacés par des titres uniformes, et ils furent déclarés remboursables par voie de tirage au sort, jusqu'à concurrence des fonds dont pourrait chaque année disposer la caisse. L'organisation que nous venons d'exposer était compliquée, mais jusqu'en 1770 elle avait fonctionné régulièrement et permis d'éteindre 76 millions sur le montant de la dette publique. Malheureusement, un des premiers actes de l'abbé Terray fut de supprimer la caisse des amortissements : une déclaration royale du 7 janvier 1770 changea l'affectation des revenus réservés à celte caisse, revenus montant à 17 millions, et décida qu'ils

DE LA RÉVOLUTION FRANÇAISE â83

serviraient au remboursement des anticipations. Lorsque Necker devint directeur général des finances, Tamortissement de la rente perpétuelle était donc abandonné, et il ne songea pas à le reprendre. Comme il avait à faire face à des dépenses extraordinaires et qu'il était obligé d'emprunter, il aurait agi sagement en ne renonçant pas à Textinction de la dette ; mais, faute d'oser relever le& impositions, il n'eut pas de ressources à y consacrer. Il manqua ainsi de donner à la monarchie une institution financière qui lui eût rendu d'incontestables services. Il parait, du reste, avoir ignoré la théorie de l'amortissement,, car il en fait à peine mention dans son ouvrage sur l'administration des finances. Il croyait que l'extinction graduelle des rentes viagères, en une période de 40 à 43 ans, garantissait sufilsamment l'avenir, et il se félicita de trouver sous^ cette forme de l'argent à 10 p. 100, quand il aurait pu s'en procurer à 3 ou 6 p. 100 sous forme d'emprunt perpétuel^ plus une annuité de 1 p. 100, qui, accrue des intérêts composés, aurait rendu possible un rapide amortissement du capital.

Dans ses appels au crédit, Necker, on vient de le voir, a commis de grandes fautes, et il eut à en supporter le& conséquences. Il ne put pas demander lui-même au public la totalité des sommes dont le Trésor avait besoin, et il en fut réduit à réclamer l'entremise des pays d'États. Les provinces qui avaient l'avantage de posséder des Etats, telles que le Languedoc, la Provence, la Bourgogne, la Bretagne,, percevaient elles-mêmes leurs impôts ; elles avaient avec le Trésor royal des abonnements qui les dispensaient de payer

284 LES CAUSES FINA.NCIÈnES

autant que les pays d'élections, et comme il leur était permis d'engager le montant de leurs contributions en garantie des emprunts qu'elles contractaient, elles jouissaient d'un crédit supérieur à celui de TÉtat. Par leur intermédiaire Necker emprunta 98 millions environ, et par celui de la ville de Paris 11 millions. Les rentes perpétuelles émises delà sorte trouvèrent preneurs à 5 p. 100, et les rentes viagères sur deux tètes à 7 p. 100, par conséquent à des conditions meilleures que celles négociées par l'Etat. Le ministre obtint aussi le concours de l'Ordre du Saint-Esprit, qui emprunta au même taux 11 millions de livres qu'il remit au Trésor, et il détermina le clergé à porter à 30 millions, au lieu de 16, le subside appelé don gratuit qu'il accordait au gouvernement •tous les cinq ans; mais le clergé ne fit que prêter les 14 millions de supplément, et le roi s'engagea à les lui rembourser par annuités d'un million.

Pour que le directeur général des finances allât ainsi solliciter l'aide des pays d'États, de la ville de Paris, du clergé et de l'ordre du Saint-Esprit, il fallait que la solvabilité du Trésor royal inspirât peu de confiance. Le public qui voyait sous Louis XVI l'emploi des mômes procédés financiers dont on avait usé sous Louis XV, se demandait en efTet avec une certaine inquiétude s'ils ne conduisaient pas aux mêmes résultats, et le souvenir de la banqueroute effectuée par l'abbé Terray était assez récent pour justifier son inquiétude. En vain les préambules des édits qui autorisaient les emprunts réalisés par Necker, multipliaient-ils l'assurance de la bonne foi avec laquelle seraient exécutés les contrats ; les capitalistes étaient assez avisés pour constater les embarras du Trésor, et pour se rendre compte qu'aucun de ses emprunts ne dégageait sérieusement la situation*. Comment le crédit de l'État aurait-il pu d'ailleurs

1 « On blâme la loterie vingère de 24 millioDP, couime un expédient toujours onéreux , en nu' me temps qu'il ne peut niAmo bourher le vide des 28 millions (|ui maiiquont h la somme des dépenses de Taunée;

prendre tout son essor, quand la prolongation de la guerre rendait inévitables de nouvelles émissions de rentes? Le procédé qui consistait à emprunter continuellement de petites sommes déprimait les cours, et il est regrettable que Necker n'ait pas eu assez de hardiesse pour tenter une seule grande opération. Loin de là : il était porté à user des expédients en honneur dans les bureaux du contrôle général, et il se résigna sans peine aux moyens les plus mesquins pour amener momentanément de l'argent dans les caisses du Trésor.

Ainsi il constitua en monopole le droit de faire circuler « des carrosses de place » dans la ville de Paris et ses faubourgs, moyennant quoi le concessionnaire de ce service lit au Trésor un versement de 5 millions et demi en espèces, non productif d'intérêts. Il se fit avancer deux millions par les fermiers de la caisse de Sceaux et de Poissy, qui n'avait pourtant pas pour objet de prêter à l'État, mais simplement de faciliter l'approvisionnement des boucheries parisiennes. Cette caisse avait été supprimée par Turgot, qui avait rendu libres l'arrivage et la vente de la viande dans la capitale. Necker la rétablit au contraire dans un but de fiscalité; un édit de 1779 prescrivit aux marchands et herbagers de conduire sur les marchés de Sceaux et de Poissy les bestiaux destinés à la consommation de Paris, frappa les animaux d'un droit de huit deniers par livre, défendit aux bouchers d'acheter de la viande ailleurs que sur les marchés et aflerma à une compagnie leur exploitation.

En même temps, le directeur général des finances remania l'organisation des régies et des fermes, de manière à augmenter de 5 millions le montant des sommes déposées au Trésor. Il imposa à tous les préposés et

(l'nillears un emprunt aussi modique qu'insuffisant montre combien on p'est défi»î du crédit du roi et de la confiance du public. >» [Corresp. 9ect\ édit. Lcscure, I, 5).

receveurs des fermes et des régies, qu'ils eussent ou non le maniement des deniers, robligation de fournir des cautionnements ou des suppléments de cautionnements. Celte mesure, qui produisit "li millions, était prise à riniitation de ce qu'avaient fait plusieurs contrôleurs généraux, notamment Bertin et Terray : pour parer à des besoins pressants, ceux-ci avaient trouvé tout simple de pressurer les agents des finances. .Necker, plus scrupuleux, voulut ménager les apparences, et il invoqua le souci de l'intérêt général. « Les cautionnements, dit-il dans le préambule de l'arrêt du Conseil du 17 février 1779, sont une garantie soil contre des divertissements de deniers, soit contre des abus de fonctions. » Mais ce n'était là qu'un prétexte, et le préambule avoue en ces termes le véritable but que Ton poursuivait : « Sa Majesté a d'ailleurs pensé que ce serait un moyen de se procurer un secours à un intérêt modéré, et qui, étant extrêmement divisé, ne prendrait rien sur les fonds ^e la circulation ordinaire. » L'intérêt des sommes à verser par les employés des fermes et des régies fut fixé à 5 p. 100, et comme l'État ne pouvait placer des rentes qu'à un taux plus élevé, ce fut une bonne fortune pour lui de lever sur cette catégorie d'agents une sorte d'emprunt forcé.

Un peu plus tard, en 1780, Necker s'en prit aux possesseurs d'offices. Ils étaient soumis au payement d'un droit annuel, connu sous le nom de centième denier, qui était •comme le prix de la protection que leur accordait le roi en leur garantissant la propriété d'offices qu'ils avaient achetés à beaux deniers comptants. Le ministre eut l'ingénieuse idée de leur vendre pour une période de huit ans l'afFranchissement de ce droit, et ils durent, pour jouir de cet affranchissement, verser immédiatement le montant de six annuités; cet emprunt déguisé rapporta 7 millions.

Enfin Necker pourvut aux besoins du Trésor par l'accroissement de la dette flottante, mais il ne sut pas mieux qu'on ne l'avait fait avant lui aménager cette dette, l'alimenter

avec des 'fonds à court terme, et la séparer assez nettement des dépenses courantes, pour qu'elle n'absorbât pas une partie des ressources nécessaires au service du budget annuel.

11 n'est pas d'Ëtat qui ne soit affligé d'une dette flottante; elle est le corollaire obligé de toute grande gestion financière, car, si bien organisée qu'elle soit, il y a des époques de l'année où les rentrées sont inférieures aux échéances de paiement, et en outre, certains exercices offrent des mécomptes auxquels il faut parer. Aussi une nation ne peut-elle pas plus se passer d'un fonds de roulement qu'une maison de commerce ou de banque.

De nos jours, la distinction qui est établie entre le budget d'une part et le Trésor d'autre part, empêche toute confusion de se produire entre la dette flottante et les dépenses annuelles. Les recettes budgétaires n'ont à faire face qu'à ces dernières, puisque l'existence de chaque budget est limitée à wn an, et le Trésor, qui est à proprement parler le banquier du budget, intervient à côté de celui-ci pour centraliser les fonds, lui en fournir pour ses paiements, effectuer des opérations extra-budgétaires, se charger des découverts qui se produisent en fin d'exercice, et liquider divers comptes spéciaux dont les recettes et les dépenses ne doivent se balancer qu'au bout d'un temps plus ou moins long. L'existence indépendante reconnue au Trésor a conduit à lui attribuer des ressourses spéciales, et au nombre de ces ressources figurent les bons du Trésor, qui sont des billets à échéance fixe, d'un an au maximum, portant intérêt, émis par le ministre dans la limite du crédit fixé annuellement