LES C AISES FINANCIÈRES

aux aides, aux contrôles, aux droits réservés, tous ces hommes de Timpût, chacun selon son caractère, assujétissent à leur petite autorité et enveloppent de leur science fiscale des contribuables iprnorants, inhabiles à connaître si on les trompe, mais qui le soupçonnent et le craignent sms cesse*. Si ces diverses servitudes peuvent un jour (^tre tempérées, si d'un pareil chaos il peut enfin sortir un système simple et régulier d'impositions, on ne peut Tespérer, à travers les obstacles de Thabitude, qu'à laide des administrations provinciales. »

Enfin Necker s'attachait à réfuter l'objection qu'en instituant ces assemblées, « ce serait diminuer les ressources de la finance et mettre des bornes à la faculté d'imposer. » Il démontrait facilement que les habitants des provinces supporteraient d'autant mieux les charges publiques qu'ils seraient moins pressurés. Mais il allait plus loin, et il avouait à Louis XVI que la limite des taxations était atteinte. « Quant aux augmentations futures, je dirai avec peine, mais avec vérité, que le premier obstacle à ces augmentations viendra de l'état mémo des contribuables. Le ministre de Votre Majesté trahirait son devoir, s'il n'était pas uniquement occupé do préparer au cœur bienfaisant de Votre Majesté les moyens de soulager ses peuples, et s'il lui cachait que la plus nombreuse partie de ses sujets en a le plus pressant besoin '. »

1 Pour qu'un ministre des finances prtt ainsi plaisir & appeler Vattention du roi sur cette longue lisite des « hommes de l'iaipôt, » pour qu'il regrettât « leur science fiscale, » et qu'il plaignit les contribuables, il fallait qu'il fût bien convaincu de l'injustice des taxes existante!:. Cela explique pourquoi Necker ne voulait à aucun prix recourir à l'augmentation (les impôts. D'un autre côté, si un homme d'État intéressé à remplir les caisses du Trésor, et qui pour ce moUf devait être indulgent pour les impositions productives, jugeait aussi sévèrement le système financier en vigeur, avec quelle aversion ne 'pouvaient manquer de le subir les contribuables!

* Le mémoire sur la création d'assemblées provinciales devait rester secret, ainsi que nous l'avons dit plus haut. De là la netteté des aveux qu'il contient. Mais trois ans après qu'il eût été écrit, une indiscrétion

DE LA nÉVOLLTION FRANÇAISE 4il

Les motifs qui précédent sont ceux que Necker soumit à Louis XVI pour le déterminer à consentir à rétablissement des assemblées provinciales. Mais il en avait d'autres encore. M"' de Staël nous apprend en effet que côt établissement lui paraissait être « le meilleur moyen pour obtenir du consentement volontaire des nobles et du clergé le sacrifice de cette inégalité d'impôts, qui révoltait encore plus la masse de la nation que toute autre distinction. » Elle nous dit aussi que, dans la pensée de son père, la création des administrations provinciales « devait diminuer Tascendant de la capitale sur tous les points du royaume, car les grands propriétaires, intéressés par les affaires dont ils se seraient mêlés chez eux, auraient eu un motif pour quitter Paris, et vivre dans leurs terres... Les assemblées provinciales devaient rendre aux grands seigneurs de France une consistance politique. Les dissensions qu'on a vues tout à coup éclater entre les classes privilégiées et la nation n'auraient peut-être pas existé, si depuis longtemps les trois ordres se fussent rapprochés, en discutant en commun les affaires d'une môme province. » Enfin, toujours d'après M"» de Staël, Necker avait remarqué que « les grands seigneurs français n'étaient pas assez instruits, parce qu'ils ne gagnaient rien à Têtre, » que leur éducation était « superficielle, » et qu'ils « ne pouvaient plus lutter contre les lumières du tiers-état. » 11 espérait qu'en les appelant à délibérer au sujet des questions relatives aux impositions, à la viabilité, au commerce et à l'agriculture des diverses provinces, l'institution par lui projetée leur fournirait l'occasion d'acquérir l'expérience administrative et la connaissance des hommes, tournerait leurs préoccupations vers l'étude des intérêts vitaux du pays et leur vau-

le rendit public, et par suite il contribua à rimpopularité du régime fiscal. Lorsque les snccesscurs de Necker eurent recours A l'accroissemeiit des impôts, les Français se souvinrent qu'eu 1778 un rapport officiel avait déclaré qu'ils ne pouvaient pas payer davantage sans ôlrc écrasés.

drait l'autorité et la reconnaissance que font naitre les services rendus. « Les assemblées provinciales auraient, par degrés, amené les gi*ands seigneurs à primer par leur savoir en administration, comme jadis ils l'emportaient par leur épée, et Tosprit public en France aurait précédé l'établissement des institutions libres. Les assemblées provinciales n'auraient point empoché qu'un jour on ne demandât la convocation des États généraux ; mais du moins, quand l'époque inévitable d'un gouvernement représentatif serait arrivée, la première classe et la seconde, s'étant occupées ensemble depuis longtemps do l'administration de leur pays, ne se seraient point présentées aux États généraux, l'une avec l'horreur, et l'autre avec la passion de l'égalité». »

11 était impossible de mieux raisonner, et de mieux sentir les avantages de tout genre qui devaient résulter du fonctionnement d'assemblées délibérantes, dans les provinces qui ne possédaient pas d'États particuliers. Malheureusement, la timidité qui, chez Necker, accompagnait la rectitude du jugement, les scrupules qui énervaient ses meilleures intentions, l'empêchèrent de prendre en cette matière un parti décisif. Puisqu'il estimait que les assemblées provinciales administreraient avec plus de vigilance et d'une manière plus éclairée que les intendants, qu'elles rendraient l'impôt plus égal et son poids plus léger, qu'elles retiendraient les grands propriétaires dans leurs terres et formeraient l'aristocratie au maniement des affaires, il était logique qu'il proposât au roi d'en établir partout, et d'en faire une institution qui répondît à l'attente générale. Si des assemblées provinciales avaient été créées dans tous les pays d'élections, une grande impression eût été produite sur l'opinion publique; celle-ci aurait vu que le gouvernement entrait dans une voie nouvelle, qu'il rompait avec les

i M«« de Staël, Considérations sur la Révol. franc , I, 60, 80, 81.

anciennes traditions, qu'il comptait sur le concours des trois ordres pour améliorer Tadministration. Les bonnes volontés n'auraient fait défaut ni à Louis XVI ni à son ministre; dans chaque province les dignitaires du clergé, les chefs des principales familles de la noblesse, et les membres les plus qualifiés du tiers-état, auraient ambitionné de faire partie de l'assemblée ; la masse des contribuables aurait tourné vers celle-ci ses espérances, lui aurait adressé ses plaintes et aurait attendu d'elle le redressement de ses griefs; bref, la France aurait compris que la royauté consentait à la consulter pour la gestion des affaires locales, et, heureuse de cette concession, elle eût attaché le plus haut prix à la tentative libérale du monarque.

Au contraire, Necker ne demanda à Louis XVI que d'instituer dans une seule généralité une assemblée provinciale. En agissant ainsi, il eut Tair de se défier lui-môme de la réforme qu'il patronnait, de craindre qu'elle n'affaiblit l'autorité et ne désorganisât l'administration, de croir^^ qu'il ne serait pas possible de trouver dans toutes les généralités assez d'hommes distingués pour leur abandonner une parlie des attributions des intendants. S'il se montra aussi timoré, ce n'est pas par suite d'une opposition que lui aurait faite le roi : celui-ci avait l'habitude de se ranger aveuglément à l'opinion de ses ministres, il avait d'ailleurs confiance en Necker, et quand môme il eût trouvé son plan téméraire, il s'y fût rallié, car il n'avait nulle envie de se séparer d'un directeur général des finances qui avait relevé le crédit de l'Ëtat, et qui savait par ses emprunts remplir le Trésor obéré par les dépenses de la guerre d'Amérique. On peut donc tenir pour certain que Louis XVI aurait aussi bien accepté d'instituer plusieurs assemblées provinciales qu'une seule. La lecture du mémoire rédigé par le directeur général des finances devait môme l'avoir préparé à cette solution. Mais du moment que son ministre lui conseillait de ne doter d'une assemblée qu'une des généralités du

royaume, il était tout disposé à se contenter de cet ossai partiel. En conséquence, le 12 juillet 1778, parut un arrêt du Conseil qui établit une assemblée provinciale dans le Berri, et qui spécifia, dans son article premier, qu elle durerait » autant qu'il plairait à Sa Majesté. »

Dès lors, l'expérience que Ton tentait était non seulement restreinte à une province, mais en outre elle était présentée comme pouvant n'être que temporaire. Le préambule de Tarrêt du Conseil s'expliquait très nettement à ce sujet: « Sa Majesté recommande surtout aux membres de la nouvelle assemblée le sort du peuple et les intérêts des contribuables les moins aisés. C'est en revêtant cet esprit de tutelle et de bienfaisance qu'ils se montreront dignes de la -confiance de Sa Majesté. Elle doit d'autant plus Tatlendre de leur zèle qu'ils auront sans doute présent à Tesprit qu'indépendamment du bien qu'ils pourront faire à la province dont les intérêts leur sont confiés, c'est du succès de leur administration que naîtront de nouveaux motifs d'étendre ces mômes institutions, et qu'ils hâteront ainsi par la sagesse de leur conduite l'accomplissement des vues généreuses et bienfaisantes de Sa Majesté. Et si jamais, ce qu'elle ne veut présumer, les intérêts particuliers, la discorde ou l'indifférenôe venaient prendre la place de cette union qui peut seule affermir le bien public. Sa Majesté, en détruisant son ouvrage et en renonçant à regret à ses espérances, ne pourrait se repentir d'avoir fait, dans son amour pour son peuple, l'essai d'une administration qui forme depuis si longtemps l'objet des vœux de ses provinces. » Proclamer que depuis longues années les pays dépourvus d'Ëtats désiraient l'organisation d'assemblées provinciales, n'en accorder qu'à une généralité, annoncer aux autres qu'elles n'en obtiendraient qu'à la condition que l'assemblée du Berri se conduirait d'une façon jugée satisfaisanti par le gouvernement, et ne pas même donner à celle-ci une existence définitive, c'était en vérité accomplir d'une

singulière façon une réforme jugée pourtant indispensable î On avait beau se vanter d'opérer un progrés : comme il n'avait lieu que sur un point unique du territoire, nul n'était disposé h lui attribuer de l'importance. A bien prendre, on créait au profit du Berri un privilège: celui de posséder une assemblée provinciale; mais en môme temps on ajournait k une époque indéterminée la réalisation des es,)érances qui avaient pu naître ailleurs. Bref, malgré les belles phrases contenues dans le rapport que Necker avait adressé au roi, les pouvoirs des intendants restaient, sauf dans le Berri, tels qu'ils étaient auparavant, et la situation des contribuables n'était en rien améliorée. Aussi l'arrêt du Conseil du 12 juillet 1778 n'eut-il aucun retentissement. Autant les Français s'en seraient émus et y auraient applaudi s'il eût sanctionné une mesure générale, s'il eût mis les pays d'élections en possession d'assemblées chargées d'efl'ectuer la répartition des impôts et de gérer leurs intérêts économiques, autant ils assistèrent avec indifférence et scepticisme à un essai nouveau d'assemblée dans une des provinces du centre de la France.

Comment aurait-on pu, du reste, voir dans l'arrêt de 1778 une innovation considérable, quand de si grandes précautions y étaient prises afin de ne pas froisser les susceptibilités de la noblesse et du clergé? Non seulement l'arrêt décidait que chaque ordre aurait des représentants dans l'assemblée provinciale, mais il ne rendait pas ces représentants électifs et il assurait aux deux ordres privilégiés mie représentation égale à celle du tiers-état. La seule concession faite aux idées d'égalité civile qui étaient déjà si répandues, consistait en ce que, dans l'assemblée, la délibération devait être commune et que les suffrages devaient se compter par tête : l'ancienne régie de la délibération par ordre était donc écartée, et grâce k ce que beaucoup de membres du clergé et de la noblesse pensaient comme les hommes du tiers, les représentants de ce dernier ordre.

416 LES CAUSES nNANCIÈRES

égaux en nombre à ceux des deux autres ordres, avaient la certitude de disposer dans rassemblée de la majorité.

Le changement apporté au mode de délibération eut, comme toutes les demi-mesures, Tinconvénient de ne satisfaire personne. Les partisans des doctrines philosophiques et économiques ne se consolèrent pas de Tabandon du principe électif, et il ne leur sufllt pas d'avoir Tespoir fondé que Tadhésion d'une partie au moins des représentants des ordres privilégiés rendrait le tiers-état maître du vote. D'autre part, les partisans des antiques usages estimèrent que la délibération en commun et la représentation plus nombreuse donnée au tiers portaient une grave atteinte aux prérogatives des deux premiers ordres, qu'elles tendaient à introduire dans l'Etat un régime égalitaire opposé à la constitution de la monarchie, et qu'elles étaient inspirées par une théorie capable de bouleverser quelque jour une organisation sociale, qui avait pour bases la division de la nation en castes distinctes et l'existence de classes privilégiées. Ces craintes, il faut l'avouer, n'étaient pas chimériques, et un avenir prochain devait se charger de montrer que le doublement du tiers contenait en germe la suppression des ordres et la confusion des Français de tout rang au sein d'une nation devenue une. Mais puisque Finlluence du tiers-état avait tellement grandi qu'il était impossible, même dans une simple assemblée provinciale, do le mettre en minorité, puisqu'on jugeait nécessaire de lui accorder autant de représentants qu'aux deux autres ordres, n'aurait-il pas été politique d'en faire l'allié de la royauté? N'aurait-il pas été habile de reconnaître qu'il l'emportait par le nombre, par la richesse, par les lumières sur le clergé et la noblesse, que dés lors la royauté avait intérêt à prendre dans le tiers son point d'appui, à tâcher de confondre ensemble la bourgeoisie et l'aristocratie, et à composer les assemblées provinciales de telle sorte qu'elles fussent l'émanation de la propriété ?

Si Louis XVI et Necker avaient eu de la pénétration d'esprit, ou bien ils auraient établi dans les pays d'élections des assemblées constituées sur le modèle exact des pays d'États, cherchant ainsi à consolider l'existence des trois ordres et à refouler les aspirations vers leur suppression; ou bien ils auraient décidé que les assemblées provinciales seraient nommées par les propriétaires, quelle que fût leur qualité, et opéré ainsi entre les ordres un commencement de fusion qui aurait valu au gouvernement une sérieuse popularité. De ces deux partis, le premier était dangereux, car il aurait froissé Topinion publique; le second aurait excité assurément du mécontentement parmi les privilégiés et les parlementaires, il eût donc exigé de la part du roi et de ses ministres une certaine fermeté, mais il eût transformé l'ancien régime. Turgot, on s'en souvient, avait formé le projet de multiplier en France les assemblées électives ; il voulait que leur nomination appartint à tous les propriétaires, ecclésiastiques, nobles ou roturiers Jouissant d'un certain revenu. Avec ce système il effaçait la distinction des ordres, donnait satisfaction aux novateurs, ennemis des privilèges, et cependant réservait une part d'influence incontestable aux membres de la noblesse et du clergé, parce que plus de la moitié des domaines produisant un gros revenu leur appartenait. Le plan de Turgot était conforme aux idées des économistes ; c'est celui que, bien conseillé, Louis XVI aurait dû adopter. En constatant combien Tarrét du Conseil du 12 juillet 1778 s'en écartait, le camp des réformateurs ne cacha pas sa désapprobation. Turgot écrivit à son ami Dupont de Nemours : « Cela ressemble à mes idées sur les municipalités, comme un moulin à vent ressemble à la lune *. » De son côté, le marquis de Mirabeau disait : « Nos modernes assemblées provinciales ou municipales (je ne sais comment on les appellera),

i Lettre da 28 juillet 1778.

ne vaudront rien encore, car rien n*est mûr; on lient à toutes les bêtises, et le clergé, et la noblesse, et les privilèges; il faudrait qu'elles fussent rurales et rien de plus : assemblées de propriétaires élus parles cantons ^ »

En rendant les assemblées provinciales électives, Necker aurait-il soulevé une violente opposition de la part des ordres privilégiés? Ce n'est pas à croire. Sans doute des réclamations se seraient produites, mais les hautes classes de la société avalent un si vif sentiment que la royauté ne pouvait plus gouverner seule la France, et elles étaient si généralement portées à prendre une certaine part à l'administralion du pays, qu'il est très vraisemblable que la plupart de ceux qui les composaient auraient accueilli avec joie une disposition leur donnant le droit de nommer des représentants dans les assemblées provinciales. Ce qui se passa dans l'assemblée du Berri tend à le démontrer. En effet, ayant à émettre un avis sur le renouvellement de ses membres, elle se prononça pour qu'ils ne tinssent leurs pouvoirs ni de son propre choix, ni de celui du roi. « Ce mode de nomination, porte le rapport de l'abbé de Séguiran, est peu fait pour concilier à l'administration provinciale Taffection des peuples, parce qu'il ne flatte aucunement les citoyens par l'opinion d'un concours quelconque à la manutention des affaires publiques. Si, désignés dans le principe par la volonté du souverain, les administrateurs se reproduisent les uns par les autres, ils n'auront jamais reçu leur mission de la province. Ils la représenteront sans avoir son aveu, et ne paraîtront aux yeux de la multitude qu'un tribunal établi pour substituer l'autorité de plusieurs à l'autorité d'un seul. La répartition de l'impôt devant être désormais, dans les vues bienfaisantes du roi, un partage fraternel des charges publiques, c'est contrarier la nature môme de cet établissement que d ôter la désignation des adminis-

1 De Loméuie, Les Mirabeau^ II, 129.

Iratenrs à la multitude des intéressés. » Le rapporteur demandait ensuite que chaque ordre eût ses députés, et en ce qui concerne le liers-élat, il proposa de diviser la province en vingt-quatre arrondissements, composés d'une trentaine de paroisses; le député de chacun des arrondissements aurait été élu par les maire et échevins du cheflieu, et par six délégués choisis par les syndics des paroisses. L'abbé de Séguiran faisait dans les termes suivants reloge de la représentation du tiers-état : « Dépositaire presque unique des lumières locales, instruit plus que tout autre des secrets de la nature du sol qu'il a étudiée sans relâche, cet ordre vous fera connaître tout à la fois les maux et les remèdes, les besoins et les ressources. Flatté de son influence sur l'administration publique, il entreprendra les plus grandes choses par amour pour son roi et pour sa patrie, s'il peut joindre à l'honneur de les servir celui d'y être appelé par le choix le plus libre de ses commettants. » L'assemblée adopta la proposition de son rapporteur, mais le gouvernement ne consentit pas à sanctionner le système de Téleciion.

Pendant sa première session, l'assemblée du Berri s'était comportée avec beaucoup de calme, et elle avait très utilement employé son temps. Aussi l'année suivante, Necker fit rendre deux arrêts du Conseil, qui créèrent des assemblées provinciales dans les généralités de Grenoble et do Montauban. Il y admit une proportion moindre d'ecclésiastiques, afin d'éviter une critique qui avait été adressée à la composition de l'assemblée du Berri par les partisans des doctrines philosophiques ; pour le reste, il ne s'écarta pas des régies antérieures : nomination par le roi, représentation du tiers aussi nombreuse que celle des ordres privilégiés et délibération en commun. Mais l'assemblée du Dauphiné lie put pas être constituée, parce que cette province avait possédé autrefois des Ëtats, qu'elle les regrettait, et que des jalousies locales empêchèrent les membres dési-

gnés parle roi de se réunir. Au contraire, rassemblée de la Haute-Guyenne tint sa première session en 1779, et elle apporta une véritable ardeur dans Tétude des moyens d'améliorer la taille et de faciliter la construction des routes. Cet exemple était encourageant, et il détermina Necker à établir une nouvelle assemblée dans le Bourbonnais, par arrêt du 19 mars 1780. Mais l'intendant de la généralité de Moulins se refusa à la convoquer, il ne voulut pas partager ses pouvoirs avec les représentants de la province ', et le directeur général des finances ne parvint pas à contraindre à Tobéissance son subordonné. Il nous paraîtrait aujourd'hui intolérable qu'un fonctionnaire, même de Tordre le plus élevé, résistât aux ordres du pouvoir central et tint en échec le gouvernement. On se montrait moins susceptible sous Tancien régime, et quand les ministres manquaient d'énergie, leur autorité était impunément bravée. C'est ce qui arriva dans la circonstance : le parlement prit d'ailleurs parti pour l'intendant, et Necker ne put obtenir l'enregistrement de redit du 19 mars 1780. Au moment où il fut renversé du ministère, il en était encore à réclamer raulorisation d'exercer des mesures de rigueur contre Tintendant de Moulins.

Il n'en restait pas moins un partisan décidé, du moins en théorie, de l'organisation d'assemblées provinciales dans un nombre de plus en plus grand de généralités. Il consa-

*■ Dans Torganisation des assemblées provinciales, un point surtout irritait cet administrateur et beaucoup de ses collègues. C'était la disposition en vertu de laqueUe toute assemblée devait, avant de se s»';parer, constituer un bureau permanent, appelé commission intermédiaire, et chargé de veiller, dans l'iotervalle des sessions, à Texécution des délibérations. Les commissions intermédiaires n'avaient donc qu'un droit de contrôle à l'égard des intendants; néanmoins ces fonctionnaires leur étaient en général hostiles parce qu'elles portaient ombrage à leur omnipotence, et qu'elles les plaçaient sous une sorte de surveillance. L'institution des commissions intermédiaires avait été empruntée par Necker aux États provinciaux. Depuis la loi dn 10 août' 1871, qui a créé les commissions départementales, elle fonctionne de nouveau en France.

cre tout un chapitre du célèbre Compte-rendu qu'il publia au mois de février 1781, à faire ressortir les avantages du fonctionnement de ces assemblées. Il trouve môme à Tappui de son opinion des arguments nouveaux : ^< L'on ne peut se dissimuler, dit-il, que le bien n'ait été souvent retardé par la défiance et la timidité du ministre qui l'avait conçu, et il ne faut point s'en étonner. Les meilleures institutions d'administration ne présentent le plus souvent que des difficultés dans le principe, et l'avantage lointain qui doit en résulter est obscurci par les critiques et les passions des hommes. Il est donc très important que les changements les plus utiles soient encore appuyés par l'opinion publique, et c'est précisément TefTet des délibérations d'une assemblée provinciale ; ses propositions arrivent au ministre des fmances déjà renforcées d'un suffrage qui le rassure sur l'événement, et il n'a plus, pour ainsi dire, qu'à les considérer abstraitement. » En parlant de « la défiance et de la timidité » d'un ministre porté aux améliorations, Necker pensait évidemment à lui-même et aux hésitations qui trop souvent paralysaient sa volonté. Il souhaitait d'avoir la main forcée, ou du moins d'être encouragé par les vœux des assemblées provinciales; mais pour cela il aurait dû aviser à ce que celles qu'il créait sur le papier pussent se réunir.

Dans son Compte-rendu, il invoque encore un motif en faveur de la création de ces assemblées : « Il est une considération que je crois pouvoir présenter à Votre Majesté. L'honneur suffit sans doute pour animer la nation française et pour lentrainer partout où il y a du péril et de l'éclat ; c'est un ressort précieux qu*on ne saurait trop ménager. Cependant il en est un autre encore qui agit plus obscurément, mais sans cesse, qui meut également toutes les classes de citoyens et qui, dans les grandes circonstances, peut porter à l'enthousiasme et aux sacrifices de tout genre. Ce ressort, c'est le patriotisme ; et quoi de plus propre à l'exciter ou le

faire naître que des admiaistrations provinciales^ où chacun peut à son tour espérer d'être quelque chose, où l on apprend à aimer et à connaître le bien public et où Ton forme ainsi de nouveaux liens avec sa patrie ? »

Trois mois après la publication de ces lignes éloquentes, Necker était renversé du pouvoir et ses idées sur les assemblées provinciales ne furent malheureusement point partagées par ses successeurs immédiats. Elles furent reprises trop tard et contribuèrent alors à la désorganisation administrative du royaume. A Tépoque où il était ministre, il aurait pu au contraire doter les provinces d'assemblées délibérantes. Aussi mérite-t-il un reproche sérieux pour n'avoir réellement organisé, pendant la durée de son ministère^ que les deux assemblées provinciales du Berri et de la Haute-Guyenne. C'était, on en conviendra, une réforme bien insuffisante pour un homme d'État qui, dans son rapport au roi de 1778, avait avec tant de force dévoilé les vices de l'administration des intendants, et vanté les services que les assemblées provinciales pouvaient rendre aux contribuables, au point de vue de la levée et de la répartition des impôts.