CHAPITRE X

!• Efforl» de Necker pour corriger les vices de la comptabilité publique. — Arrêt du Conseil de 1778, qui rattache plus intimement au TK'sor les caisses des receveurs et payeurs. — Déclaration du roi, de iTt'^, ' sur les comptes à rendre par les comptables. — Necker a le tort de ' laisser subsister un trop grand nombre de caisses indépendantps. — Une déclaration de 1781 prescrit, mais ne parvient pas à obtenir, renvoi rapide au contrôle général des relevés partiels de recettes et de dépenses. — II. L'arbitraire préside, sous l'ancien régime, à la concession des pensions. — Elles sont considérées comme des actes de la munificence royale, et sont souvent accordées pour des motifs tout autres que les services rendus à l'État. — Ceux qui les obtiennent n'ont pas de droit à faire valoir. — La fermeté du contrôleur général est la seule barrière aux concessions abusives de pensions. — Nom* breuses réductions opérées à différentes époques sur les arrérages des pensions. — La dépense momentanément réduite ne tarde pas à être accrue par de nouvelles concessions; sa progression. — N<?cker promet de payer exactement les arrérages, puis il réglemente à nouveau la matière des pensions en 1776 et 1778, — Celles-ci continuent à s'accroître; leur montant en 1781.

Nous avons déjà eu Toccasion de signaler à plusieurs reprises les imperfections de la comptabilité publique. ^^ homme aussi versé que Necker dans le maniement ^^^ affaires ne pouvait manquer d'en être très frappé. Aussi

s'efforça-t-il de remédier aux défauts qui éveillèrent le plus son attention, et il adopta à cet effet plusieurs mesures d'une utilité incontestable.

Il constata tout d'abord un manque de centralisation des plus regrettables dans le fonctionnement des caisses dépendant du Trésor. Alors que placé à la tète de sa maison de banque, il avait eu le soin élémentaire de tenir son caissier sous sa dépendance immédiate, qu'il ne lui aurait pas permis d'effectuer des paiements ou de consentir des avances sans le consulter préalablement, et qu'il avait exigé que cet auxiliaire le tint constamment au courant des rentrées de fonds, il acquit vite la triste expérience que les choses ne se passaient pas ainsi au contrôle général. L'organisation des receveurs et trésoriers était telle que le ministre des finances ne connaissait jamais au juste l'état de leurs caisses, et qu'il n'était informé que tardivement, et parfois d*une façon incomplète, de leurs opérations. Necker estima avec raison qu'il fallait remédier à. cette situation, et il fit rendre, le 18 octobre 1778, un arrêt du Conseil « portant établissement d'un nouvel ordre pour les caisses de dépenses. » Le préambule de cet arrêt est digne d'être reproduit, car il permet d'apprécier la gravité de la lacune qu'il s'agissait de combler. « Sa Majesté est informée que les diverses caisses de dépenses instituées pour rendre la comptabilité plus distincte ne se trouvent plus soumises à l'inspection de l'administration des finances. Il en résulte que l'intérêt particulier que cette administration doit prendre à l'économie, devient inutile au service du roi dans une manutention de la plus grande importance. Il en résulte encore que le département des finances, ignorant ainsi la somme des débits et des fonds libres qui existent dans ces diverses caisses, ne peut pas les faire concourir à la facilité du service général... Il arrive enfin que par l'effet de cette séparation établie entre les opérations des trésoriers et la surveillance de l'administration des finances, ce

département ne peut pas appliquer constamment les revenus perçus dans les provinces à Tacquittement des dépenses nécessaires dans ces mômes lieux, et faire cadrer ainsi les paiements et les recettes dans toutes les parties du royaume ; ce qui doit souvent occasionner et des doubles frais de transport à la charge du roi, et un défaut d'harmonie dans la circulation. Mais Sa Majesté a surtout reconnu de quelle importance il était pour Tordre et le maintien du crédit qu'aucun trésorier ne pût faire des avances et négocier des billets à Tinsu de l'administration des finances et sans sa participation. » En conséquence, ordre fut donné aux trésoriers, payeurs et caissiers, de faire connaître à l'administration des fmances de l'état leur caisse, de tenir les registres qui leur seraient prescrits, de dresser jour par jour le compte exact de leurs recettes et de leurs dépenses, et d'en envoyer tous les mois une copie à l'administration centrale. Défense leur fut faite en outre de souscrire ni avances ni billets à terme.

Toutes ces prescriptions étaient sages, et en rattachant plus directement au Trésor les différentes caisses disséminées à Paris et en province, elles devaient corriger en partie les abus dont se plaignait le ministre. Cependant, il n'y a pas à le dissimuler, elles ne constituaient qu'une amélioration insuffisante. La vraie réforme aurait consisté à supprimer les nombreuses caisses qui existaient alors. Sous prétexte de mieux distinguer l'emploi des fonds, on les avait multipliées et on en avait fait autant d'organismes particuliers. De là naissait une complication infinie dans la comptabilité, et le contrôleur général des finances n'était véritablement pas maître de son service. L'unité du Trésor public, telle qu'elle est depuis longtemps pratiquée, a été un immense progrès que Necker ne chercha pas à atteindre. Il se contenta d'abolir un certain nombre de caisses particulières. Nous l'avons montré dans le chapitre précédent se livrant à la suppression de divers offices de trésoriers ; à

ceux que nous avons énumérés, il faut joindre encore les charges de trésoriers des Ligues suisses, de la police de Paris, de la maréchaussée de Tlle de France, des gages des maîtres de poste, des haras, de Técole vétérinaire, etc. Ayant ainsi restreint un abus, cela lui suffit, et il s^occupa d*en atténuer un autre.

A cette époque tous les faits de recette et de dépense étaient loin d'être centralisés dans les écritures du Trésor. Une partie des recouvrements lui restait inconnue et beau* coup de paiements n*étaient point portés à sa connaissance, parce qu'ils étaient faits par des caisses locales au moyen de prélèvements sur le produit de divers droits et de divers revenus. On comprend le désordre qui en résultait, et pour apprécier les fâcheuses conséquences d'un pareil état de choses, il suffît de se reporter à la peinture qu'en fait Necker dans le préambule d'une déclaration du roi en date du 17 octobre 1779, relative à la comptabilité : « Tous les registres et les comptes du Trésor royal, où l'on devrait naturellement trouver le détail exact de l'universalité de nos recettes et de nos dépenses, ne présentent à cet égard, que des connaissances insuffisantes et des renseignements incomplets ; une partie des impositions n'y est ni versée, ni même connue, et diverses sortes de dépenses étant habituellement acquittées par diverses caisses, il n'en existe non plus aucune trace au Trésor royal. Cependant les dépôts de la Chambre des comptes ne peuvent point suppléer au vice de ces dispositions, non seulement parce que ce n'est qu'au bout d'un très grand nombre d'années que tous les comptes particuliers sont rendus et appuyés, mais encore parce que, étant divisés entre toutes les Chambres des comptes de notre royaume, ce ne serait que par l'effort d'un travail immense qu'on parviendrait à former des résultats... Nous avons senti de quel avantage il serait d'établir une forme de comptabilité qui fit passer au Trésor royal toutes les recettes et tous les paiements, non pas toujours en es- I. n

pèccs, mais par forme de quittances et d'assignations, ic manière qu'en ouvrant les registres du Trésor royal , on pût voir clairement le rapport exact entre les dépenses et les revenus ordinaires de chaque année, et séparément le montant des dépenses et des ressources extraordinaires. Nous ne pouvons nous dissimuler que cette méthode, si utile et si importante, rendra bien moins secret Tétat de nos finances;... mais moins nous répandrons de voiles sur l'état de nos finances et sur leur administration, et plus nous aurons de droits àTamouretà la conflancede nos sujets. » La déclaration de 1779 édicta par suite les dispositions suivantes : A partir de 1780, tous les comptables ne seront déchargés des deniers par eux reçus qu'en produisant des quittances délivrées parles gardes du Trésor royal; « afin que les recettes et les dépenses appartenant à chaque année soient à l'avenir distinctes et séparéns, » ils remettront les deniers à celui des gardes qui était en exercice dans Tannée sur laquelle seront imputables les fonds par eux reçus; « afin de maintenir en tout temps une balance exacte entre les revenus et les dépenses ordinaires, » les gardes du Trésor rendront, dans des chapitres distincts, compte des recettes et dépenses ordinaires et extraordinaires. Toutefoi'^ les rentes et charges qui se prél(>vent sur certains revenus continueront d être acquittées comme par le passé. Les prescriptions qui précédent avaient manifestement pour but de compléter celles adoptées en 1778. Elles so proposaient de faciliter la surveillance du Trésor sur les différentes caisses de TÉtat, d'empêcher toute confusion, d'une part, entre les recettes et dépenses propres aux différentes années, de l'autre, entre les recettes et dépenses normales et celles n'ayant qu'une origine exceptionnelle, enfin de raffermir l'autorité du contrôleur général des finances sur les nombreux agents chargés des encaissements et des paiements. Rien de mieux, mais à y regarder deprès,on reconnaît pourtant qu'elles ne remédiaient que

bien faiblement au mal signalé dans le préambule de la déclaration royale.

A quoi servait de se plaindre publiquement de ce que le détail des recettes et des dépenses de TËtat n'était pas exactement connu du chef du département des finances, de ce que toutes les impositions n'étaient pas versées au Trésor, de ce que les opérations des comptables n'étaient vérifiées que tardivement par les Chambres des comptes, du moment qu'on laissait subsister tous ces vices de la comptabilité? La déclaration du 17 octobre 1779 constatait ces faits, elle les regrettait, mais elle ne contenait aucun article de nature à en prévenir la continuation. Elle n'avait en somme d'autre portée que d'améliorer la tenue des écritures des comptables, et elle ne procurait pas au Trésor le moyen d'être renseigné plus vite et plus complètement qu'auparavant. Tant qu'on ne se décidait pas à substituer, dans l'organisation du Trésor, l'unité à la division, et à transformer les trésoriers et receveurs d'une foule de services en comptables subordonnés au contrôleur général; tant que l'on conservait l'indépendance de la caisse des ponts et chaussées, de celle des bâtiments du roi, de celle des monnaies, de celle des revenais casuels^ de celle du marc d'or, de celle des écoles royales militaires, de celle de THôtel des Invalides, de celle du régiment des gardes suisses, de celle des charges assignées sur les fermes, de celle des rentes sur l'Hutel de Ville ou sur les revonus des pays d'États, etc., etc., il était impossible que la confusion ne persistât pas. Après les mesures prises en 1778 et 1779, le Trésor royal allait continuer à ne pas encaisser la totalité des recettes de l'État, car la plupart des caisses ci -dessus énumérées avaient des fonds qui leur étaient spécialement affectés, et à ne connaître beaucoup de dépenses qu'après leur accomplissement.

Enfin un grave défaut des injonctions contenues dans la déclaration de 1779, c'est qu'elles ne devaient avoir

une certaine elQcacité, que si Tadministration centrale tenait rigoureusement la main à leur exécution. Or, sous Tancien régime, il s'en fallait que la subordination administrative fût aussi ferme qu'aujourd'hui. De même que les ordres arrivaient plus lentement, l'obéissance était plus lâche ; les fonctionnaires n'étaient pas soumis à une constante inspection de la part de leurs chefs, rien ne les excitait à faire preuve de zèle et ils n'avaient guère à craindre de punition s'ils se montraient négligents. Propriétaires de leurs charges, qu'ils avaient acquises à prix d'argent et qu'ils transmettaient librement, ils se sentaient plus d'indépendance que n'en ont des employés nommés et révocables par le gouvernement; ils étaient en conséquence disposés à suivre la routine à laquelle ils étaient habitués, et à opposer la force d'inertie aux innovations imaginées par le directeur général des finances. La difficulté pour celui-ci ne consistait donc point à leur ordonner de tenir certains registres et de rendre leurs comptes suivant certaines formes, mais à obtenir qu*ils obtempérassent aux ordres reçus. Peut-être Necker auraitil, à force de fermeté, atteint ce résultat s'il fût resté au pouvoir ; mais ses successeurs n'y parvinrent pas, et dans quelques années Galonné devait dénoncer aux Notables les imperfections de la comptabilité publique, avec non moins de vivacité que les préambules des déclarations de 1778 et de 1779*.

Le préambule d'une autre déclaration, promulguée le 3 mars 1781, révèle d'ailleurs le relâchement avec lequel les règlements financiers étaient observés par les comptables. Un ancien édit d'août 1669 enjoignait aux receveurs et payeurs chargés du maniement des deniers publics, de

* V Encyclopédie méthodique raconte (t. III, au mot Trésorier) qu'en 1786, un garde du Trésor royal n'avait pas encore rendu son compte pour 1773, et qu'en 1787 le dernier compte apuré du trésorier delà marine remontait & 1771. Rien ne montre mieux à quel point les informes introduites par Necker, dans la comptabilité, produisirent peu d'effet.

DE LA RÉVOLUTION FRANÇAISE 34l

transmettre à date fixe au contrôle général des finances les états au vrai des sommes par eux touchées et soldées. On appelait états au vrai les relevés des recettes et dépenses afférentes aux exercices expirés ; ils étaient classés et récapitulés dans les bureaux du contrôle général, et servaient de base au relevé d'ensemble, ou état au vrai applicable à la totalité des recettes et dépenses de TËtat, que dressait ensuite le chef de ce département ministériel. Mais depuis longtemps Tenvoi des états partiels n'était effectué par les comptables qu'avec une extrême négligence; les uns ne parvenaient à l'administration centrale qu'après de longs retards, les autres ne lui étaient adressés que dans une forme incomplète. Necker voulut corriger ces abus par la déclaration du 3 mars 1781 ; suivant sa coutume il les signala dans le préambule, et il adopta diverses dispositions afin d'y mettre un terme à l'avenir. 11 espérait ainsi rendre plus prompt et plus exact le travail fort délicat consistant k établir, pour chaque exercice, l'état au vrai des recettes et dépenses publiques en France. Mais l'ancienne monarchie devait sombrer avant que cette espérance ne se réalisât. Les mesures prises en 1781, en supposant qu'elles aient, à partir de cette date, apporté au Trésor des éléments d'appréciation plus complets, n'ont pas réagi sur le passé. Or, la vérification des comptes annuels était si arriérée, ainsi que nous l'avons signalé au chapitre III, que l'état au vrai de 1774 n'a été arrêté qu'au mois d'août 1787; ceux de 1775 à 1780 n'ont été vérifiés et approuvés par le Conseil des finances qu'en 1788, et les états au vrai de 1781 à 1783 n'ont été dressés qu'en projet par le bureau du contrôle général; le Conseil n'avait pas encore pu en délibérer et les revêtir de son visa lorsque survint la révolution.

Si louable qu'en fût le but, les réformes apportées par Necker dans les procédés de la comptabilité publique n'ont produit, en résumé, que de médiocres résultats \ et elles

^ La comptabilité de TÊtat n'était pas la seule qui laissât k désirer et

n'ont guère servi qu'à fournir aux Français des motifs de vanter de confiance ses talents administratifs^ en môme temps qu'à répandre l'opinion que la connaissance des finances était ardue et en quelque sorte inaccessible au vulgaire, que l'organisation du système financier fonctionnait mal, et qu'il y avait de grands perfectionnements à y apporter.

En une autre matière, Necker opéra des réformes dont l'opinion publique lui sut gré, parce que le besoin en était vivement senti. Si leur efficacité fut médiocre, elles eurent du moins le mérite de sanctionner quelques règles qui ont survécu à Tancienne législation.

De toutes les dépenses de l'Ëtat, celle qui donnait lieu aux abus les plus criants et les plus nombreux était le service des pensions. Les abus dérivaient d'une même source : l'arbitraire. D'une part, la durée du temps passé dans les fonctions publiques, les blessures et les infirmités ne constituaient pas de droit à pension, et ceux qui servaient la France, dans le militaire aussi bien que dans le civil, n'étaient jamais sûrs d'obtenir une allocation qui les mettrait ou qui mettrait leurs veuves à l'abri du besoin. D'autre

qui eût besoin d'ôtrc rendue à la fois plus simple et plus claire. Mollien raconte que celle de la ferme g(;néralc était si compliquée, que la ferme « ne pouvait rendre un compte complet de sa situation et do l'ensemble des produits de chaque nature d'impôts qu*à deux on trois ans de date; elle ne connaissait, elle ne reproduisait que dans le cours de la quatrième année du bail, le résultat des recouvrements faits pendant la première. » (Mém. d'un ministre du Trënor^ I, 101.) Personne avant 1789, Necker, pas plus que les fermiers généraux, n'a évidemment eu ridée des procédés qui permettent maintenant la prompte et sûre justification des dépenses et des recettes.

part, les pensions étaient accordées sans règles fixes, et suivant ce que décidait la faveur ; les unes, et elles constituaient rimmense majorité, étaient fort modiques, à peine suffisantes pour empêcher de mourir de faim ; les autres, concédées d'ordinaire à de grands personnages, dépensant d'autant plus qu'ils avaient de plus gros revenus, atteignaient des taux élevés et ne correspondaient aucunement il des services rendus à l'Etat.

Que si l'on recherche la cause d'inégalités aussi injustes, elle est facile à indiquer. Cette cause provenait de la confusion qui, sous l'ancien régime, a toujours existé entre le Trésor public proprement dit et le Trésor du roi. Alors, en effet, les ressources destinées à assurer la marche de l'administration et celles nécessaires à l'entretien de la dignité royale étaient confondues ; les dépenses d'intérêt général et celles particulières à la maison du monarque n'étaient Tobjet d'aucune distinction; la totalité des recettes était censée appartenir au roi, qui devait faire face à l'ensemble des dépenses avec l'argent versé dans ses caisses par ses sujets. 11 faisait de cet argent l'emploi qu'il voulait, le répartissait k son gré entre ses propres besoins et ceux du royaume, et enfm il était libre d'augmenter ou de réduire, suivant les années, le montant des différentes natures de dépenses. Avec un semblable système, on avait été logiquement conduit à admettre que les pensions n'avaient que le caractère de grâces pécuniaires, et qu'en cette qualité elles dépendaient uniquement de la munificence royale. On les considérait comme constituant des dons ou des secours obtenus à titre gracieux ; donc le roi était le maître de fixer discrétionnairement leur quotité, d'en faire profiter qui bon lui semblait, et d'en diminuer la charge lorsqu'elle devenait trop lourde pour ses finances. Cette manière de comprendre la nature des pensions avait eu de déplorables résultats. Elle avait permis d'en refuser, ou du moins de n'en accorder que de très minimes, à de modestes fonc«

tionnaires et à de vieux militaires dépourvus d'appui en haut lieu; de réserver pour les courtisans, pour les protégés des ministres et pour les proches des gens en place, les plus importantes, alors même qu'elles n'étaient pas méritées ; de grossir à certains moments le chiffre des pensions, lorsque le contrôleur général manquait de fermeté dans la défense des fonds du Trésor; d amener par suite de l'embarras et des retards dans le paiement des sommes affectées aux pensionnaires, et de forcer en quelque sorte le gouvernement, quand il se sentait par trop obéré, à prononcer des réductions soudaines d'arrérages.

Des faveurs injustifiées avaient fini par devenir des usages ; ainsi les ministres, en quittant le pouvoir, recevaient des pensions qui n'étaient généralement pas inférieures à 50,000 livres, leurs veuves en touchaient de 30,000 livres, leurs filles étaient pensionnées de 4,000 à 10,000 livres. Les premiers présidents des parlements et des autres cours souveraines, les procureurs généraux de ces compagnies, les maréchaux et la plupart des possesseurs de grandes charges, soit à la cour, soit dans l'administration, cumulaient, avec leurs raitements, de riches pensions, qui étaient comme un accessoire de leurs grades et dignités. On trouvait naturel que des personnes qui n'avaient à aucun titre droit aux générosités du roi, reçussent une pension en considération des services d'un père, d'un oncle, d'un parent, et que beaucoup de pensions fussent réversibles sur la tète des enfants, jusqu'au dernier survivant d'entre eux*.

Quant aux motifs qui décidaient de la concession des pensions, ils étaient des plus variés. Sans doute, laplupart étaient données à d'anciens ofïïciers, à d'anciens magistrats ou autres agents civils qui les avaient bien gagnées par l'éclat

> Dans son discoars sur les pensions, prononcé le 2 juillet 1790 devant rAsscmblée constituante, Camus cite une demoiselle de Mauide qui obtint, & quatorze ans, une pension de 4,000 livres réversible & s& postérité.

OU la longue durée de leurs services ; mais un grand nombre n^élaient dues qu'à la brigue et au caprice. Les solliciteurs invoquaient leur dévouement au roi, rappelaient les preuves qu'ils en avaient données, les dépenses dans lesquelles son service, qui n'était souvent que le séjour à la cour, les avait entraînés ; ou bien ils dévoilaient Ténormité de leurs dettes, une perte survenue dans leur revenu, leur embarras, soit pour soutenir leur rang, soit pour doter leurs enfants ; et le roi, chef de la noblesse, premier seigneur du royaume, ayant à sa disposition la fortune du pays, venait à leur secours par une libéralité annuelle.

Cette libéralité, on l'appelait une pension, mais elle n'avait aucun rapport avec le genre de dépense que nous désignons du môme nom. Les pensions résultent aujourd'hui d'un contrat qui est conclu entre l'État et ceux qui entrent dans les fonctions militaires ou civiles ; l'État s'engage à leur payer, au bout d'un certain temps ou bien dans des conditions déterminées d'infirmités ou de blessures, une pension dont le taux est calculé suivant telle ou telle base, et qui est comme une prolongation du traitement d'activité. Il n'y a donc pas de place à la faveur, et quand le gouvernement estime qu'une situation exceptionnelle est de nature à justifier l'allocation d'une pension, en dehors des conditions prévues par la loi, il est obligé de s'adresser au pouvoir législatif. Au contraire, sous l'ancienne monarchie, il usait d'un pouvoir absolu, en accordant ou refusant des pensions, et comme les unes étaient la récompense de services rendus à l'État, que les autres étaient simplement le prix de recommandations pressantes, il est vrai de dire que le mot de pension s'appliquait alors à deux catégories très différentes de grâces pécuniaires. Y a-t-il en effet une analogie quelconque, sauf celle d'émarger au budget, entre un de nos retraités modernes et la marquise du DefTand, qui avait obtenu en 1763, à la sollicitation de la reine, une pension de 6,000 livres, pension dont elle-même explique

ainsi Torigine : « Cette princesse l'honorait de sa protection, en considération de feu sa tante la duchesse de Luynes, dont les services assidus, le respectueux attachement, Tabsolu dévouement avaient mérité de Sa Majesté ses bontés, son amitié et sa reconnaissance*. » De même, rangerait-on maintenant parmi les pensionnaires de TÉtat des écrivains qui viendraient k être pourvus, en récompense de leurs ouvrages, de gratifications annuelles prélevées sur les fonds du Trésor? Evidemment non; mais sous Louis XVI, Tabbé Morellet, qui avait obtenu une pension de 2,000 livres pour avoir composé un volume contre les privilèges commerciaux de la Compagnie des Indes, et Champfort, auquel ses succès littéraires avaient valu plusieurs pensions représentant quelques milliers de livres par an, figuraient, en compagnie d'une foule d'autres littérateurs, au nombre des pensionnaires du roi '.

L'arbitraire qui présidait k la concession des pensions laissait le Trésor sans autre protection que la fermeté du contrôleur général. Quand un ministre comme Turgot dirigeait les finances, il s'opposait aux faveurs imméritées, au risque de soulever contre lui de violentes inimitiés. Mais lorsque le contrôle général était occupé par un homme faible, des grâces multipliées venaient grever le Trésor. Ainsi, une lettre du comte de Mercy, en date du 17 septembre 1776, permet de juger de ce qui se passait sous le ministère de M. de Clugny : « M"* de Lamballe cause embarras et dépense pour les logements de Versailles, Compiégne et Fontainebleau ; mais le plus grand des inconvénients, ce sont les grâces que cette surintendante fait accorder. On en cite déjà de remarquables: 40,000 livres de pension k son frère (le prince Eugène de Carignan), et 14,000 livres d'appointements comme colonel, quoique les

A Corresp, de la marquise du Deffand^ II, 30. 2 Mémoires de Morellet, I, 179, 394.

appointements des colonels ne soient que de 4,000 livres... On a donné 50,000 livres de pension à M°* la comtesse de la Marche, quoique cette pension ne fût d'usage que pour les princesses du sang veuves : M"* de Lamballc s'en mêlait... On a donné 40,000 livres de pension à M. le chevalier de Luxembourg... Une pension beaucoup moins forte (elle n'est que de 6,000 livres) a fait bien plus de bruit et de scandale. On a donné cette pension à M"' d'Andlau, jadis sous-gouvernante de M"' Adélaïde, et chassée et exilée pour avoir prêté un livre infâme à celte princesse. On a été révolté de voir gratifier cette dame, qui n'a aucun titre et qui serait oubliée sans la cause de sa disgrâce... Cette pension a été accordée à la demande de M"" de Polignac, nièce et amie intime de M"« d'Andlau, et favorite de la reine *. »

Le gouvernement, qui n'accordait que trop souvent des pensions dans des conditions analogues à celles rapportées par Mercy, ne se considérait pas comme lié par les engagements qu'il avait pris. Aussi, avait-il eu plusieurs fois recours à des mesures arbitraires, afin d'alléger la dépense qu'entraînait le paiement des pensions. Au début du règne de Louis XV, une déclaration royale du 30 janvier 1717, avait posé en principe que « les pensions accordées par le roi s'éteignaient à son décès de plein droit; » puis une autre déclaration, du mois d'août de la même année, avait réduit d'un cinquième les pensions de 600 à 5,000 livres, d'un quart celles de 5 à 6,000, d'un tiers celles de 6 à 10,000 livres, etc. ; seules , les pensions inférieures à 600 livres avaient été maintenues intactes. Quelques années plus tard, une nouvelle réduction fut ordonnée par une déclaration du 20 novembre 1725. En 1759, le contrôleur général Silhouette, pressé par les difficultés fmancières sous le poids desquelles il ne tarda pas à succomber, fit

^ Corresp, de Marie^Thérèse et du comte de Mercy, II, 496.

signer une déclaration en date du 17 avril, par laquelle le roi, instruit que beaucoup de grâces et de pensions avaient été obtenues sans causes légitimes, fort de « sa tendresse pour ses sujets » et invoquant « les droits de la couronne», prescrivait la revision de toutes les pensions, à Texception de celles de moins de 600 livres, accordées à des militaires et à des marins ou à leurs veuves. Cette exception était parfaitement légitime, mais une disposition qui Tétait moins, étant donné qu'on voulait diminuer les charges du Trésor, exempta également de la revision les pensions des princes, celles de la maison du roi, et celles des cours supérieures ; tant il était difficile alors de toucher aux gros abus! Les ministres qui réduisaient les sommes touchées par les pensionnaires du roi, nç se proposaient au surplus que de procurer aux finances un soulagement momentané, et ils ne cherchaient guère à prendre des garanties pour Tavenir. Ainsi, le premier président de la Cour des comptes, M. de Nicolay, ayant proposé à Silhouette de soumettre à l'enregistrement de la Cour les dons supérieurs à 3,000 livres, en lui faisant observer que c'était « la précaution la plus sûre pour épargner au roi des importunités de la part de ceux qui prévoient que leurs succès seraient arrêtés par . les soins d'une compagnie qui mettrait sous les yeux de Sa Majesté la surprise faite à sa religion , » le contrôleur général repoussa ce sage avis*. Peut-ùtre craignait-il que les observations de la Cour des comptes ne devinssent gênantes pour lui-même et pour ses successeurs. Eu tout cas, au moment même où par ses ordres l'on procédait à la revision des pensions, il s'en fit attribuer par le roi une de 60,000 livres, dont 20,000 réversibles sur la tête de sa femme ■.

L'abbé Terray n'était pas homn\e à éprouver plus de

1 Silhouette et les derniers fermiers généraux ^ par Pierre Clément, 45.

a Id, 72,

scrupules qu'on n'en avait montrés avant lui. Il diminua donc, en vertu d'un arrêt du Conseil du 29 janvier 1770, toutes les pensions supérieures à 600 livres, et il leur appliqua des réductions de 15, âO, 25, 30 p. 100, suivant leur taux. De plus^ le paiement de trois années d'arrérages se trouvant en retard, il décida que les arrérages arriérés seraient réduits dans la même proportion. Il espérait réaliser de la sorte une économie annuelle de 1^800,000 livres; mais « les pensionnaires en crédit trouvaient toujours quelques compensations sous une autre forme, ou môme se faisaient purement et simplement exempter de la retenue, comme on le voit par les lettres patentes accordées au duc d'Orléans le 24 mars 1773, qui supprimaient en sa faveur la retenue des trois dixièmes sur une pension de 150^000 livres dont il jouissait'. » Après avoir soulagé le Trésor en restreignant les revenus des pensionnaires, Terray était du reste tout disposé à augmenter le nombre de ces pensionnaires parla concession de nouvelles faveurs. C'est ce qui résulte du récit fait par M""* du DefTand de ce qui lui arriva après l'arrêt du 29 janvier. Cet arrêt lui enlevait 1,800 livres par an sur une pension de 6,000 livres^ et un ami de la marquise était allé immédiatement réclamer auprès de Terray. «Le contrôleur général, raconte-t-elle à Walpole, a répondu qu'il me connaissait, qu'il serait fort aise de m'obliger, mais qu'il s'était imposé la loi de ne faire aucune exception ; que tout ce qu'il pouvait faire, c'était de lui indiquer le moyen de réparer ma perte; qu'il fallait que je tâchasse d'obtenir une grâce nouvelle; que si M. de Choiseul ou quelqu'autre la demandait pour moi, loin de s'y opposer, il concourrait de tout son pouvoir à me la faire obtenir'.» Nous n'aurions pas reproduit ce récit, s'il ne révélait d'une façon saisissante un des scandales des réductions d'arrérages imposées aux porteurs de brevets. Non

1 Clamagcran, Hist. de Vimpôt en France^ III, 415. * Corresp, de Jtf»» du Deffand, II, 31.

seulement elles les privaient inopinément d'une partie des ressources sur lesquelles ils comptaient, et qui pour beaucoup d'entre eux étaient leur principal moyen d'existence ; mais elles n'étaient définitives que pour les pensionnoires les moins protégés ; les autres savaient s'en faire indemniser. Les libéralités royales se multipliaient d'autant plus que le poids des générosités antérieures était momentanément diminué, et bientôt l'économie qui aurait dû résulter des retenues avait disparu.

Des manques de foi comme ceux qu'on vient de lire ne paraîtraient pas seulement déloyaux en notre siècle; ils ébranleraient en outre le crédit de l'État, parce que les pensions de retraites forment une partie de la dette publique et qu'elles sont aussi sacrées que celle-ci. Au contraire, les procédés de Silhouette et de Terray ne présentaient pas au siècle dernier autant de gravité. Ceux qui avaient à en souffrir no manquaient pas de se plaindre, mais le public trouvait légitime que le roi supprimât une partie des libéralités qu'il servait, plutôt que d'accroître les impôts, ou de laisser en souffrance des services plus utiles. Toutefois, nous l'avons déjà indiqué, les opérations destinées à alléger la dépense des pensions avaient le grand défaut de n'en diminuer la charge que momentanément ; les abus reparaissaient vite et les nouvelles concessions ne tardaient pas à reporter le montant de la dépense au delà de ce qu'elle était avant les réductions. Ainsi cette dépense, qui en 1710 ne dépassait pas 3 millions et demi, atteignait 6 millions en 1734, et excédait 11 millions en 1756. Quelques grosses pensions auraient même dû être ajoutées à ces chiffres ; elles iiguraient à part dans les écritures du Trésor et n'étaient portées que sur des états de comptant.

Afin de réaliser des économies, la déclaration du 17 avril 1759 avait décidé qu'il ne serait à l'avenir accordé de nouvelles pensions que jusqu'à concurrence de la moitié

des extinctions annuelles, jusqu'au jour où le total des pensions serait ramené à 3 millions, non compris un fonds de 1 million réservé pour la récompense de services exceptionnels. Ces prescriptions ne furent pas observées. A la vérité, il ne fut payé par le Trésor aux pensionnaires que 8,600,000 livres eu 1763 et 10,400,000 livros en 1774 ; mais depuis 1760, conformément à une proposition du duc de Choiseul, on avait pris l'habitude d'assigner sur rordinaire et Textraordinaire des guerres, c'est-à-dire sur les fonds consacrés aux dépenses militaires, la plupart des pensions allouées aux généraux et autres officiers ; de telle sorte que Turgot, ayant fait dresser en 1775 des états sur lesquels furent portées toutes les sommes acquittées dans les différents départements ministériels au profit de titulaires de pensions, il fut établi que ces sommes atteignaient 15,600,000 livres. En 1776 elles montaient à 16 millions et demi. Alors, comme aujourd'hui, l'accroissement du chiffre des pensions était donc continu et^ menaçait les finances d'un danger sérieux *.

Ce danger ne pouvait manquer d'attirer l'attention de Necker. En effet, dès qu'il fut arrivé aux affaires, il se préoccupa d'y parer. Ses idées furent vite arrêtées, et il adopta un plan consistant à respecter les pensions existantes, mais en même temps à empocher la concession de faveurs aussi nombreuses que par le passé. Il allait par cela même s'exposer k une foule d'attaques : aussi crut-il prudent de commencer par rassurer et par s'attacher l'influente clientèle des pensionnaires du roi. A cet efTet il ne se contemla pas de faire connaître qu'il leur paierait exactement leurs arrérages ; il décida en outre qu'une somme de 500,000 livres servirait à la liquidation des pensions arriérées. Il posa

« Les chiffres citt's ci-dessus sont extraits de l'Histoire de l'impôt en Frame, par Clauiagcran, Ili, et des discours prouonci'S devant l'Asî»euiblé«; nationale, le 4 janvier et le 2 juillet 1790, par les d(:putés Laiicy et Camus.

ensuite, dans une déclaration royale du 7 janvier 1779, des principes qui ont toujours été respectés depuis, à savoir, que les pensions sont incessibles et insaisissables, et que les arrérages non réclamés se prescrivent par trois ans.

D'autre part, afin de restreindre retendue des grâces, il prit les mesures suivantes. Il lui parut tout d'abord nécessaire de renfermer les pensions nouvelles dans la limite des pensions qui viendraient annuellement à s'éteindre, et de prescrire que le Trésor serait seul chargé de leur paiement. En conséquence, intervint, le 22 décembre 1776, un règlement dont le préambule explique l'objet : « Sa Majesté se propose de renvoyer à une seule époque de l'année la distribution des grâces pécuniaires; elle pourra découvrir ainsi toute l'étendue des demandes, et en rassemblant sous ses yeux la somme des différentes extinctions, elle pourra remplir le dessein qu'elle a formé de n'en appliquer qu'une partie à la distribution des grâces nouvelles, afin de ramener insensiblement cet objet de dépense à une mesure convenable. » Puis le préambule expose les abus qui résultent de l'habitude d'assigner l'acquittement des pensions sur les fonds de plusieurs caisses différentes^ ce qui empoche le contrôleur général de savoir exactement le montant des libéralités auxquelles le roi s'est engagé ; les inconvénients qu'offrent pour les titulaires de brevets les retards dans les paiements, ainsi que l'obligation de subir des retenues, retards et retenues qui ont pour cause la difficulté où est l'État de faire honneur h des pensions dont le chiffre total dépasse l'importance des crédits qu'il peut leur consacrer; enfin les vices du procédé d'après lequel des faveurs, souvent considérables, étaient dissimulées sous le nom de parts dans les bénéfices des fermes générales et des principaux marchés passés avec les fournisseurs des grands services de l'État. Par suite, l'arrêt de 1776 dispose qu'il ne sera plus accordé de pensions qu'au mois de décembre, que pour leur concession il sera tenu compte des

extinctions, qu'elles ne seront imputées que sur le Trésor royal, quelles ne seront pas sujettes à retenue, qu'elles se paieront au bout de Tannée, et qu'il ne sera plus attribué dUntéréts dans les affaires de finances. Deux ans plus tard, des lettres patentes du 8 novembre 1778 ordonnèrent de centraliser dans les bureaux du contrôle général les rapports et pièces concernant la liquidation des pensions, et de dresser chaque année le tableau des pensions nouvellement consenties et celui des pensions éteintes, renseignements indispensablep au contrôleur général, pour qu'il pût s'opposer à ce que les premières dépassassent les secondes.

Les innovations introduites par Ncckcr dans la matière des pensions étaient si judicieuses que le législateur de 1790 se les est appropriées, et qu'elles ont passé dans les lois modernes. Peut-on dire cependant qu'elles aient apporté un remède sérieux à la situation antérieure? Qu'elles étaient combinées de façon à tarir la source des abus dont souffraient de ce chef les finances publiques? Nullement. Tout le mal venait en effet, nous l'avons démontré plus haut, de ce que les pensions étaient considérées comme de pures faveurs, dépendant du bon vouloir et de l'appréciation discrétionnaire du gouvernement. On en concluait qu'elles pouvaient être accordées dans les circonstances les plus variées, pour les motifs les plus divers, quel que fût l'âge du titulaire, alors môme qu'il n'aurait pas rendu personnellement de services à l'Ëtat, et à des taux éminemment variables, sans aucun rapport avec les mérites réels de celui qui obtenait pension. La vraie réforme à réaliser aurait donc consisté à changer le caractère des pensions, et à poser des règles pour leur concession. Mais la nécessité d'apporter une aussi grave restriction à l'arbitraire gouvernemental ne se présenta pas à l'esprit de Necker, ou bien elle efTraya sa timidité, et il était réservé à l'Assemblée constituante de déclarer que « les seuls services qu'il convient de récompenser sont ceux qui intéressent la société entière, » de fixer des i. 23

conditions d'âge et de durée de services, d'interdire toute clause de réversibilité, de prohiber le cumul, soit de plusieurs pensions, soit d*une pension et d*un traitement d activité, enfin de soumettre le taux des pensions à un maximum *.

Faute d'avoir adopté des dispositions analogues, Neckcr ne réussit point à arrêter la progression de la dépense dof^ pensions. Il résistait énergiquement aux sollicitations, et il fit échouer une foule de demandes; mais il avait fréquemment la main forcée. La guerre que la France soutenait alors contre TAngleterre fut d'ailleurs une occasion très légitime de grâces h accorder aux officiers de nos armées de terre et de mer. Bref, quand il prit le pouvoir, nous avons vu que le total des pensions montait à 16 millions et demi. Or, en 1781 , année où il quitta le minist<>rc, 1< spaiements effectifs faits aux pensionnaires atteignirent 23,814,988 livres". En cinq ans, c'était une augmentation de plus de 7 millions, autrement dit un accroissement de 45 p. 100 dans la charge des pensions. En dépit de ses bonnes intentions et des améliorations d'ordre secondaire qu'il fit adopter, Nccker ne remplit donc pas son programme, et tel qu'il le transmit à ses successeurs, le service des pensions était beaucoup plus obéré que lorsqu'il l'avait reçu.

i Voir la loi on 22 août 1790.

* Voir le discours <Ju déput' Camus du 2 décembre 1790. — Cuti»" pomme do 23,800,000 livres ne reprt'jieiile m^mc pas toute la ilrpeusc qix* le service iiit<'-grnl des pensions aurnil imposée h l'Etat, s'il n'y nvnit pas eu de relnrd daus les paiements. Eu effi't, dans son Couipte roinln. iNecker expose qu'il n entrepris des rechet-ches afin de « connailn*' l'étendue des pures vingères, connues sous le nom de pensions, ^nlificalions annuelles, appointements conservés, subsistances, et plusieurs autres dénominations encore. » Puis il ajoute : « Votre .Maji'î^lé elle-même a été surprise d apprendre que ces différentes gnires formaient acluellem»*nt une charge annuelle pour ses tinanccs denvinui 28 millions... Si la condition d être méritées par des services anciens vi distingués servait toujours de règle dans la couce.<:siou des gn'lccs. la dépense n'en serait jamais grande; mais lorsque les pension^ s<»nt ua objet de faveur, les limites en sont inconnues. *>