CHAPITRE IV

Les projets de réforme postérieurs à la loi du 30 avril 1921 — Le vote de la loi du 18 juillet 1922 — Son commentaire Son application

La loi du 30 avril 1921 ne pouvait être, nous l'avons dit, qu'une disposition provisoire tant elle était incomplète. À peine votée, elle déçut ceux qui attendaient d’elle un statut solidement établi pour les cessions. Le Sénat se préoccupa donc de mettre sur pied un texte plus complet, mieux adapté aux circonstances et liant intimement la question du remploi à la question des cessions.

Le 14 juin 1921, la Chambre haute votait un texte nouveau qui devait, pour devenir loi, être accepté par la Chambre des Députés. Les dispositions des articles que le Sénat avait établis reprenaient les principes généraux déjà existants dans l’article 49 modifié. La cession devait toujours être faite suivant les modes prévus aux articles 1689 et suivants du Code Civil, l'autorisation du Tribunal Civil était toujours nécessaire et cette autorisation devait être précédée de l'insertion au Journal Officiel, innovation de

la loi du 30 avril 1921. Mais lc Sénat exigeait, en outre de ces formalités, que le cessionnaire effectuât le remploi dans la commune du dommage ou dans les limites de l'exploitation endommagée si elle s'étendait sur plusieurs communes, Ce n'était pas là le seul point intéressant du nouveau projet de loi. Le Sénat avait également décidé que les ventes aux enchères publiques, les cessions à titre gratuit, les partages et licitations du droit à indemnité étaient dispensés des formalités d'autorisation et de publicité qui étaient exigibles dans toutes les autres cessions. I nous faut ici ouvrir une parenthèse et donner quelques explications sur cette disposition.

La loi du 17 avril 1919, même modifiée par celle du 30 avril 1921, n'avait édicté aucune disposition en ce qui concerne les cas où l’indemnité de dommages de guerre fait l’objet d'une licitation, ou lorsqu'elle est comprise dans un partage ou une cession de droits successifs. Que fallait-il conclure ? En cas de partage, l'autorisation du Tribunal ne paraît pas nécessaire, que le partage ait lieu avec soulte ou sans soulte. En effet, lorsque le partage est fait sans soulte, iln’y a aucune cession, l’attributaire reçoit le bien sinistré et l'indemnité afférente et ne verse aucune somme d'argent. La même solution doit être admise dans le cas de partage avec soulte. Le partage dans toutes les hypothèses conserve son effet déclaratif, la soulte ne correspond pas au prix d'une cession, qui est par son essence un acte translatif de propriété. En s'inspirant de ces principes, la même solution doit être adoptée lorsqu'il s’agit d’une cession de droits successifs faisant cesser l’indivision entre cohéritiers. Mais nous admettons par contre que les formalités requises par l’article 49 sont nécessaires pour le cas où la cession de droit successif est faite à un autre

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qu'à un cohéritier. Dans cette hypothèse, on se trouve en présence d’un acte ayant non plus effet déclaratif comme le partage, mais bien un effet translatif comme une vente et nous en concluons que l’article 49 lui est applicable.

Dans le cas où l’on procède à la licitation d’un bien sinistré et de l'indemnité qui y est afférente, les formalités requises par la loi du 17 avril 1919 modifiée sont néces° saires à sa validité. Mais une question s’est posée qui a divisé la jurisprudence : le jugement d’autorisation doit-il précéder ou suivre l’adjudication ? Sur cette question délicate, deux arrêts ont été rendus en sens opposé, l’un par la Cour d'appel de Paris concluant que l'autorisation doit suivre l’adjudication, l’autre par la Cour d'appel de Nancy admettant au contraire que le jugement d'autorisation peut précéder l’adjudication. Disons tout de suite que c’est à ce dernier arrêt longuement motivé que nous nous rallions dans cette discussion.

La Cour de Paris (Audience du 20 février 1922) avait adopté les considérants suivants :

« La Cour, Lt

« Considérant que l'autorisation donnée par le jugement « entrepris en vue de la cession de l'indemnité de dom- « mages de guerre au profit de l’adjudicataire de l’im- « meuble à liciter dépendant de la succession de la demoi- « selle À... ne peut être maintenue ;

« Qu'en effet la loi du 17 avril 1919 a confié à la « chambre du Conseil la mission d'apprécier si le cession- « naire de l'indemnité présente personnellement les garan- « ties diverses exigées tant dans l'intérêt général que dans « l'intérêt du cédant ; que, par suite, le Tribunal au cas « où l'immeuble endommagé doit être vendu aux enchè-

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« res, ne peut pas accorder une autorisation anticipée au « profit d'un adjudicataire éventuel et partant inconnu ; « qu'en l'absence de texte aucune raison ne peut légi- « timer en faveur des cessions devant avoir lieu par voie « d'enchères une dérogation à la règle, qu'ainsi les pre- « miers juges ont à tort accueilli sur ce chef la requête « présentée par les consorts C. et que le jugement entre- « pris doit être réformé sur ce point. »

La Cour d'appel de Paris, par cet arrêt, maintenait sa jurisprudence antérieure. La 1° Chambre avait, en effet, également jugé dans le même sens par arrêt du 26 décembre 1921 (1). La Cour d'appel de Nancy, au contraire, estime dans son arrêt rendu le 4 février 1922 qu'il suffit que le jugement autorise par avance la cession et qu'il décide que l’adjudicataire des dommages de guerre devra être Français ou appartenir à une nation ayant passé avec la France au point de vue de la loi du 17 avril 1919 un traité de réciprocité. ‘

La Cour de Nancy constate d’abord que les formalités prescrites par l’article 49 de la loi du 17 avril 1919 modifiée, c’està-dire la publication prescrite au Journal Officiel, n'ont pu être complètement remplies, qu’en effet la publication n’a pas pu mentionner les noms des adjudicataires ni le prix de cession.

« Maïs attendu, poursuit la Cour, que la loi précitée « (celle du 30 avril 1921) ayant pour but d'organiser une « procédure de publicité préalable, en introduisant, sur « ce point unique, une innovation dans la loi du 17 avril « 1919, n'a pu avoir pour résultat d'interdire la cession « de tous dommages de guerre aux co-propriétaires dési-

(4) Gazette des Tribunaux, 4 février 1922.

reux de sortir de l'indivision, ou encore mineurs obligés, par la loi, de recourir à la formalité de l’adjudication publique ; que ce serait priver, par là, les sinistrés d’une façon générale, et en particulier les plus intéressants d'entre eux — savoir les mineurs — du droit primordial inscrit dans l’article 537 du Gode Civil reconnaissant aux particuliers la libre disposition des biens qui leur appartiennent sous les seules réserves des modifications établies par les lois et les obliger, contrairement à l’article 815 du Code Civil, à rester momentanément du moins dans l’indivision ; que, pour consacrer une conséquence aussi exorbitante du droit commun et frapper certains biens d’une véritable indisponibilité, il faudrait être bien certain que tel a bien été le but voulu par le législateur, que rien dans les travaux préparatoires de la loi du 30 avril 1921 ne révèle une pareille et si invraisemblable intention ; que cette loi a été votée par les deux Chambres sans discussion qui en éclaire et en précise la portée ; que la préoccupation constante des auteurs de la loi du 17 avril 1919 que l’on a qualifiée, à juste titre, de « charte des sinistrés », a été, au contraire, au lieu de violer les droits sacrés de ces derniers, de les entourer d’une protection toute spéciale ; que si les cessions de dommages de guerre ont, avec raison, été subordonnées à une autorisation motivée de justice, c’est dans le but affirmé de défendre les sinistrés contre les entreprises dont ils pourraient être victimes de la part de certains spéculateurs. »

La Cour fait judicieusement remarquer que l'adjudica-

tion est le mode de réalisation de la créance qui assure le mieux le respect des droits et des intérêts des sinistrés.

Que du reste cela est si vrai qu'un projet de loi (celui voté

par le Sénat dont nous parlons plus haut) ayant pour objet de remédier aux inconvénients résultant des lois des 17 avril 1919 et 30 avril 1921, dispense de toute publicité et même de toute autorisation les adjudications publiques d2 toute nature. Enfin la Cour ajoute que l'absence, dans l'insertion au Journal Officiel de la cession projetée, du nom du cessionnaire ne présente aucun inconvénient. D'une part, en effet, la loi spécifie que : seuls les Français ou les étrangers bénéficiant d'accords diplomatiques peuvent être adjudicataires et que, d'autre part, le cédant sera garant de la solvabilité du cessionnaire par les règles du droit commun.

Nous nous rallions, avons-nous dit, à la jurisprudence de la Cour de Nancy. Le législateur, en exigeant que la cession de dommages de guerre fût soumise à l’autorisation du Tribunal n’a eu qu'un but : empêcher les spéculations et éviter que les sinistrés ne fussent victimes d'exploiteurs. La discussion qui a eu lieu au Sénat au moment du vote définitif de la loi du 17 avril 1919 indique nettement que « le Tribunal Civil ne devra pas chercher « d'autre intention du législateur que celle d'éviter aux « sinistrés d'être exploités » (1). Cette considération suffit à elle seule à justifier l'arrêt rendu par la Cour de Nancy, puisque le Tribunal en donnant son autorisation, avant l’adjudication publique, possède au moins les éléments essentiels de la cession qui lui permettent d'apprécier si l'intérêt général et celui du cédant ne sont pas lésés.

Cette question des cessions par adjudications publiques avait été réglée dans le projet de loi, voté par le Sénat le 14 juin 1921, qui prononçait la dispense d'autorisation

(4) J. O. du 18 avril 1919, Sénat, p. 634.

pour les ventes aux enchères, les cessions à titre gratuit, partages et licitations (1). Mais la Chambre des Députés rejeta ce point de vue et le projet voté par elle le 28 décembre 1921 laissait dans l'ombre la question des licitations (2).

À la date du 28 décembre 1921, la Chambre des Députés adoptait en effet un projet de loi réglementant le régime des cessions d’une manière bien différente de celle que le Sénat préconisait. La Chambre maintenait comme le Sénat l'insertion obligatoire au Journal Officiel. Cette mesure ne se justifiait pas, et du reste elle ne devait pas être adoptée dans le texte final de la réforme. La formalité ainsi exigée était onéreuse pour les cessions de peu d’importance et de toute manière la garantie qu’on pouvait y trouver était des plus illusoires en raison de la brièveté des énonciations que l'insertion contenait. Du point de savoir qu'elles étaient les conditions d’une cession par voie d'adjudication il n'en était, avons-nous dit, nullement quéstion et aucune solution législative n’était apportée à la controverse existant entre diverses juridictions. Enfin, le projet de loi de la Chambre instaurait un système nouveau pour les cessions intéressant les sociétés cessionnaires qui, pour bénéficier des frais supplémentaires, devaient s'engager à effectuer le remploi dans la commune du dommage ou dans la limite de l'exploitation endommagée et être composée en majorité de sinistrés et capitaux apportés dans la société par des sinistrés. Cette dernière disposition était d’une application extrêmement délicate. On ne pourrait jamais déterminer exactement, dans une

(1) J. O. du 6 septembre 1921.

(2) J. O. du 29 décembre 1921.

ERID. 4 société anonyme, la majorité de sinistrés et des capitaux apportés par les sinistrés.

Le texte voté par la Chambre était encore bien éloigné de celui adopté par le Sénat : il revint donc devant le Sénat, puis modifié il fut à nouveau soumis à la Chambre et représenté ensuite au Sénat. Il fallait cependant aboutir à une solution satisfaisante pour les deux Assemblées, Aussi, après ces nombreuses allées et venues entre la Chambre et le Sénat, le projet fut-il définitivement voté par le Sénat dans sa séance du 8 juillet 1922.

Le rapporteur au Sénat, M. Touron, déposait à cette date sur le bureau du Sénat son rapport en ces termes « J'ai l'honneur de déposer sur le bureau du Sénat un « rapport fait au nom de la Commission chargée de l’exa- « men des projets et propositions de loi relatifs aux dépar- « tements libérés de l'invasion, chargée d'examiner le « projet de loi adopté par la Chambre des Députés, adopté « avec de nouvelles modifications par le Sénat, modifié « par la Chambre des Députés, adopté avec de nouvelles « modifications par le Sénat, modifié à nouveau par la « Chambre des Députés, relatif aux cessions des droits à « indemnité pour dommages de guerre et aux conditions « de remploi de ces indemnités. »

Ces premiers mots rappelaient les péripéties du projet qui avait fait la navette à maintes reprises entre la Chambre et le Sénat et le rapporteur de la Commission des Finances déposant un avis au nom de cette Commission commençait son exorde dans les mêmes termes et constatait ainsi une fois de plus la difficulté de l'entente entre les deux Assemblées.

La conciliation des deux idées qui devaient être la base

de la loi n'avait pas été obtenue sans peine entre la

Chambre et le Sénat : il s'agissait de prévenir les cessions abusives constatées sous l'empire des lois des 17 avril 1919 et 30 avril 1921, il fallait aussi ne point entraver par des garanties exagérées le droit reconnu de céder l'indemnité, ce droit étant, en bien des cas, indispensable aux propriétaires de biens sinistrés. Le rapporteur de la Commission des Finances, M. RayNaLp, concluait à l'adoption du projet dont il résumait ainsi la teneur : « Les cessions demeurent « soumises à l'autorisation motivée du Tribunal Civil de « l'arrondissement où est situé l’objet du dommage. Appel « de cette décision peut être relevé soit par les parties « intéressées, soit même par le ministère public et la « Cour de Cassation peut connaître de l'arrêt rendu. Ainsi « les cessions seront contrôlées de telle sorte que tout « abus doit être signalé et réprimé.

« Si une cession demandée paraît de nature à compro- « mettre de façon sérieuse la reconstitution de la com- « mune ou de la région, le Tribunal peut subordonner son « autorisation à la condition que le remploi sera effectué « dans la commune même des dommages ou dans un « rayon moindre de 5o km, Pour cela, il devra préalable- « ment prendre l'avis d'une commission qui sera créée « dans chaque département et dont un arrêté du Ministère « des Régions libérées réglera la composition. »

L'orateur rappelait ainsi les dispositions du projet élaboré par le Sénat que la Chambre avait adopté avee modification. Il ajoutait que la Chambre des Députés avait apporté une innovation dans l'hypothèse suivante : lorsqu'il y aura fusion des dommages immobiliers où apports en société sans que l’autorisation du Tribunal ait été sollicitée, les droits et actions en résultant seront inaliénables

pendant cinq ans. Le rapporteur concluaït en définitive à

l'adoption du projet présenté à la Haute Assemblée. L'urgence ayant été déclarée et aucun des sénateurs ne demandant la parole sur la discussion générale, on passa à la discussion des articles successifs qui furent adoptés tous les cinq sans opposition. La loi fut promulguée le 18 juillet 1922. C'est le dernier texte qui fixe les conditions auxquelles doivent satisfaire les cessions de dommages pour être valables, c'est l'état actuel de ce droit sur lequel le Parlement a eu tant de difficultés à légiférer.

Examinons le texte voté. Remarquons tout de suite que la loi du 18 juillet 1922 (x) s'intitule : « Loi relative aux cessions des droits à indemnités pour dommages de guerre et aux conditions de remploi de ces indemnités. » Elle fixe le droit des cessions et s'occupe également de cette question importante et connexe du remploi. Des difficultés s'étaient en effet élevées sur la question de savoir si le remploi d'une indemnité immobilière pouvait s'effectuer par l'acquisition d'un immeuble quelconque (bâti ou non bâti ou par destination) dans le rayon légal de 50 km. Des divergences de vues étant apparues, une disposition législative était nécessaire pour fixer la doctrine et elle fut insérée dans l’article { de la loi du 18 juilet 1922. Résumons-la en disant que l'achat d'un immeuble ne peut être admis en remploi qu'à condition que l’achat effectué constitue l’un des éléments d’une reconstitution d'exploitation agricole, industrielle où commerciale ; la somme consacrée par le sinistré ne pouvant, en aucun cas, dépasser le montant de la perte subie par lui. Exception est faite en cas d’expropriation ou de rachat par l'Etat,

(1) J. O. du 18 juillet 1922.

nor

dans ce cas, le remploi pouvant être eflectué par l’acquisition, dans toute l'étendue de la zone dévastée d'immeubles par nature, ayant la même destination que les immeubles expropriés, Telles sont les dispositions de l’article 4 de la loi du 18 juillet 1922 sur lequel nous n’insisterons pas davantage puisque leur examen approfondi élargirait le cadre de notre étude limitée à la procédure et aux effets des cessions de dommages de guerre.

Avant de commenter les articles 1, 2 et 3 de la loi du 18 juillet r9°2, il est utile, pour le lecteur, d'en reproduire le texte, dont la rédaction un peu longue rappelle le souci que le législateur a eu de faire enfin œuvre complète et définitive.

ARTICLE PREMIER. — L'article 43, $ 1 de la loi du 137 avril 1919 est modifié ainsi qu'il suit :

« Ge titre n'est pas négociable : il peut faire l’objet « d'avances dans les conditions qui seront déterminées « par arrêtés pris par les Ministres des Finances et des « Régions libérées. Il peut également, avec l’autorisation « motivée du Tribunal Civil donnée dans les formes et « conditions prévues par l’article 49, être transporté con- « formément aux prescriptions des articlèés 1689 et sui- « vants du Code Civil ou remis en nantissement aux « termes des articles 2071 et suivants du même Code. »

ARTICLE 2. — L'article 49 de la même loi est ainsi modi-

« Le droit à indemnité peut être cédé ou délégué dans « les conditions prévues par les articles 1689 et suivants « du Code Civil,

« La délégation, la cession ou tout autre transfert de « gré à gré et à titre onéreux à l'exclusion de l’apport en « société et de la fusion, ne pourra être effectué qu'avec