plus de 10.000 f

Pour apprécier exactement la charge qu'imposent aux propriétaires fonciers les frais des mutations à litre onéreux, il ne suffit pas d'en connaître le taux. Il faudrait savoir en outre au bout de quel laps de temps ces frais se représentent. Si l'on évalue à 100 milhards les propriétés immobilières appartenant à des particuliers et si l’on divise ce nombre par le total des prix de vente sur lesquels est assis chaque année le droit d'enregistrement, soit 1.800 millions, on trouve que le temps qui s'écoule entre deux ventes successives d’un même immeuble est en moyenne cinquante-cinq ans et demi (1). Mais, sans parler de l'incertitude du chiffre admis pour la valeur de l'ensemble des immeubles entrant dans les patrimoines privés, un calcul d'ordre aussi général n'offre qu'un intérêt minime. La solu tion n'en mériterait d'être retenue que dans l'hypothèse où la fréquence des mutations serait à peu près

(4) Dans un ouvrage récent sur la Richesse de la France, MM. de Lavergne et Paul Henry évaluent les propriétés immobilières entrant dans les patrimoines privés à 113 milliards par la méthode de l'évaluation directe et à 83. 692 millions par la méthode fondée sur l’annuité successorale. Quant au chiffre de 1.800 mil-

lions, il correspond à la moyenne annuelle des prix de ventes atteints par l'enregistrement pendant la période 1902-1906.

CONSÈQUENCES ÉCONOMIQUES 83

la même pour tous les biens envisagés. Or, la réalité est différente : tel immeuble, par le jeu de la spéculalion ou par suite de complications successorales, changera de mains plusieurs fois en peu d'années, tandis que tel autre restera, de génération en génération, dans la même famille, sans faire l’objet d'aucune aliénation. À ce point de vue les statistiques fiscales ne nous renseignent nullement.

Les économistes sont à peu près unanimes à reconnaître qu'un prélèvement aussi fort sur le prix de vente entrave le développement de la production. Il est, en eftet, d’un intérêt capital que les immeubles et en particulier les terres aillent aux gens qui sont le plus capables de les faire fructifier. « On ne saurait trop faciliter, dit Stuart Mill, la transmission de la terre ni laisser trop librement les propriétés se réunir ou se diviser, de façon à tirer du sol le meilleur parti possible.… Tous les impôts sur les mutations de propriété foncière devraient être abolis » (1). « Pourquoi, demande J.-B. Say, cet homme veut-il vendre sa terre ? c'est parce qu'il a en vue l'établissement d’une industrie dans laquelle ses fonds lui rapporteront davantage. Pourquoi cet autre veut-1l acheter la même terre ?

(1) Principes d'économie politique, liv. V, ch. V, $ 1.

c'est pour placer des fonds qui lui rapportent trop peu ou qui sont oisifs, ou bien parce qu'il croit la terre susceptible d'amélioration. La transformation augmente le revenu général, parce qu’elle augmente le revenu des deux contractants. Si les frais sont assez considérables pour empêcher l'affaire de se terminer, ils sont un obstacle à cet accroissement du revenu de la société » (1). Ces considérations prennent une force particulière de nos jours, où l'augmentation du nombre des consommateurs, jointe au souci de lutter contre la concurrence des pays neufs, a rendu nécessaire la culture intensive du sol, culture dont les procédés exigent la possession de connaissances plus étendues et de capitaux plus importants. Il est malheureusement hors de doute qu'en France les frais des mutations mettent obstacle à la circulation des 1mmeubles. L'acheteur ne pourrait pas rentrer dans ses déboursés en revendant le bien qu'il a acquis (à supposer que les circonstances fussent restées les mêmes que lors de la première opération), et inversement (dans la même hypothèse) le vendeur ne pourrait pas acheter une propriété d’égale valeur pour le prix qu'il a effectivement reçu. Aussi hésite-t-on à vendre ou à acheter de la terre ; et surtout, à la différence des pays neufs tels que l'Amérique, n'est-on point disposé à acquérir une terre pour la revendre après en

avoir amélioré la culture ; car les frais de mutation

(1) Traité d'économie politique, liv. I, ch. IX.

absorberaient la majeure partie, sinon la totalité de la plus-value réalisée (1).

Des droits de mutation trop lourds contrarient en outre le progrès de la richesse nationale à raison de leur caractère d'impôt assis sur le capital. « On peut dire que tout impôt nuit à la reproduction en nuisant à l'accumulation des capitaux productifs. Toutefois l'impôt nuit plus directement encore aux capitaux, lorsque, pour le payer, le contribuable doit nécessaiment détourner une partie de ceux qui sont déjà voués à la production. Selon une expression ingénieuse de M. de Sismondi, il ressemble à une dîme qu'on lèverait sur les semences, au lieu de la lever sur la moisson... Un propriétaire vend une terre 100.000 francs ; si l’acquéreur est tenu de payer un droit de 5 %, il ne donnera au vendeur que 95.000 francs de cette propriété. Le vendeur n'aura que cette somme à placer, au lieu de 100.000 francs que valait la terre ; la masse du capital de la société est donc diminuée de 5.000 francs. Si l'acquéreur calcule assez mal pour payer, outre l'impôt, la terre selon son entière valeur, 1l fait le sacrifice d’un capital de 105.000 francs, pour acquérir une valeur de 100.000 francs ; la perte de cette portion du capital est toujours la même pour la société, mais

c’est lui qui la supporte » (2).

(1) Voyez, notamment, Paul Leroy-Beaulieu, Traité de la science des finances, 6° éd., t. I, p. 588.

(2) J.-B. Say, op. et loc. cit.

Ces idées ont cependant rencontré parfois des contradicteurs. M. Bernaert, ministre des finances de Belgique, disait, le 16 décembre 1886, à la Chambre des Représentants : « Je ne suis nullement convaincu qu'il y ait intérêt, au point de vue de l’agriculture, à de fréquents changements de propriétaires. Je crois, au contraire, que l’on ne peut attendre d'améliorations sérieuses que de propriétaires aimant leurs biens, ne songeant pas à s'en défaire, tout comme les meilleurs baux sont, d’après moi, les baux à long terme. Encourager la circulation des immeubles, ce n’est pas pousser au progrès agricole. Je reconnais volontiers que ce serait un moyen efficace de surexciter la spéculation des marchands de terre, qui n’achètent un domaine que pour le dépecer, et de favoriser le commerce des terrains à bâtir aux approches des grandes villes. Mais sont-ce bien là des industries qu'il faille encourager ? Je ne vois pas le service qu’elles rendent, le bien qu'elles apportent à la communauté. L'industriel transforme les choses pour leur donner un plus haut degré d'utilité ; le commerçant les met à la portée du consommateur. Mais spéculer sur la terre, acheter en bloc pour la revendre en détail, ou attendre, en dormant, que la fièvre de la bâtisse ou les progrès d'une grande ville viennent lui donner une plus-value, quelle ublité cela présente-t-il au point de vue général ? Le service rendu se réduit à un morcellement. N'’est-il

pas mince ? Je crois d’ailleurs qu'il n’y a aucun intérêt

social à encourager ces spéculations immobilières ; elles se développent bien assez toutes seules » (1). Cette argumentation nous semble passer en grande partie à côté de la question. La spéculation ne vise guère les biens ruraux dans nos pays, et même si l’on admet que les charges fiscales des ventes d'immeubles produisent un effet salutaire en lui servant de frein, ce résultat ne saurait compenser le dommage qu'elles causent en faisant obstacle à ce que des propriétés mal gérées tombent entre des mains plus aptes à les mettre en valeur. Les ventes d'immeubles ruraux sont de beaucoup les plus nombreuses en France ; le tableau suivant, qui est relatif à 1894, montre que, cette année-là, il y en a eu cinq fois plus que de ventes d’im-

meubles urbains (2) :

(4) Discours cité dans le Bulletin de statistique et de législation compärée, 1887, 4er sem., p. 19.

(2) Bull. de stat. el de lég. comp., 1897, 1e" sem., p. 434.

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Elevé au delà d'une certaine limite, l'impôt de mutation présente d'ailleurs, en dehors du terrain purement économique, certains dangers. Il peut détourner les parties du ministère du notaire (1). D'autre part, il les entraine fréquemment à commettre, soit quant à la nature de l'acte, soit quant à l'importance des valeurs transmises, des fraudes dont l'existence peut ensuite être fort difficile à prouver. Ces fraudes risquent parfois de nuire à des tiers, comme dans le cas où le mari vend un bien propre de sa femme en dissimulant une partie du prix. L'intérêt du trésor s'y trouve encore plus gravement engagé, puisque la fraude est d'autant plus tentante que plus profitable au fraudeur. Dans les ventes de spéculation, par exemple, le courtier se bornera à obtenir du propriétaire une promesse de vente et une procuration générale, comprenant non seulement le pouvoir d’administrer, mais encore celui

de vendre ; lorsqu'une occasion favorable se présen-

(1) Cela était vrai surtout à l'époque où les ventes et les échanges étaient assujettis au timbre de dimension. Les actes notariés comportent généralement un nombre de clauses plus grand que les actes sous seings privés ; en outre, pour les expéditions d’actes notariés, et notamment pour la grosse, indispensable à l’exécution de ces actes authentiques, la loi prescrit l'emploi du moyen format (lois du 13 brumaire an VII, art. 19, et du 28 avril 1816, art. 63) et limitele nombre des lignes que doit contenir chaque page, ainsi que le nombre des syllabes qu'on peut mettre à la ligne (loi du 13 brumaire an VII, art. 20, et décret du 16 février 1807, art. 174). Le nombre des lignes et des syllabes n'est pas limité

pour les minutes,

tera, plusieurs années après peut-être, il aliénera l'immeuble en passant l'acte au nom de l’ancien propriétaire ; une seule mutation aura été saisie par le fisc, au lieu de deux (1).

Il est donc permis de penser que, ralentissant les transactions et provoquant la fraude, l’excessive élévation des tarifs a contribué, en même temps que l'avilissement des prix causé par la crise de la propriété foncière, au fléchissement assez accentué qui s'est manifesté dans le rendement des droits.

Les droits d'enregistrement sur les ventes d’immeubles avaient produit en 1869, alors qu'ils n'étaient grevés que d'un décime au lieu de deux et demi, 130 millions. Leur rendement atteignit son maximum en 1881 avec 178 millions. Il est tombé aujourd'hui à 124.779.000 francs, moyenne des chiffres afférents aux cinq années 1902-1906, ce qui correspond à une moinsvalue de 30 %. L'impôt frappa,en 1881, 834.126 ventes et porta sur un capital de 2.590 millions. En 1882 le nombre des ventes s’éleva jusqu'au chiffre de 837.463, chiffre maximum ; par contre, cette année même, le montant des capitaux taxés et, par suite, le produit des droits commencèrent à baisser d’une façon sensible. Dans la période 1902-1906, le nombre des ventes a été, par année moyenne, de 726.058, et le montant des va-

(4) V.le Traité des droits d'enregistrement, de timbre et d'hypothèque, de Championnière et Rigaud, t. V, Introd., p. XIX, et l'Economiste français du 8 avril 1905, p. #75.

leurs servant de base au droit, de 1.804 millions, soit une diminution de 13% en nombre et de 30 % en valeur. Cette diminution était déjà un fait accompli en 1893 pour le nombre des ventes et en 1885 pour leur valeur et le rendement des droits ; les chiffres n'ont pas varié d'une façon notable depuis ces dates, à part un relèvement assez sensible des prix et des produits en 1890 et en 1891 (1).

Le produit des droits d'enregistrement sur les échanges d'immeubles soumis au tarif ordinaire, produit qui en 1869, malgré un tarif sensiblement inférieur au tarif actuel, s'était élevé à 1.100.000 francs ; qui en 1877 avait dépassé 1.600.000 francs, et qui en 1885, postérieurement à la réforme élargissant le dégrèvement des échanges d'immeubles ruraux, atteignait encore 907.000 francs, a été en moyenne de 493,000 francs pendant la période 1902-1906. Le nombre des échanges, qui s'élevait à 27.170 en 1885, a été en moyenne de 16.098 dans les années 1902 à 1906, et le montant des valeurs, sur lesquelles est calculé le droit d'échange, est passé de 20.700.000 francs à 11.100.000 francs. Ainsi la baisse n’a pas été moindre de 40 % sur le nombre et de 45 % sur la valeur et le produit, baisse progressive, dans laquelle le niveau

(4) Ces chiffres se réfèrent seulement aux ventes d'immeubles situés en France, à l'exclusion des ventes de domaines de l'Etat. Ils visent le droit d'enregistrement proprement dit et le droit de

transcription réunis : 6.875 °/,, décimes compris, avant la loi du 22 avril 1905, 7 p. °/, depuis cette loi.

actuel a été atteint en 1900 au point de vue du nombre e! dès 1892 au point de vue de la valeur et du produit (1).

Par contre, si l’on considère les échanges d'immeubles ruraux bénéficiant du tarif de 0,25 % en vertu de la loi du 3 novembre 1884, on constate que le rendement de l'impôt a suivi une progression remarquable. De 1885 à ces dernières années (période 1902-1906), le nombre de ces échanges est passé de 6.625 à 21.555 ; leur valeur, de 10.400.000 francs à 16.900.000 francs ; et le produit du droit, de 26.000 à 42.000 francs. Soit un accroissement de 225 % quant au nombre et de 61% quant à la valeur et au produit. L'augmentation a été à peu près constante pour le nombre, tandis que la valeur et le produit ont commencé par diminuer jusqu'aux chiffres respectifs de 8.500.000 francs et de 21.200 francs, atteints en 1889, et n'ont pris un mouvement ascendant qu'à partir de cette date (2).

(1) Ces chiffres se réfèrent seulement aux échanges d'’immeubles situés en France. Ils visent le droit d'enregistrement proprement dit et le droit de transcription réunis : 4.375 °/,, décimes compris, avant la loi du 22 avril 1905, 4.50 °/, depuis cette loi.

(2) Tous les chiffres cités dans ce paragraphe sont tirés du Bulletin de statistique et de législation comparée. V. notamment, en outre des statistiques relatives aux produits annuels de l’enregistrement, les statistiques d'ensemble embrassant la plus grande partie du XIX:* siècle et publiées par le Bulletin en 1898, 17 sem., p. 148, et en 1902, 2° sem., p. 564.

Ces inconvénients ont frappé depuis longtemps l'opinion publique, et les projets de réforme n’ont pas manqué depuis vingt ans. On peut y discerner deux tendances : les uns ont cherché à établir une proportionnalité plus rigoureuse de l'impôt à la matière imposable par la suppression ou la réduction des droits fixes : ils ont abouti aux lois du 27 juillet 1900 et du 22 avril 1905, qui ont été analysées dans la première partie de cette étude ; les autres ont visé l’allègement des charges fiscales des mutations par la diminution des droits proportionnels eux-mêmes ; ils ont échoué jusqu'à ce jour. Si les lois de 1900 et de 1905, en faisant une répartition beaucoup plus juste du poids de l'impôt, ont diminué d’une façon notable les droits qui grevaient les petites mutations, ce progrès n’a été obtenu qu'au prix d’une augmentation des droits proportionnels d'enregistrement. De ce côté, la réforme

reste tout entière à accomplir. Elle a été réclamée à maintes reprises.

Dès 1885, Paul Bert propose de remplacer le droit proportionnel d'enregistrement perçu sur les transmissions d'immeubles à titre onéreux par un impôt de 7% sur tous les revenus tant mobiliers qu’immobiliers (1).

M. Barbe, député, et plusieurs de ses collègues, demandent en 1890, pour les mutations à titre onéreux dont le prix ne dépasse pas 500 francs, l’exemption du droit proportionnel de transcription ; 1ls proposent, par contre, d'augmenter de 0,20 % en principal le même droit pour les mutations d’un chiffre supérieur (2).

Une proposition de loi, présentée en 1891 par MM. Jules Siegfried et autres, prévoit, pour les ventes et les échanges portant sur des valeurs non supérieures à 500 francs, la réduction du droit d'enregistrement au taux de 2 % en principal (3).

MM. Henri Brisson et Dupuy-Dutemps, dans une proposition présentée par eux en 1893, fixent le droit d'enregistrement au taux de 5% pour les ventes d'immeubles de toute nature, les licitations et les partages, les échanges, les retours ou plus-values d’échanges immobiliers ; au taux de 1% pour les re-

1) J. OfF., 1885, Ch. doc., S. O., p. 270.

( (2) J. OfF., 1890, Ch. doc., S. O., p. 631.

(3) J. Off, 1891, Ch. doc., S. O., p. 710.