CHAPITRE XII

Campagne entreprise par les économistes et la rotir des Aides gd faveur de la constitation d'assemblées provinciales, qui auraient pour principale attribution la répartition de la taille. — La pnblicité donnée aux remontrances de 1775 décide Necker à proposer au roi une réforme en ce sens. — Considérations administratives et financières qu'il développe à Tappui de la réforme. — Il plaint les contribuables et les déclare surchargés d'impôts. — Avantages politiqnes et sociaux qu'il attend du fonctionnement des assemblées provinciales. — Pour être efûcace celte réforme aurait dû s'appliquer à tous les pays d'élections. — Necker a le tort de ne doter d'nne assemblée provinciale que la généralité du Berri, et de ne créer celte assemblée qu'à titre d'essai. — Ainsi restreinte, la réforme accomplie par l'édit du 12 juillet 1778 passe à peu près inaperçue. — En ne rendant pas l'assemblée élective, en maintenant la division de? ordres et en admettant la délibération en commun, cet édit mécontente k la fois la noblesse et le tiers-état. — Dès sa première session, l'assemblée du Berri demande que ses membres procèdent de l'éleclion. — Institution en 1779 de l'assemblée provinciale de la Haiite- Guicnne, et tentatives avortées pour créer deux autres assemblées. — Dans sou Compte-rendu de 1780, Necker donne de nouveaux motifs à l'appui de la formation d'assemblées provinciales.

Dans les provinces dotées d'Ëtats particuliers, une des principales attributions de ces a.^semblées consistait à répartir Timpôt direct entre les paroisses et à réglementer tant son établissement que sa perception. Plusieurs Ëlais, ceux du Languedoc notamment, s'étaient acquittés de cette tâche avec succès ; ils étaient parvenus à rendre les taxes plus égales, moins arbitraires, et à adoucir la situation des

contribuables. D'autres s'étaient montrés moins vigilants, et ils avaient mis une docilité extrême à accéder aux dons gratuits exigés des provinces, autrement dit aux augmentations d'impôts qui se traduisaient par une addition au principal de la taille. Néanmoins, même dans les généralités oii les États n'avaient que faiblement défendu les intérêts des populations, celles-ci avaient été moins maltraitées que dans les pays d'élections, parce qu'elles avaient eu un recours contre les impositions abusives. Les villes et •communautés qui se croyaient surtaxées savaient à qui se plaindre ; elles adressaient leurs réclamations aux Etats ; une instruction avait lieu, afin de calculer leurs forces contributives; quand le contingent mis à leur charge était reconnu exagéré, il était diminué, et la répartition finissait par devenir plus équitable. Ajoutez à cela que dans chaque province possédant une assemblée, il était levé des taxes locales dont le produit était employé à des dépenses d'utilité générale, et spécialement k des constructions de routes.

L'administration des pays d'Etats était donc meilleure que dans le reste de la France, et cela explique pourquoi, depuis le milieu du siècle, les hommes éclairés étaient d'accord pour proclamer la nécessité de créer des assemblées provinciales dans tout le royaume. Nous avons relaté l'ardeur qu'avaient déployée le marquis de Mirabeau et les économistes dans la défense de cette idée, ainsi que la persistance avec laquelle la cour des Aides l'avait recommandée k l'attention du souverain et de ses ministres. Nous avons dit également que l'intention de Turgot était de constituer dans les paroisses, les arrondissements et les provinces des conseils qui ne devaient avoir, d'après lui, que des attributions consultatives, mais qui auraient procédé de l'élection, et où il n'y aurait pas eu de distinction d'ordres. Tous ces conseils auraient k leur tour nommé des délégués k un grand conseil national, qui eût porté le titre

de municipalité générale du royaume. Le seul reproche qu'on pût faire au plan de Turgot était sa hardiesse, car il portait atteinte à Tantique constitution du royaume, laquelle comportait l'existence de trois ordres, dont deux privilégiés. Aussi, ce grand ministre avait-il voulu mûrir Tensemble et les détails du projet qu'il avait formé, et il perdit le pouvoir avant de l'avoir soumis à l'approbation du roi. Mais l'opinion publique n'en était pas moins favorable à ce que nous appellerions les idées de décentralisation ; elle sentait vaguement que, grâce au progrès des lumières, le moment était venu où la France devait prendre une certaine part à l'administration de ses intérêts locaux.

Necker partageait ce sentiment, et il résolut de le satisfaire. La publication qui fut faite en 1778 des remontrance* adoptées en 1775 par la cour des Aides, le mit du reste en demeure d'agir, s'il ne voulait pas paraître indifférent à une réforme qui jouissait de la faveur générale. La Cour ne craignit pas de dire que les progrès de l'autorité absolue avaient amené la disparition de tous les corps délibérants ; que parmi les Ëtats provinciaux, les uns avaient été supprimés, les autres privés de la plus grande partie de leurs pouvoirs; que les communautés d'habitants elles-mêmes avaient perdu « le droit naturel de s'administrer»; que pour la moindre dépense, le moindre travail, elles dépendaient du subdélégué de l'intendant ; que les impositions étaient mal réparties; que les provinces n'avaient aucun moyen de faire parvenir leurs doléances jusqu'au roi; bref, que « tous les abus possibles pouvaient être commis dans l'administration, sans que le roi en fût jamais instruit. » Necker considéra que ce langage lui faisait un devoir d'exposer à Louis XVI la façon dont ses peuples étaient administrés, et de lui montrer que des assemblées locales seraient plus en état que les représentants du pouvoir central d'assurer l'exacte répartition des impôts, ainsi que de pourvoir aux besoins les plus pressants des populations.

Il rédigea en conséquence un mémoire qu'il remit au roi, et comme cette pièce n'était pas destinée à la publicité, que d'autre part le directeur général des fmances tenait k faire sur Tesprit de Louis XVI une impression assez forte pour le déterminer à consentir à Tinnovation qu'il lui recommandait, il parla à cœur ouvert, ne cachant ni les vices de l'administration des intendants, ni les sujets de mécontentement des contribuables. Le mémoire de Necker est donc un document précieux pour l'histoire.

« Une multitude de plaintes, disait le ministre, se sont élevées de tout temps contre la forme d'administration employée dans les provinces : elles se renouvellent plus que jamais. A peine en effet peut-on donner le nom d'administration à cette volonté arbitraire d'un seul homme qui, tantôt présent, (antut absent, tantôt instruit, tantôt incapable, doit régir les parties les plus importantes de l'ordre public, et qui ne considère sa place que comme un échelon à son ambition. Si, comme il est raisonnable, on ne lui donne à gouverner en débutant qu'une généralité d'une médiocre étendue, il la voit comme un lieu de passage, et n'est point excité à préparer des établissements dont le succès ne lui est point attribué. Enfm^ présumant toujours, et peut-être avec raison, qu'on avance encore plus par l'effet de l'intrigue et des affections que par le travail et l'étude, ces commissaires sont impatients de venir k Paris, et laissent à leurs secrétaires ou k leurs subdélégués le soin de les remplacer dans leurs devoirs publics. » Après avoir critiqué les procédés administratifs des intendants et de leurs subdélégués, après avoir rappelé la diversité des services dont ils avaient k s'occuper, et l'impuissance où étaient les mieux intentionnés d'entre eux de s'acquitter complètement de leurs multiples fonctions, Necker ajoutait : « Tous ces inconvénients, qui seraient sensibles dans le temps le plus heureilx, deviennent plus aggravants quand les peuples gémissent sous le poids d'impôts accu-

mules, et quand il est alors nécessaire d^adoucir, par une attention paternelle, la rigueur de leur sort : de là cette fermentation générale et sur la répartition des impositions, et sur les corvées, et sur l'arbitraire absolu, et sur la difficulté d'obtenir justice, et sur le défaut d'encouragement: delà peut-être Tindifférence générale pour le bien de l'État, qui gagne tous les jours. »

Le mémoire ministériel constate ensuite que le gouvernement a toujours senti la nécessité de conserver la haute main sur les intendants et de restreindre leur omnipotence. Aussi leur a-t-il imposé l'obligation de consulter sans cesse les ministres, et de solliciter une foule d'autorisations. Mais « en retenant à Paris tous les fils de l'administration, il se trouve que c'est dans un lieu où l'on ne sait rien que par des rapports éloignés, où l'on ne croit qu'à ceux d'un seul homme, et ou l'on n'a jamais le temps d'approfondir, qu'on est obligé de diriger et de discuter toutes les parties d'exécution. Les ministres auraient dû sentir qu'en ramenant à eux une multitude d'affaires au-dessus de l'attention, des forces et de la mesure du temps d'un seul homme, ce ne sont pas eux qui gouvernent, ce sont leurs commis, et ces mêmes commis, ravis de leur influence, ne manquent jamais de persuader au ministre qu'il ne peut se détacher de commander un seul détail, qu'il ne peut laisser une seule volonté libre, sans renoncer à ses prérogatives, et di- .minuer sa consistance. »

C'est en ces termes, d'une vérité saisissante, que Nccker dénonçait au roi les défauts de Tintervention gouvernementale. Puis, ayant donné ce triste aperçu de l'action administrative, tant à Paris que dans les provinces, il était logiquement conduit à vanter les services que rendraient des assemblées provinciales, et il justifiait de la manière suivante leur création: Les intendants doivent conserver celles de leurs attributions qui concernent la police et le maintien de l'ordre public; « mais il en est aussi, telles

que la répartition et la levée des impositions, l'entretien et la construction des chemins, le choix des encouragements favorables au commerce, au travail en général et aux débouchés de la province en particulier, qui, soumises à une marche plus lente et plus constante, peuvent être confiées préférablement à une commission composée de propriétaires, en réservant à l'intendant Timportante fonction d'éclairer le gouvernement sur les différents règlements qui seraient proposés... L'expérience et la théorie indiquent que ce n'est pas avec des hommes supérieurs, mais avec le plus grand nombre de ceux qu'on connaît et qu'on a connus, qu'il est juste de composer une administration provinciale. Dans une commission permanente, composée des principaux propriétaires d'une province, la réunion des connaissances, la succession des idées, donnent à la médiocrité même une consistance ; la publicité des délibérations force à l'honnêteté ; si le bien arrive avec lenteur, il arrive du moins, et une fois obtenu, il est à l'abri du caprice, tandis qu'un intendant, le plus rempli de zèle et de connaissances, est bientôt suivi par un autre, qui dérange ou abandonne les projets de son prédécesseur. » Le mémoire du directeur général des finances ne se borne pas à indiquer d'une façon générale l'utilité du rôle des assemblées provinciales. Il insiste spécialement sur les avantages que les contribuables en retireront. Il affirme que CCS assemblées, composées de propriétaires du pays, très au courant de la valeur et du produit des terres, présenteront au point de vue d'une équitable répartition de l'impôt, des garanties supérieures à celles offertes par les intondants et leurs subdélégués, et qu'elles aideront à délivrer « insensiblement les habitants de la campagne du joug sous lequel ils vivent. Subdélégués, officiers d'élections, directeurs, receveurs et contrôleurs des vingtièmes, commissaires et collecteurs des tailles, officiers des gabelles, voituriers, buralistes, huissiers, piqueurs de corvées, commis