CHAPITRE XV

Necker Toyant rimportaoce priée dans les préoccupations publiques par les questions financières, se détermine ft publier un livre sur rétat des finances royales. — C'était rompre avec la tradition, qui voulait que les recettes et dépenses de TEtat restassent secrètes. — Le principal motif qui pousse Necker *ft entreprendre cette pnblica* tion est, eu dehors des considérations de gloire personnelle qu'il s*en promet, le désir de consolider le crédit public en dépeignant comme prospère la situation financière de la France. — Plan de son ouvrage. — Pourquoi il lui donne le simple nom de Compte rendu au roi. — 11 y établit que c'est un devoir pour le roi d'instruire son peuple de la situation des finances. — Il blâme le secret gardé par ses prédécesseurs sur leurs opérations. — IL proclame la nécessité des impôts en temps de guerre, mais affirme que les recettes ordinaires dépassent les dépenses de môme nature. — Il condamne l'abus des anticipations et l'emploi du papier-monnaie. — Il vante les économies par lui réalisées. — Sombre peiuture qu'il fait de l'avidité des courtisans. — Ce qu'il dit des vingtièmes, de la taille et de la corvée. — Son plan pour la réforme de l'impôt du sel et des droits de traites. — Ses idées sur la liberté de l'industrie et sur celle du commerce des grains. — Lacunes volontaires du budget joint au Compte rendu. — Enumération des recettes. — Enumération des d<'*penses. -- Annonce d'un excédent de receltes. — En réalité, déficit de 114 millions en 1780 et de 80 millions en 1781.

Necker se tenait avec soin au courant de tout ce qu^on écrivait sur la matière des finances. Il savait Topinion publique préoccupée des problèmes fiscaux, et il la vit s'intéresser à des publications qui n'avaient d'autre valeur que d*étre consacrées à la discussion du système des impôts. Ambitieux de renommée et témoin de la facile réputation

que s'étaient acquise une foule d'écrivains, il comprenait la puissance de la presse. Il avait d'ailleurs écrit lui-môme, et le succès obtenu par son Éloge de Colbert^ par son Essai sur la législation et le commerce des grains^ avait contribué à le faire appeler au ministère. Il résolut donc de reprendre la plume et de faire un livre dans lequel il initierait la France à la connaissance de sa situation fmancière.

L'idée était neuve et hardie, car aucun auteur n'avait encore abordé un pareil sujet. L'eût-il voulu, qu'il n'aurait pas pu exposer dans leurs détails les impôts et leur rendement : les éléments lui auraient manqué pour dresser le budget du royaume. On avait en effet toujours considéré que Tintérèt du roi était de cacher à ses peuples l'importance des sommes qu'ils versaient chaque année au Trésor, et la répartition de ces sommes entre les différentes natures de dépenses. Les contribuables payaient, mais les détenteurs du pouvoir pensaient, et en cela ils se montraient prudents, que le pays ne prenant aucune part à la fixation des impositions ainsi qu'à celle des dépenses, mieux valait, afin qu'il ne songeât pas à se mêler de la gestion des deniers publics, ne lui rien dire, ni sur le montant de ses charges annuelles, ni sur l'emploi de son argent. On avait érigé en principe qu'il appartenait au roi, comme mandataire de la nation, de disposer à son gré, et sans avoir à en rendre compte, du produit de l'impôt. La majesté du trône, suivant l'expression reçue, y était intéressée, et on louait le roi de France, plus libre que le roi d'Angleterre, d'avoir à sa discrétion les richesses de son peuple, sans avoir à lui demander de subsides et sans avoir de justifications à lui fournir.

Aussi des mesures avaient-elles été prises pour qu'un profond mystère entourât les recettes et les dépenses publiques. Ainsi que nous avons déjà eu l'occasion de l'établir, les cours des comptes ne totalisaient ni les unes ni les autres ; leurs arrêts ne portaient que sur des résultats partiels, ils n'étaient pas publiés, et c'était uniquement

dans les bureaux du contrôle général, qu'après de longs retards, avec une peine infinie et sans règles fixes, on parvenait à dresser des états au vrai qu'approuvait ensuite un arrêt du Conseil tenu soigneusement secret. Grâce à ces précautions, personne ne pouvait savoir ce que rapportait chaque impôt, ni la somme totale acquittée par les contribuables, ni le montant de la dette publique, ni Timportance comparative des diverses dépenses : à peine si le contrôleur général pouvait se faire de toutes ces choses une idée nette.

On était si bien persuadé que le secret des finances était impénétrable, que les économistes n'avaient pas cherché à soulever le voile qui cachait à la nation la valeur de ses tributs et Tusage qui en était fait. Ils n'avaient pu qu'étudier séparément un certain nombre d'impositions, et, frappés des vices qui les entachaient, ils avaient attaqué tout le système des contributions avec une vivacité accrue par labsence de renseignements précis sur l'étendue des besoins financiers du royaume. Neckcr estima que le moment était venu de dissiper le mystère dont on entourait systématiquement Tadministration des finances, et quant au point de savoir qui tirerait les Français de leur ignorance, il n'hésita pas : il jugea être seul en position de livrer à une publicité qu'elles n'avaient jamais connue les recettes et les dépenses du royaume.

Maître des documents réunis au contrôle général, fort de l'expérience et du prestige qu'il avait acquis en maniant depuis quatre ans les revenus de l'État, n'était-il pas en effet tout désigné pour tracer mieux qu'un autre, et avec une autorité incomparable, le tableau des ressources et des charges du Trésor royal ? Il est vrai qu'il aurait pu se demander si la haute fonction qu'il remplissait ne lui imposait pas une réserve toute particulière, et si ce n'était pas une grave innovation qu'un ministre du roi, rompant avec des traditions séculaires, mit officiellement le pu-

blic à même de coanaitrc, et par suite de discuter, la situation des finances. Mais si cette objection se présenta k son esprit, il ne s*y arrêta pas ; et sans comprendre lappui que les partisans des droits de la nation tireraient bientôt de son exposé financier, sans prévoir que les Français voudraient veiller par eux-mêmes au bon emplo de leurs subsides, dès que le gouvernement aurait renoncé à Tantiquc axiome : que Tintérêt général exigeait le secret des opérations financières, il entreprit la rédaction d'un rapport au roi, destiné à être partout répandu et à constituer une véritable révélation pour le pays.

Necker trouvait juste que les contribuables, obligés de fournir pour les besoins de l'État les sommes que leur réclamait le gouvernement, eussent du moins la satisfaction d'apprendre quel était le montant des impots par eux payés, el des dépenses acquittées au moyen de ces impCts. Mais celte idée théorique ne fut assurément pas le motif qui agit le plus sur son esprit. L'admiration naïve qu'il nourrissait pour ses propres talents et pour les actes qu'il avait accomplis, lui faisait considérer en beau l*état des finances, il était sincèrement convaincu de la situation florissante du Trésor, et dés lors il pensait qu'il y avait tout avantage à la divulguer. N'avait-il pas résolument et avec succès fait appel au crédit? Les capitalistes avaient eu confiance en lui, mais ils ne s'étaient fiés, pour ainsi dire, qu'à son habileté et à sa loyauté personnelles. Leur confiance ne redoublerait-elle pas, s'il leur montrait que le royaume possédait des ressources supérieures à ses charges et que l'ère des embarras était passée ? Or, il lui paraissait essentiel de fortifier de plus en plus le crédit public, car il savait que les emprunts déjà réalisés ne sufliraient pas à couvrir les frais de la guerre d'Amérique et qu'il serait indispensable d'en contracter beaucoup d'autres. Ces emprunts se feraient plus facilement et à un meilleur taux, s'il parvenait à démontrer que la France jouissait de

revenus surabondants. — Mais, dira-t-on, cette prospérité n^existait pas. — L'objection est exacte et la meilleure preuve à en donner se tire précisément des continuels emprunts auxquels en était réduit le gouvernement. Néanmoins Necker était persuadé du contraire. Comme il trouvait des prêteurs et qu'il se procurait à un intérêt modéré l'argent qui lui était nécessaire, il en concluait que le pays était riche.

Il se disait du reste que les dernières années, celles pendant lesquelles il avait eu la direction des finances, n'étaient pas des années normales, puisque les hostilités que nous avions à soutenir contre l'Angleterre avaient été à la fois une cause de diminution dans les recettes et d'énorme augmentation dans les dépenses. Il aspirait donc au moment où, la guerre étant terminée, le Trésor n'aurait plus à couvrir que les frais ordinaires des services publics, et s'il s'était créé une sorte d'idéal de ce que serait alors le budget de l'Ëlat. Ce budget de fantaisie ne ressemblait guère à ceux avec lesquels il av^it été réellement aux prises ; cependant c'est celui qu'il se proposa d'exposer à la France, car voulant faire son éducation financière, il estima qu'il devait prendre pour type de sa démonstration une année où les recettes et les dépenses ne seraient pas influencées par une circonstance accidentelle, aussi contraire à leur équilibre que l'état de guerre. Bien décidé à passer sous silence les difficultés que présenterait un jour la liquidation de nos campagnes en faveur des colonies américaines révoltées, résolu en outre à ne pas serrer de près les faits et à peindre Tétat de la trésorerie non pas telle qu'elle était, mais telle qu'elle pouvait être, il n'avait plus devant lui qu'une tâche agréable et brillante, de nature à satisfaire son amour-propre, à contenter le roi, à rassurer les citoyens timides, enfin à inspirer pleine sécurité aux banquiers et autres souscripteurs des effets royaux déjà émis ou à émettre.

Necker se bomerait-il à dresser le tableau des revenus et des besoins de TËtat, en raccompagnant d'explications précises et de calculs détaillés ? Cette manière simple d'instruire ses lecteurs n'aurait convenu ni à sa vanité ni au faux goût de Tépoque. 11 rédigea donc son mémoire de façon à se mettre constan)ment en évidence, à rappeler les actes de son administration, et à en développer les avantages. Cela ne lui suffit pas ; il crut bon de dire aussi son sentiment sur les principaux impôts et d'en critiquer plusieurs, dont cependant la suppression lui paraissait impossible, à cause des grosses sommes qu'ils rapportaient. Un homme qui, dans les dernières années de la monarchie, aurait écrit sur les impositions sans les attaquer, sans donner des marques « de sensibilité » et sans se poser en réformateur, aurait passé pour un cœur dur et une intelligence étroite. Aussi Neckor, qui se piquait d'obéir à des vues d'humanité et dont le style était naturellement emphatique, s'abandonna-t-il à son penchant pour les phrases sonores. Son langage apprêté devait être auprès de ses lecteurs un élément de succès. N'était-il pas certain d'ailleurs que son ouvrage, par sa nouveauté, aurait un retentissement extraordinaire ? Les Français avaient-ils jamais vu un ministre des finances livrer à leur curiosité le bilan du Trésor? En se faisant publiciste, le directeur général des finances allait en conséquence décupler sa réputation, son nom serait dans toutes les bouches, les étrangers parleraient de lui non moins que les nationaux, son influence dans les conseils du gouvernement augmenterait, et ces perspectives de gloire durent plus d'une fois le charmer pendant qu'il travaillait à son mémoire. Qui pourrait dire qu'elles n'ont pas, autant que toute autre considération, influé sur l'apparition du Compte rendu av roi ?

C'est de ce titre modeste qu'avait fait choix Necker. Il avait compris qu'il ne pouvait pas, de sa seule autorité, publier un rapport sur les finances, et qu'il avait d'autant

plus de chances d'en obtenir rautorisation, qu'il éviterait d'éveiller d*avanc6 des méfiances et des susceptibilités. L'agrément du roi n'était pas douteux, car sa confiance en Necker était entière ; mais Tassentiment de Maurepas n'était rien moins que sûr. Depuis quelque temps déjà le ministre d'État n'approuvait qu'à demi les réformes du directeur général des finances', et il était assailli des récriminations qu elles soulevaient parmi les personnages de la cour. En outre, dans une circonstance récente que nous relaterons bientôt, Necker l'avait blessé, et il ne le lui pardonnait pas. Si Maurepas, qui faisait le rôle d'un premier ministre sans cependant en avoir le titre, se prononçait contre l'opportunïU'i de la publication du Compte rendu^ ce mémoire ne pouvait point paraître. Necker lui remit donc son manuscrit, en se gardant bien de lui dire l'importance qu'il y attachait, et il attendit sa réponse. Cette réponse fut favorable, car le vieux ministre ne se douta aucunement de l'impression profonde qu'allait produire la communication du directeur des finances *. Le Compte rendu fut imprimé et il parut au mois de février 1781.

Il commençait par faire ressortir le but qu'avait poursuivi Necker en le publiant : « Une cause du grand crédit de l'Angleterre, c'est, n'en doutons point, la notoriété publique à laquelle est soumis Tétat de ses finances. Chaque année cet état est présenté au parlement ; on l'imprime

1 Dl'8 le 18 mars n80, Tambassadear d'Autriche mandait en effet à l'empereur Joseph 11 : « Le directeur a donné de Tombrage au comte de Maurepas qui le huit et le contrarie, et finira peut-ôtre par réussir À l'expulser. ■ (Corr,du comte de Mercy avec Joseph //, II, 533.)

> Âugeard, qui était le confident habituel de Maurepas, et qui remettait souvent & celui-ci des notes consacrées & la critique des propositions financières de Necker, raconte que Maurepas lui confia le manuscrit du Compte rendu afiu qu'il rexaminât; au bout de quelques jours il le lui rendit, et lui conseilla de ne pas cousenUr à sa publication, parce que c'était un ouvrage « horriblement dangereux »; mais le ministre lui objecta que le Compte rendu contenait des vérités, et il permit & Necker de publier son mémoire. (Augeard, Mém., 104.)

ensuite, et tous les préteurs connaissent ainsi régulièrement la proportion qu'on maintient entre les revenus et les dépenses ; ils ne sont point troublés par les soupçons et les craintes chimériques, compagnes inséparables de Tobscurité... C'est une grande vue d'administration de la part de Votre Majesté que d'avoir permis qu'on rendit un compte public de Tétatde ses finances, et je désire pour le boi^heur du royaume et pour sa puissance que cette heureuse institution ne soit point passagère. Eh! que craindre en effet d'un pareil compte, si, pour qu'il soit le fondement et l'appui du crédit, il ne faut autre chose que ce qu'exigeraient d'un souverain les règles les plus simples de la morale, c'est-à-dire proportionner les dépenses aux revenus, et assurer un gage aux préteurs, toutes les fois que dans les besoins de l'Ëtat on a recours à leur confiance ! Une exacte balance entre les revenus et les dépenses est tout ce qu'il faut à un royaume qui jcAiit du bonheur de la paix. » C'était fort habile de la part de Necker, de constater que si la publication d'un état financier était en France une nouveauté, elle se pratiquait en Angleterre depuis longtemps ; qu'elle était dans ce pays la base même du crédit public, car pour prêter avec sécurité et par suite à bas prix, il faut avoir la certitude de toucher l'intérêt de son argent; enQn d'énoncer que le roi devait veiller à l'avenir à ce que ses sujets fussent instruits régulièrement de la situation de leurs finances. Cette dernière idée fut admise d'enthousiasme, car elle répondait à l'opinion que l'on se faisait généralement des devoirs du roi envers la nation, et de l'obligation en quelque sorte naturelle où il était d'instruire son peuple du montant et de l'emploi des contributions. Du moment qu'elle avait été proclamée par un ministre et que le roi y avait adhéré en consentant à ce qu'elle fût insérée dans un rapport officiel, elle prit, pour ainsi dire, possession des esprits, et l'on s'en aperçut quand les trois ordres furent appelés à rédiger leurs cahiers, avant la réunion des

États généraux. La publicité à donner annuellement aux comptes des finances fut alors réclamée unanimement : les assemblées de la noblesse et du clergé émirent ce vœu avec le môme entrain que celles du tiers, comme s'il s'agissait d^une réforme sur laquelle la discussion n*était même pas possible.

Qu'on veuille bien remarquer aussi l'art avec lequel Necker se mettait à l'aise pour établir les chiffres qu'il allait produire devant le roi et la France. Lorsqu'un royaume, disait-il, jouit du bonheur de la paix, ses revenus et ses dépenses doivent se compenser. Mais nous étions en guerre; donc il était tout simple que nos dépenses excédassent nos recettes. Les frais qu'entraîne une guerre étant exceptionnels, personne ne pouvait exiger que le ministre les fit entrer dans ses calculs, puisqu'il se proposait de définir les revenus et les besoins ordinaires, et en quelque sorte permanents de l'État. En conséquence, il éliminerait tout le surcroît de charges imputable à la guerre, et il ne parlerait que des dépenses normales, moyen facile de dissimuler les embarras financiers dûs à la continuation des hostilités.

Le second point qu'abordait le Compte rendu était la démonstration des abus résultant du système jusqu'alors suivi : « En France on a fait constamment un mystère de l'état des finances, ou si quelquefois on en a parlé, c'est dans des préambules d'édits, et toujours au moment ou l'on voulait emprunter*. Mais ces paroles, trop souvent les mêmes pour être toujours vraies, ont dû nécessairement perdre de leur autorité, et les hommes d'expérience n'y croient plus que sous la caution, pour ainsi dire, du caractère moral du ministre des finances. Il est important de

* Il est digne de remarque que c'est & la veille des deux emprunts du mois de février et du mois de mars 1781, que Necker lança dans le public ses appréciations optimistes sur la situation financière de la France. Sous une autre forme, il employait donc, pour séduire les capitaux, un moyen analogue h celui qu'il blâmait chez ses prédécesseurs.

fonder la confiance sur des bases plus solides. Je conviens que, dans quelques circonstances, on a pu profiter du voile répandu sur la situation des finances pour obtenir, au milieu du désordre, un crédit médiocre qui n*était pas mérité. Mais cet avantage passager, en entretenant une illusion dangereuse et en favorisant TindilTérence de Tadministration, n'a pas tardé d^ôtre suivi par des opérations malheureuses. — Lorsque Votre Majesté m'a confié Tadministration des finances, j'ai dû commencer par approfondir avec soin l'état des revenus et des dépenses ordinaires, et cette connaissance exacte a exigé de moi un travail très considérable. » Certes, Necker avait raison de trouver mauvais les procédés antérieurement suivis par les contrôleurs généraux ; mais il n'entrait pas dans son rôle d'apprendre aux créanciers du roi qu'on leur avait souvent fourni des renseignements faux, et de dire que la situation du Trésor était si embrouillée qu'il n'était parvenu à la démêler qu'avec beaucoup de peine. Il voulait ainsi exciter les contribuables à demander qu'on les mit dorénavant à même de suivre l'emploi fait des deniers publics par les ministres du roi. Mais beaucoup arrivèrent à une conclusion bien plus hardie que la sienne : puisque le gouvernement les avait trompés et avait laissé le désordre s'introduire dans les finances, ils pensèrent qu'il fallait lui enlever son omnipotence et attribuer aux représentants de la nation les plus grands pouvoirs en matière de subsides.

Passant à l'examen des charges publiques^ le Compte rendu constate qu'en temps de paix « une différence importante entre les dépenses et les revenus annuels entraîné après elle les plus grands inconvénients, puisqu'on ne peut y suppléer que par des emprunts ou par des opérations extraordinaires, et que l'intérêt de ces opérations accroît le mal chaque jour. » Mais, le pays est-il en guerre ? On doit recourir en ce cas aux emprunts, car le crédit peut seul dispenser le souverain d'accabler ses peuples sous le

poids de lourds impôts. C^est pourquoi, depuis 1777, on a plusieurs fois emprunté ; on y a été contraint par la néces* site de couvrir les frais qu'entraîne toute guerre prolongée. On a réussi à trouver des préteurs, « malgré le délabrement du crédit attaqué et presque détruit par tous les retranchements de capitaux et d'intérêts, et par tous les retards de paiement qu'on avait éprouvés pendant la paix, » et les rentes perpétuelles nouvellement émises se placent au taux de 6 p. iOO, qui est moins élevé que leur ancien taux. La confiance des capitalistes est d'aillenrs justifiée, car loin qu*il existe, comme à Tépoque où M. de Clugny était contrôleur général, un déficit de 24 millions, l'équilibre est rétabli entre les recettes et les dépenses, q Je me hâte, déclare Necker, d'annoncer à Votre Majesté que tant par l'elTet de mes soins et des différentes réformes qu'elle a permises, que par l'amélioratîen de ses revenus ou par leur augmentation naturelle, et enfin par l'extinction de quelques rentes et quelques remboursements, l'état des finances est tel que, malgré le déficit en 1776, malgré les dépenses immenses de la guerre et malgré les emprunts faits pour y subvenir, les revenus ordinaires de Votre Majesté excèdent en ce moment ses dépenses ordinaires de 10,200,000 livres. » Le Compte rendu ne craint pas de prétendre que ce chiffre est môme au-dessous de la vérité, car les recettes normales permettent d'effectuer chaque année pour 17,300,000 livres de remboursements ; or, le paiement de dettes arriérées n'est pas une dépense ordinaire^ et il est permis d'espérer qu'un jour viendra où toutes les dettes seront éteintes. Enfin, si le directeur général des finances a déjà su réaliser des économies, il saura encore en réaliser d'autres, ainsi que « des améliorations de divers genres. » Il n'y a donc pas lieu de recourir à des impôts extraordinaires, et cependant la France serait, de tous les royaumes de l'Europe, celui qui pourrait le mieux en supporter

La politique de Necker avait consisté, on s'en souvient, à toujours emprunter et à ne pas augmenter les impositions. Dans son rapport au roi, il ne pouvait faire autrement que de la trouver parfaite, et il en indique en ces termes les heureux résultats : « Je ne risque rien d'affirmer à Votre Majesté qu'il n'est certainement aucun souverain de l'Europe qui pût présenter une pareille proportion entre ses revenus et ses dépenses ordinaires ; il s'en faut bien surtout que sous ce rapport l'étaides finances de l'Angleterre pût soutenir la comparaison. Elle a bien soin d'établir de nouveaux droits pour balancer l'intérêt des nouveaux emprunts ; mais on aperçoit depuis quelque temps que le déficit de ces impôts, c'est-à-dire ce qu'ils produisent de moins qu'on avait arbitré, est compris dans les besoins extraordinaires de l'année suivante. » Nous montrerons bientôt, après avoir analysé le Compte rendu^ que la situation financière de la France était tout autre que celle qu'il dépeignait avec tant de complaisance, et que l'équilibre entre les recettes et les dépenses était très loin d'exister. En outre, le parlement anglais avait été bien plus sage que le ministre français en établissant des impôts nouveaux, afin de couvrir au moins en partie les intérêts des emprunts qui avaient été contractés pour soutenir la guerre. Mais, en l'absence de tous documents faisant connaître la réalité des choses, on était obligé de s'en rapporter aux affirmations de Necker, d'être comme lui optimiste et de croire à un excédent des revenus annuels. Comment, dès lors, ne pas être ébloui, et comment ne pas considérer le directeur général des finances comme un grand homme ?

La suite du mémoire ne pouvait que confirmer cette dernière appréciation. En effet, parle-t-il des anticipations, ce moyen de crédit dont l'emploi avait été si souvent reproché aux contrôleurs généraux, il reconnaît « qu'on est porté à étendre cette manière d*emprunter, parce qu'elle

n^exige aucune formalité et qu'on peut l'employer obscurément ; » mais il expose que précisément pour ce motif les anticipations sont un mauvais mode d'emprunt ; qu'il s'est dispensé le plus possible d'y recourir, qu'il a pris soin de les négocier aux financiers les plus considérés, et qu'il a réduil leur intérêt à 6 p. 100.

Si l'argent est à meilleur marché, c'est au ministre des finances qu'on le doit, car il a couvert de sa protection la Caisse d'escompte, et la solidité de cette banque est telle que ses billets circulent au pair, jusqu'à concurrence d'une douzaine de millions de livres. Contrairement aux bruits qui ont été répandus par des personnes malintentionnées, elle n'a jamais fait d'avances au gouvernement, mais afin de rejeter dans la circulation une partie des espèces métalliques encaissées par le Trésor , le ministre a souvent pris des billets de la Caisse : « On se trompe dans les craintes qu'on voudrait répandre, sous prétexte qu'on pourrait abuser de ces billets et contraindre un jour à les recevoir en paiement. Il est aisé d'apercevoir que si Votre Majesté adoptait jamais un système aussi dangereux et aussi funeste pour la France et pour son crédit que celui d'une circulation de papier-monnaie , ce n'est pas l'existence actuelle des billets de caisse qui favoriserait une pareille idée ; aux yeux des hommes sensés, il y a une différence énorme entre un papier de caisse qu'on reçoit librement, et qui représente un dépôt réel, et un billet purement fictif que l'on est forcé de recevoir en place d'argent. » Tout ce passage, consacré à la défense des billets de banque est parfaitement raisonné et montre que l'ancien banquier genevois se rendait un compte exact des facilités qu'ils assurent aux affaires : en consentant dix ans plus tard à la création du papier-monnaie sous forme d'assignats, l'Assemblée constituante a commis une faute qui n'était envi* sagée sous Louis XVI qu'à l'état d'hypothèse invraisemblable.

A propos des dépenses, le Compte-rendu insista sur les économies qu'ont procurées la réorganisation de la maison du roi, la diminution du nombre des trésoriers ainsi que de leurs honoraires, la substitution d'une seule compagnie composée de douze personnes aux quarante-huit receveurs généraux qui étaient auparavant en fonctions, et la simplification apportée à la perception des impôts. Il vante également la sagesse des récentes ordonnances sur les pensions, et l'opportunité des précautions prises pour empêcher que leur chiffre, qui est de 28 millions par an, n'augmente encore. « Je doute, écrit Necker, si tous les souverains de l'Europe ensemble paient en pensions plus de moitié d'une pareille somme. C'est même un genre de dépenses inconnu dans plusieurs Etats; aussi cet objet, qui s'est accru d'une manière excessive, est-il digne de la plus sérieuse attention. »

Le ministre n'a garde d'oublier la suppression des croupes, et voici à ce sujet comment il peint la variété des moyens employés pour extorquer au monarque des grâces et des largesses : « Acquisitions de charges, projets de mariage et d'éducation, pertes imprévues, espérances avortées, tous ces événements étaient devenus une occasion de recourir à la munificence du souverain : on eût dit que le Trésor royal devait tout concilier, tout aplanir, tout réparer; et comme la voie des pensions, quoique poussée à Textrême, ne pouvait ni satisfaire les prétentions, ni servir assez bien la cupidité honteuse, l'on avait imaginé d'autres tournures : les intérêts dans les fermes, dans les régies, dans les étapes, dans beaucoup de places de finance, dans les marchés de toute espèce, et jusque dans les fournitures d'hôpitaux, tout était bon. Indépendamment de cos différents objets, on sollicitait encore les engagements de domaines de Votre Majesté, les échanges onéreux à ses intérêts, l'accensement favorable de terres en non-valeur ou la concession de forêts qu'on prétendait abandonnées;

enfin venaient aussi les paiements de favear sur les pensions arriérées, racquittemcnt de vieilles créances quelquefois achetées k vil prix, leur admission dans les emprunts, et tant d'autres manières encore, toutes d'autant plus dangereuses que pour de pareilles grâces le consentement même du monarque n'était pas nécessaire... Ces formes une fois introduites, on sent aisément combien «lies devaient plaire. L'obscurité prévenait la réclamation publique, et Tapparence d'une convenance réciproque délivrait encore du joug de la reconnaissance. C'est donc à ce genre d'abus, dont on ne peut mesurer l'étendue, que j'ai cru devoir opposer les plus grands obstacles. Votre Majesté, par son caractère, donne à cet égard tant de facilités à un ministre honnôte, que mon seul mérite est d'avoir secondé ses vues. »

Quel triste tableau des moeurs de la cour î Cette satire serait sortie de la plume d'un pamphlétaire qu'on l'eût déclarée empreinte d'exagération et qu'on ne l'eût crue qu'à moitié. Mais comment ne pas y ajouter foi^ quand olle émanait d'un ministre du roi, de l'homme qui, par sa position et par son caractère, jouissait dans le pays de la plus haute autorité? Depuis longtemps les écrivains avaient dénoncé à l'indignation publique l'avidité des courtisans, mais jamais elle n'avait été olBciellement constatée, et il était réservé à Neckerde consacrer publiquement, dans un rapport qu'il adressait au roi et à la nation, les accusations portées contre les familiers de la couronne. Avant la publication du Compte rendu ^ on pouvait encore douter et soutenir que les méfaits de quelques-uns ne suffisaient pas pour qu'on englobât dans une même condamnation tous ceux qui approchaient du souverain. Maintenant au contraire que le ministre des finances avait parlé, les dilapidations si variées que le bruit public reprochait aux courtisans n'étaient plus contestables, et quoique Necker eût sans nul doute forcé les couleurs, que pour

écrire un morceau littéraire il eût trop généralisé, ses lecteurs devaient être à peu près tous convaincus que l'entourage du roi ruinait la France. Le Compte rendu disait, à la vérité, que les abus avaient pris fin grâce à Thonnôteté de Louis XVI et de son ministre, mais leur vertu pouvait ne pas être toujours en éveil, Necker en tout cas ne serait pas toujours en place, le favoritisme avec ses excès habituels reparaîtrait donc, et tant que le pays ne veillerait pas luimême à la régulière administration de ses finances, il était exposé à se voir de nouveau spolié. Telles sont les réflexions que firent les Français et dont ils se souvinrent au moment de la Révolution.

En ce qui concerne les impots, Necker ne chercha pas à pallier leurs défauts et leur impopularité. Il était sûr ainsi de répondre au sentiment général ; mais n'aurait-il pas dû craindre de les rendre encore plus odieux aux contribuables? Il se fait un mérite d'avoir amélioré les vingtièmes en rendant les rôles immuables pour vingt ans dans chaque paroisse, et en exemptant du vingtième d'industrie les bourgs et campagnes du royaume; mais il reconnaît que leur perception entraîne des inégalités, des injustices et « des examens continuels, remis à des hommes trop multipliés et trop peu récompensés pour n'être pas pris dans l'état commun de la société, et pour n'être pas exposés aux passions qui contrarient l'esprit d'impartialité. » A propos Ae la taille, il écrit : « J'ai vu que cet impôt, le plus à charge de tous aux habitants des campagnes, s'était élevé dans une proportion supérieure à tous les autres, et que chaque année il s'accroissait encore ; j*en ai trouvé facilement la raison, en remarquant que c'était le seul impôt qu'on pouvait augmenter obscurément ou du moins sans aucune formalité gênante, et par un simple arrêt du Conseil rendu souvent à l'insu du souverain. Je crois donc que c'est un bienfait éminent de Votre Majesté que d'avoir ass;:jetti Taugmentation des accessoires de la taille aux mêmes

formes que tous les autres impôts. Votre Majesté n a point été arrêtée par Tidée de soumettre à Tenregislrement de ses cours ce qu*elle ordonnait auparavant par un arrêt de son Conseil. Il restera un jour un grand bien à faire; il faudra s efforcer d'établir des proportions plus égales entre les provinces. Un autre objet bien digne de Tattention de Votre Majesté et de ses ministres, c'est de perfectionner la répartition individuelle de la taille. Il serait à désirer que Ton pût renoncer à la taille appelée personnelle, qui dépend non de la propriété territoriale,* mais des autres facultés des contribuables, car il faut regarder comme contraires à Tordre et au bonheur publics toutes les impositions dont la mesure et les proportions sont arbitraires. » Nous avons, dans un chapitre précédent, expliqué que la perception de la taille personnelle donnait lieu à de grandes injustices; le ministre avait donc raison de préférer la taille assise sur le revenu des biens-fonds : néanmoins il ne promettait pas de substituer l'une à l'autre. De même, pour la corvée, il ne prenait aucun engagement. « On a trop souvent, disait-il à Louis XVI, développé à Votre Majesté les principes sur cette matière, pour que je doive m'étendre à cet égard. Je dirai seulement que plus j'ai examiné cette importante discussion, et plus je me suis convaincu qu'il est k désirer que les moyens de supprimer la corvée soient favorisés. Cette question, en dernière analyse, n'est qu'un débat entre les pauvres et les riches : un honmie sans facultés, un journalier dont on exige par an sept ou huit jours de corvée, n'aurait à payer que douze à quinze sous pour sa part à l'imposition des chemins, si elle était établie au marc la livre de la taille. » En faisant de la suppression de la corvée « un débat entre les riches et les pauvres, » et en montrant combien elle soulagerait ces derniers, le directeur général des finances rendait le gouvernement inexcusable de ne pas la réaliser. Cependant il ne proposait pas cette réforme, et il allégutait môme que la

<îorvée, « sorte d'impôt en travail », était « peut-être une heureuse idée fiscale. »

Nous avons dit précédemment que Necker n'avait pas osé afTrontcr les difficultés d'un remaniement du régime de la gabelle. Mais dans son Compte rendu il se montre plus hardi. Il y avoue que cette imposition soulève contre elle « un cri universel », que « dans quelques parties du royaume on doit l'avoir en horreur », et il ajoute que l'inégalité ainsi que l'exagération de ses tarifs suscitent une contrebande qui occasionne « dans le royaume une guerre intestine et funeste. » Parlant de cette plaie fiscale, il la décrit presque dans les mêmes termes qu'avait employés la cour des Aides dans ses remontrances de 1775: «Des milliers d*hommes, sans cesse attirés par l'appât d'un gain facile, se livrent continuellement à un commerce contraire aux lois. L'agriculture est abandonnée pour suivre une carrière qui promet de plus prompts et de plus grands avantages ; les enfants, se forment de bonne heure et sous les yeux de leurs parents à Toubli de leurs devoirs, et il se prépare ainsi, par le seul effet d'une combinaison fiscale, une génération d'hommes dépravés. «Suivant lui, il n'y a qu'un moyen de mettre fin à cet état de choses : c'est d'abaisser la taxe du sel et d'y soumettre tous les habitants du royaume. « En établissant ce prix entre cinq ou six sous la livre dans tout le royaume sans distinction. Votre Majesté retrouverait à peu près la même somme que lui produit aujourd'hui la gabelle ; et <;ependant les peuples paieraient beaucoup moins, car un des grands dédommagements de Votre Majesté se trouverait dans l'économie dos frais, dans la suppression de presque toute la contrebande, et dans la plus grande consommation des provinces où le prix du sel serait diminué. » La solution ainsi recommandée par Necker était de nature à donner de si bons résultats, qu'au début de ce siècle, quand le gouvernement impérial a rétabli l'impôt du sel, c'est à elle qu'il s'est rallié sans la moindre hésitation. Mais comme

502 LES CAUSES nXANCIÈRES

le ministre de Louis XVI n'avait pas essayé de la réaliser et qu'il se bornait à la vanter comme une chose désirable, la plupart de ceux qui lurent Je Compte rendu la considérèrent comme une réforme plus théorique que pratique, et ils persistèrent à penser que la gabelle devait purement et simplement disparaître.

Il y avait un autre impôt dont l'organisation était presque aussi défectueuse que celle de la gabelle : c'était Timpùt connu sous le nom de droits de traites. Il entraînait pour le commerce une foule de sujétions, coûtait très cher à percevoir et découpait la France en trois zones dont le régime économique n'était pas le même : il y avait en effet les provinces des cinq grosses fermes, les provinces réputées étrangères et les provinces étrangères. Necker appelle de ses vœux le jour où il sera possible de reporter tous les bureaux de douane aux frontières du royaume, et de supprimer les divisions entre les provinces, <« divisions qui entraînent des bureaux de visite, afin d'exiger les droits établis sur toutes les marchandises qui sortent de quelqu'une de ces provinces pour entrer dans d'autres. »

On voit qu'aucun des principaux impôts ne trouvait grâce devant Necker et que malgré sa qualité de ministre des finances, malgré l'intérêt qu'il avait à ne pas en compromettre l'existence et le rendement, il annonçait qu'ils avaient tous besoin d'être gravement modifiés. Après les avoir passés en revue, il s'occupait de divers objets d'administration générale et se montrait comme toujours satisfait de son œuvre, mais timide dans ses vues. Ainsi, à propos des manufactures^ il louait l'ingéniosité des fabricants et félicitait le roi d'avoir rendu en 1779 des lettres patentes les affranchissant d'une partie des gênes imposées par les anciens règlements. Mais en même temps il se déclarait hostile à la liberté absolue de la fabrication et à l'abrogation de la marque des étoffes, car tenter cette réforme, « c'était risquer la réputation des fabriques fran-

çaises, c'était ûter aux consommateurs étrangers et nationaux la base de leur confiance, enfm c'était aller contre les idées des vieux fabricants qui avaient vu leurs manufactures et celles de leurs pères prospérer à Tombre des lois d'ordre. » Voilà, on en conviendra, de bien faibles raisons données à lappui de la réglementation industrielle ! De même, en ce qui concerne Tagriculture, il se félicitait d'avoir laissé au commerce des grains toute liberté à l'intérieur, mais de n'avoir permis l'exportation que dans les temps d'abondance. « Ce n'est, disait-il, que dans les livres de doclrlne que la controverse à cet égard peut subsister, car les inquiétudes qui naissent des alarmes d'une province sur sa subsistance sont d'une telle nature que le ministre des finances qui serait le plus déterminé à se reposer sur les effets de la liberté ne tarderait pas à recourir aux précautions, dès qu'il aurait à répondre des événements. » Malgré les décisives démonstrations de Turgot et des autres économistes, il n'apercevait pas que la meilleure manière d'empôcher les disettes était de rendre l'agriculture florissante en lui assurant des bénéfices, et que pour cela il fallait lui laisser la liberté de nouer à l'étranger des relations suivies et de vendre ses produits là où elle en trouvait les prix les plus avantageux.

Le mémoire ministériel se termine par les lignes suivantes dans lesquelles Necker se livre à son propre panégyrique : « Je ne sais si l'on trouvera que j'ai suivi la bonne route, mais certainement je l'ai cherchée... Je n'ai sacrifié ni au crédit, ni àla puissance, et j'ai dédaigné les jouissances de la vanité. J'ai renoncé même à la plus douce des satisfactions privées, celle de servir mes amis ou d'obtenir la reconnaissance de ceux qui m'entourent. Je n'ai vu que mon devoir... Enfin, je l'avoue aussi, j'ai compté fièrement sur cette opinion publique que les méchants cherchent en vain d'arrêter ou de lacérer, mais que, malgré leurs efforts, la justice et la vérité entraînent après elles. »

En habile homme, Necker avait dressé Tétai des revenus du royaume de façon à ce qu'il contentât tous ceux qui liraient ou qui entendraient simplement commenter le Compte rendu. En portant sur cet état toutes les sommes encaissées réellement par le Trésor, soit qu'elles provinssent de rimpôt, soit qu'elles provinssent de l'emprunt, et toutes les sommes payées aussi bien pour les besoins extraordinaires de la guerre que pour les besoins normaux des autres services, il fût arrivé à des chiffres dont l'énormité aurait effrayé le pays. D'autre part, en faisant le relevé «xact de la totalité des recettes et dépenses ordinaires, il eût été conduit à constater un écart entre elles au détriment des premières. Il s'était donc arrêté au parti de présenter le compte d'une année moyenne en temps de paix, et d'omettre dans ce compte une partie des dépenses et des recettes, de n'y comprendre notamment ni le produit des emprunts, ni celui des anticipations, ni l'intégralité du rendement de plusieurs impôts, ni les frais de perception, ni les intérêts de la plupart des rentes perpétuelles et viagères *, ni le montant réel des dépenses de la guerre et de la marine. On voit combien de lacunes présente le budget annexé au Compte rendu. Quoi qu'il en soit, nous devons le reproduire, car c'est par lui que la France a pour la première fois su approximativement ce qu'elle payait au roi et ce qu'elle dépensait.

1 Le motif mis en avant par Necker, afin d'expliquer pourquoi il ne faisait figurer eu recette que le produit net des impôts et supprimait dans la dépense le paiement des rentes, c'est que ce paiement, ainsi que celui des frais de perception et de certaines dépenses, était garanti par un prélèvement sur le produit de la taille, des aides et de quelques autres impôts. Le roi n'avait doue la libre disposition qae du surplus.