CHAPITRE I

Les projets de réforme de la loi du 17 avril 1919 en ce qui concerne les cessions de dommages de guerre. — La loi du 30 avril 1921

La loi du 17 avril 1919 avait admis et réglementé les cessions de droits à indemnité. Le législateur avait compris que dans certains cas les sinistrés avaient intérêt à céder leurs droits plutôt que de reconstituer eux-mêmes les biens détruits, soit qu’un besoin d'argent se fasse immédiatement sentir pour eux, soit qu'ils dussent abandonner les régions envahies par suite des nécessités de la vie qui les appelaïent ailleurs. Cependant, dans l'esprit de la loi du 17 avril 1919, la cession de droits à indemnité pour dommages de guerre devait être chose plutôt rare et Ics avantages que le législateur faisait aux sinistrés qui rcccnstituaient sur place ou au moins dans un certain rayon, devaient être de nature à encourager ceux-ci à rester attachés au sol et aux biens qui avaient souffert.

À l’époque où la loi du 17 avril 1419 fut votée, on était à la veille de la signature de la paix. La fin de la campagne avait été clôturée par un armistice qui pernrettait

tee

les espérances d’une paix heureuse. La situation semblait excellente et l'on était en droit de supposer que les négociations de la paix aboutiraient à une juste réparation des dommages causés par les envahisseurs. Mais si le principe de la réparation des dommages de guerre par l'Allemagne fut reconnu, les conditions de paiement ne furent pas immédiatement déterminées et le Traité de Paix laissa à la Commission des Réparations le soin de fixer le montant de la dette allemande ainsi que les modalités pour s’en acquitter.

Dans l'esprit des populations alliées et plus particulièrement en France où l'intérêt était majeur, l'Allemagne devait s'exécuter et réparer tous les dommages qu’elle avait causés. On sait que cette pensée ne fut malheureusement qu'une illusion et que l'Allemagne n'a pas tenu ses engagements. Or, la loi du 17 avril 1919 reconnaît bien de la part de l'Etat français une dette à l'égard des sinistrés, mais avec recours contre l'Etat allemand. L'article 2, $ x, stipule que « les dommages certains, matériels et directs « causés en France et en Algérie aux biens immobiliers « ou mobiliers par les faits de la guerre ouvrent droit à Ja « réparation intégrale instituée par l’artiele 12 de la loi « du 26 décembre 1914, sans préjudice du droit pour « l'Etat français d’en réclamer le paiement à l’ennemi. »

Ce recours de l'Etat français contre les ex-ennemis ne donna et ne donne à l'heure actuelle aucun résultat appréciable. Mais si l'Etat français ne put se faire rembourser les sommes dues au sinistré, du moins était-il toujours dans l'obligation de payer, et, comme la loi du 17 avril 1919 suppose que l'Etat paie à guichet ouvert, il en résultait des sorties de fonds considérables qui gênèrent bien vite le Trésor.

Le résultat fut la lenteur des paiements, la lassitude et quelquefois mème l'inquiétude chez certains sinistrés, notamment ceux dont la créance sur l'Etat français était d'importance moyenne. Pour ceux qui envisageaient la situation sous un aspect peu encourageant et dont les besoins d'argent se manifestaient avec le plus d'intensité, la possibilité de faire argent de leur créance était la meilleure solution à adopter. Beaucoup de sinistrés qui au début avaient l'intention de reconstituer eux-mêmes y renoncèrent et cédèrent leurs droits, sans pour cela abandonner nécessairement le pays. D'autre part, beaucoup de capitaux inemployés, résultat de la prospérité éphémère que virent pour certains les années 1919-1920 ne demandaient qu'à trouver des placements à rendement intéressant, füt-il éloigné, garantis par l'Etat français.

De cette situation pouvait naître un danger très grand pour les sinistrés cédants. Certes, il pouvait apparaître de peu d'importance au point de vue national que la reconstitution du patrimoine français fut faite par le sinistré lui-même ou par un cessionnaire habitant une partie de la France, envahie ou non ; le résultat que voulait la loi du 17 avril 1919 était atteint. Mais il en était autrement pour les sinistrés eux-mêmes qui pouvaient être victimes d’une spéculation. L’autorisagtion motivée que devait donner le Tribunal était-elle suffisante par elle seule pour servir de garantie à la loyauté du contrat P Oui, si cette autorisation avait pu être donnée après étude complète de chaque cas soumis au Tribunal. Mais la multiplicité des cessions qu'entraînaient d’égales demandes d’autorisation aboutissait à un encombrement des prétoires. Les magistrats étaient donc pris dans ce pénible dilemme : ou faire vite dans l'intérêt de la reconstitution nationale et donner

un simple visa d'autorisation à la requête, ou étudier d'une manière approfondie la demande qui leur était soumise et ralentir par conséquent les opérations de remise en état des biens sinistrés.

Cet état de choses aboutit à des abus et à des spéculations. On s'en émut et certains citoyens dévoués à la reconstitution des régions dévastées exprimaient la crainte que, profitant de la misère des sinistrés, « une bande « noire opérant avec l’argent de l'étranger ne vint râfler « les droits à indemnité dans une pensée de colonisa- « tion » (x).

D'où que vint le danger qui résultait de cette situation, il fallait nécessairement le conjurer. Aussi, des projets d® réforme des articles de la loi du 17 avril 1919 réglementant les cessions, furent-ils établis. Parmi les projets qui retinrent l'attention, on peut citer celui du Chanoine TaouveniN. Ce projet avait pour but « d'éviter à la fois « les cessions abusives et les reconstructions trop éloi- « gnées de l'immeuble détruit ». La cession devait conserver le caractère qui lui avait été donné par la loi du 17 avril 1919, mais si le concessionnaire ne reconstruit pas « autant de logements qu’il y en avait dans l'immeuble « dont l'indemnité est cédée, un quart des frais supplé- « mentaires est attribué à une société de maisons ouvrières « du département ». Cette proposition avait un double but : assurer une reconstruction rapide et en même temps essaver de conjurer la crise du logement de manière à permettre aux habitants des régions libérées de trouver des locaux.

(1) Chanoine THouveniN, président de l'Union des Coopératives lorraines de reconstruction.

Un autre projet établi par M. pe LAsTEYRIE, avant qu'il ne fût en possession du portefeuille des Finances, avait principalement pour but de réformer certaines dispositions financières de la loi du 17 avril 1919 et de réglementer plus strictement les cessions. La partie du projet se rapportant au droit des cessions n'était du reste que la reproduction du projet du Gouvernement, n° 1203, du 2 juillet 1920.

Nous en arrivons ainsi à parler de ce projet du Gouvernement qui ne vit pas le jour, tel qu'il avait été établi, et qui, retouché dans ses points essentiels, n'aboutit qu’à la loi du 30 avril 1921 dont le texte ne reflétait qu'une partie des préoccupations des réformateurs.

Les nécessités d’une revision du droit des cessions avaient amené les corps représentatifs à émettre des vœux sur l'utilité d'une réforme et le Conseil général d’un des départements victimes de l'invasion avait demandé « que « des instructions rigoureuses soient données par les « Ministres de la Justice et des Régions libérées aux admi- « nistrateurs qualifiés, en vue d'exiger des tribunaux civils « que les autorisations motivées prévues à l’article 4g de « la loi du 17 avril 1919 soient délivrées avec la plus « grande sévérité et toujours appuyées par des motifs « sérieux et réels. » |

A ce vœu, le Ministre des Régions libérées répondit « Les spéculations et les abus auxquels peuvent donner « lieu les cessions de droits à indemnité pour dommages « de guerre ont appelé depuis longtemps mon attention. « Sur ma demande, M. le Garde des Sceaux a, à la date « du 31 mai 1920, adressé aux Parquets des instructions « tendant à ce que les actes de cession de cette nature

EAU Te

soumis à l'homologation des tribunaux civils soient examinés avec toute l'attention désirable.

« D'autre part, un projet de loi déposé par le Gouvernement sur le bureau de la Chambre des Députés, à la première séance du 2 juillet 1920 et sous le n° 1208, prévoit la modification de l'article 4g de la loi du 17 avril 1919 et propose de la rédiger comme suit :

« Le droit à indemnité peut être cédé ou délégué dans les formes prévues par les articles 1689 et suivants du Code Civil sous conditions de remploi ou de réinvestissement. La cession ou délégation doit être signifiée au Préfet dans le délai d'un mois ; les actes qui la constatent sont exempts de tous droits de timbre et d'enregistrement.

« Lorsque la cession ou la délégation est faite à une société de crédit immobilier, à une coopérative ou à une société d'habitation à bon marché, agréée par le Ministre des Régions libérées, elle produit effet du jour de la signification.

« En tout cas, l'Etat a faculté de se substituer au cessionnaire moyennant le paiement de la perte subie ou du prix réel de cession, augmenté des frais et loyaux coûts du contrat si le prix de cession est inférieur de plus de 0 % à la perte subie. L'intention de l'Etat de procéder à cette substitution doit être notifiée par le Préfet à l'intéressé, par lettre recommandée, dans les deux mois de la signification.

« À défaut par l'Etat d’user de cette faculté, la cession ou la délégation est soumise à une commission spéciale, siégeant au chef-lieu du département, dont la composition et la procédure seront fixées par décret contresigné du Ministre des Régions libérées et du Ministre

ÉD Et

de la Justice. Cette Commission est chargée d'apprécier si la cession ou la délégation présente une utilité réelle au point de vue de la reconstitution des régions dévastées et de déterminer, en conséquence, la fraction des frais supplémentaires qui pourront être, le cas échéant, alloués au cessionnaire, sans que cette fraction puisse excéder pour les immeubles bâtis et les immeubles par destination, le double du coût de construction, de réparation ou d'installation à la veille de la mobilisation et pour les immeubles non bâtis et les meubles le double de la perte subie. La cession ou la délégation n’est définitive qu'après que les parties l'ont confirmée sur le vu de cette fixation. :

« Lorsque les attributaires d'une indemnité ont cédé leur droit à une société de crédit immobilier, à une coopérative ou à une société d'habitations à bon marché, agréées par le Ministre des Régions libérées, celle-ci peut leur consentir-les prêts nécessaires à la reconstitution de l'immeuble sans qu'ils aient ni à justifier de la possession d’une valeur équivalente au cinquième du montant du prêt, ni à fournir une garantie hypothécaire, ni à contracter une assurance sur la vie » (x).

L'intérêt principal de ce projet résidait d’une part dans

la possibilité pour l'Etat de se substituer au cessionnaire,

d'autre part dans l'institution d’une commission spéciale

chargée d'apprécier si la cession présentait une utilité

réelle au point de vue de la reconstitution. Une innovation

judicieuse était celle des fonctions attribuées à cette com-

mission qui ne devait pas se contenter de statuer sur la

(1) Bulletin des Régions libérées du 7 décembre 1920, 2e année, 48, p. 418.

mes

question au point de vue général, mais qui devait aussi déterminer la portion des frais supplémentaires qui pouvait être allouée aux cessionnaires pour la reconstitution. Cette détermination, qui était limitée dans son maximum tant au point de vue mobilier qu'immobilier, avait pour but d'éviter toute spéculation en mettant le cédant et le cessionnaire en présence des conséquences financières que la cession pouvait avoir pour l’un et pour l'autre. La cession n'eût été définitive qu'après que les parties l’eussent confirmée sur le vu de cette fixation.

Le projet du Gouvernement, on à pu le remarquer à la lecture, n’exigeait plus l'autorisation motivée du Tribunal requise par la loi du 17 avril 1919 pour la validité.de la cession. Cette suppression était justifiée par le désir d’alléger la tâche de la juridiction civile qui, encombrée par des demandes nombreuses, ne pouvait plus jouer le rôle efficace que le législateur de 1919 lui avait attribué. La Commission spéciale, organe nouveau, devait la remplacer en ayant même des pouvoirs dont la portée devait être considérable.

Le projet gouvernemental n'aboutit pas quand fut votée la première réforme le 30 avril r921, mais l’idée de la création d'un organe spécial pour l'appréciation du bienfondé des cessions lui survécut et nous en retrouverons l'application dans l'examen que nous ferons plus loin, du droit actuel des cessions tel qu’il a été fixé par la dernière loi, celle du r8 juillet 1922.

Le soin qu’avaient apporté les auteurs des différents projets à la préparation d’une réforme indispensable des articles 43 et 49, ne fut malheureusement pas récompensé par l’aboutissement d’un texte définitif et complet. L'on espérait qu'en présence de tant d'idées ingénieuses suggé-

D ON oi

rées par la nécessité d'une réforme, le Parlement se mettrait à l'œuvre et donnerait rapidement une loi nouvelle. Fort de cette espérance le Gouvernement, par l'organe du Garde des Sceaux, avait adressé une circulaire aux tribunaux leur prescrivant de suspendre l'examen des demandes de cession qui leur étaient présentées. Les juges attendaient donc de nouvelles dispositions législatives et les sinistrés cédants et leurs cessionnaires ne pouvaient dans cette attente donner suite à leurs projets. Il fallait cependant aboutir au vote d'une loi : on voulut aller vite et l’occasion se présenta favorable au cours de la discussion du budget spécial des dépenses recouvrables. Ainsi, tandis que la réforme aurait dû être précédée d’une sérieuse préparation et d'une discussion serrée, elle se fit avec toute la précipitation qui caractérise le vote des dispositions législatives incorporées dans un budget.

Les dispositions nouvelles de la loi du 17 avril r919 sont comprises dans la loi du 30 avril 1921 portant « ouver- « ture sur l’exercice 1921 de crédit provisoires au titre du « budget spécial des dépenses recouvrables sur les verse- « ments à recevoir en exécution des traités de paix et « applicable au mois de mai 1921 » (1). Le texte nouveau est ainsi.conçu : ARTICLE 7. — Le paragraphe r° de l’ar- « ticle 49 de la loi du 17 avril 1919 sur la réparation des « dommages de guerre causés par les faits de guerre est « ainsi modifié :

« En cas de remploi ou de réinvestissement, le droit à « indemnité peut être cédé ou délégué dans les conditions « prévues par les articles 1689 et suivants du Code Civil, « avec l'autorisation motivée du Tribunal Civil donnée

(1) J. O. du 4° mai 1921.