L'ARMISTICE - LA GESTION FÉDÉRALE DE LA PÉRIODE D'APRÈS GUERRE

Le 10 novembre 1918, arriva aux Etats-Unis la nouvelle prématurée de l’Armistice, nouvelle confirmée le lendemain. De ce jour la situation de l'Administration Fédérale se renverse ; l'opinion publique jusque-là favorable dans son ensemble à la gestion gouvernementale, se retourne peu à peu, puis lui devient violemment hostile. En quelques mois disparaissent les nombreux offices, bureaux, organisations de toutes sortes créés pour faire face aux multiples nécessités de la guerre. Cependant l’Administration Fédérale des chemins de fer demeure et tandis que les campagnes de presse et les polémiques s’acharnent contre elle, elle prolonge son existence pendant 15 mois après l’Armistice. Comment s'explique cette situation paradoxale ?

Pendant la durée des hostilités, nul ne s’était préoccupé du moment où disparaîtrait le Federal Control. Chacun pensait, en effet, qu’il se terminerait avec la guerre. Tous les efforts et toutes les pensées convergeaient vers la victoire. Soutenue par la sympathie du peuple américain, sympathie qui s’attachait également à tous les organismes créés pour gagner une guerre qui devait « make the world

safe for democracy » (1), l'Administration Fédérale était devenue très puissante. Le public, les réseaux saisis comme ceux restés libres, les commissions officielles, les associations d’expéditeurs, acceptaient sans mot dire ses décisions et ses initiatives, quelqu’incommodes et préjudiciables qu'elles pussent être. Il fallait gagner la guerre et chacun sentait que ce ne pourrait être qu'aux prix de sacrifices de toutes sortes. L’Administration Fédérale était digne de la confiance qu’on lui témoignait : elle avait, en 1918, assuré tous les transports de troupes, organisé le gigantesque trafic des marchandises, fait face à toutes les diffcultés techniques.

Survint l’armistice : ce fut dans le monde entier un soupir de soulagement un cri de délivrance ; le fléau desserrait son étreinte. Aux Etats-Unis, le sentiment le plus violent était le désir du retour à la vie et au « business » du temps de paix. Chacun réclamait la suppression des mesures de guerre et des dispositions en opposition avec le droit commun. Une vive réaction se dessinait contre l’ingérence de l'Etat dans les affaires, dans la vie privée, dans la production et la consommation ; le souvenir en était lié à celui des privations et restrictions de toutes sortes imposées par la guerre. En quelques mois les offices gouvernementaux du ravitaillement et des combustibles disparaissaient.

De tous ces organismes de guerre, le plus visible, le plus important, celui avec lequel le contact était le plus fréquent, tant dans la vie privée que dans les affaires, était l'Administration Fédérale des Chemins de Fer. Aussi

(1)(1) purger le monde des dangers qui menacent la démocratie,

au DB US)

très rapidement, dès la fin de l’année 1918, une campagne énergique s'engage pour sa suppression : les réseaux. dépossédés sont naturellement les premiers à réclamer la restitution des transports à l'industrie privée. À ce mouvement se joint le monde des affaires, désireux de voir disparaître les multiples réglementations édictées par le Directeur Général, qui restreignent la liberté du commerce, et suppriment la concurrence entre les réseaux, si profitable à tant de clients et à tant de fournisseurs des chemins de fer.

Mais si l’on met fin à la gestion fédérale, qu'adviendra-t-il des lignes ? Ælles reviendront automatiquement sous le régime d’avant-guerre. Les lois et règlements en vigueur au 31 décembre 1917 reprendront leur force et les réseaux seront de nouveau soumis à un statut dont on sait les néfastes conséquences. Ceci parut impossible à une importante partie de l’opinion. En outre, la guerre avait amené une évolution dans la conception de l’Etat, ordonnateur et contrôleur de la vie sociale. Le système d’avant-guerre paraissait non seulement défectueux du point de vue de l’exploitation des chemins de fer, mais insuffisant en ce qui concernait la surveillance de l'Etat. Il fallait édicter une nouvelle réglementation des transports qui tint compte de l'expérience d’avant-guerre et des résultats acquis par l’Administration Fédérale. Une fraction du Parlement et de l’opinion demandait en conséquence le maintien du Federal Control pendant tout le temps nécessaire au Congrès pour étudier et voter une nouvelle législation des chemins de fer.

Tandis que le public se partageait entre ces courants contradictoires, la position de l Administration Fédérale

elle-même était toute différente. M. Mc Adoo demandait que la gestion gouvernementale fut prolongée pendant plusieurs années, pour permettre d’éprouver en temps de paix les bienfaits et les avantages de la direction unifiée des voies de transport. Il proposait qu’un délai de 3 ou de 5 années fut imparti à l'Administration Fédérale pour faire la preuve de sa valeur. Son argumentation était la suivante : la gestion fédérale des Chemins de Fer avait au cours de l’année 1918 atteint un incontestable degré de rendement, le volume du trafic transporté était sans précédent dans l’histoire des lignes américaines, et ces résultats avaient été obtenus malgré d'énormes difficultés, sans sacrifier ni la rapidité ni la sécurité des transports. La gestion gouvernementale, estimait M. Mc Adoo, permettrait de réaliser de nombreux progrès dans l’avenir. Il est vrai que les résultats financiers de l’année 1918 étaient loin d’être très brillants, mais le Directeur Général attribuaït le déficit aux conditions particulièrement difficiles de l’exploitation des réseaux en temps de guerre ; le retour de la paix ramènerait une situation économique meilleure, qui permettrait de réduire leurs charges. On pouvait même s'attendre, de l’avis de M. Mc Adoo, à des plusvalues pour l’année 1919 de l'ordre de 100 millions de dollars.

Néanmoins, si l’on ne voulait pas continuer l’expérience durant un laps de temps assez long pour qu’elle fût décisive, il demandait qu'alors les réseaux fissent immédiatement retour aux compagnies privées : la loi du Federal Control avait prescrit que la gestion fédérale ne dépasserait pas 21 mois après la conclusion de la paix. Le Directeur Général pensait qu’il ne fallait en aucun cas

attendre l'expiration de ce délai pour rétrocéder les chemins de fer ; en un si court espace de temps, il était impossible d'établir et de réaliser le programme de travaux d'entretien, de réparation et d'amélioration dont le besoin était urgent après les efforts considérables fournis pendant la guerre. En outre, une administration condamnée à disparaître à bref délai ne pouvait que voir son autorité s’effriter au fur et à mesure que le terme de son existence approchait. Les compagnies autant que le public souffriraient de cette difficile situation.

M. Mc Adoo développa longuement ces idées devant la Commission sénatoriale du Commerce entre les Etats, les 3 et 4 janvier 1919 ; mais le Congrès était très opposé à une extension de la gestion fédérale, qui eut probablement rendu presque impossible le retour des lignes aux mains de l'industrie privée et amené sans doute une nationalisation définitive des chemins de fer. Il était, d’autre part, désireux de voir se prolonger le Federal Control jusqu’au vote des indispensables amendements au statut d’avantguerre des réseaux.

M. Hines avait, le 11 janvier 1919, succédé à M. Mc Adoo comme Directeur Général des Chemins de Fer. Il était du même avis que son ancien chef mais pas plus que lui, il ne put arriver à convaincre le Président Wilson. La situation de celui-ci vis-à-vis du Sénat américain était déjà délicate ; pour éviter de nouvelles difficultés, le Président, retour d'Europe, annonça en mars que la gestion fédérale des voies ferrées serait continuée pendant le laps de temps nécessaire au Parlement pour voter la nouvelle légisiation.

Néanmoins, devant les difficultés considérables causées

à l’Administration Fédérale par l'incertitude du moment où le Congrès aurait achevé son œuvre, le Président Wilson revint sur sa décision. Il déclarait, dans un message au Congrès, au mois de mai 1919, que les Réseaux seraient définitivement restitués aux Compagnies à la fin de l’année. L’Administration Fédérale savait désormais à quoi s’en tenir sur le délai d'existence. qui lui était accordé. Mais dès le mois de novembre, il devint évident que la loi ne pourrait être votée en temps utile : sur les instances de plusieurs membres du Congrès, le Président fit savoir que la dessaisie des réseaux serait retardée jusqu'au 1°* mars 1920 ; ce délai devait être à peine suffisant, puisque la loi réglementant les chemins de fer ne fut promulguée que le 28 février 1920.

L’Administration Fédérale fut donc ainsi, bon gré, mal gré, prolongée pendant une durée de 15 mois après la fin des hostilités. L'exploitation des lignes devait être, durant cette époque, entravée par des difficultés considérables et entièrement différentes de celles qui s'étaient présentées en 1918.

On a déjà fait allusion aux inconvénients qui résultaient de l'incertitude où fut l'Administration Fédérale pendant plusieurs mois, de la date où elle cesserait d’assurer la gestion des chemins de fer. Ce point important définitivement réglé, la situation ne changea guère. En effet, il n’était possible d'entreprendre aucune poliitque nouvelle, ni d'établir aucun programme d'activité pour une durée de quelques mois. L’Administration Fédérale dut se résigner à durer tant bien que mal, essayant de résister le plus longtemps possible à une désagrégation pro-

gressive et inévitable. Dès l'armistice, elle vit partir plusieurs de ses hauts fonctionnaires recrutés parmi le personnel des réseaux. Ils avaient pendant la guerre mis toute leur activité au service du Gouvernement ; l’approche du retour des chemins de fer à l'industrie privée nécessitait, de la part des compagnies, des travaux de réadaptation et de préparation. Les anciens dirigeants des lignes, passés au service du Gouvernement, furent vivement sollicités de reprendre leurs fonctions d’avantguerre. Leur départ laissa dans le cadre de l’Administration Fédérale des vides qu'il fut très difficile de remplir ; la plupart de ceux qui leur succédèrent n'avaient ni leur valeur, ni leur expérience : l'Administration Fédérale devait se ressentir sérieusement des conséquences de ces changements.

D’autres difficultés provinrent de l'hostilité, de plus en plus grande, témoignée par l’Inter-State Commerce Commission et les Commissions des Etats, qui avaient perdu en fait, pendant la guerre, au profit du Directeur Général, la majeure partie de leurs privilèges ou plutôt de leurs fonctions. Ces organismes s'étaient, par patriotisme, effacés presque sans résistance devant l’Administration Fédérale. Leur attitude ne fut naturellement plus la même lorsque la fin de la guerre vint ôter, aux pouvoirs exhorbitants du Directeur Général, leur raison d'être.

Dès la signature de l’Armistice, les ‘associations d'’expéditeurs commencèrent une campagne d'opinion, pour que fussent rendues à l’Inter-State Commerce Commission toutes ses prérogatives en matière de surveillance et de contrôle des tarifs de chemins de fer, sous prétexte qu'il était

antidémocratique que le Directeur Général püt exercer ses pouvoirs sans contrôle ni vérification.

Le Congrès fut apparemment frappé par ce raisonnement, car il vota en novembre 1918 une loi qui donnait à l’Interstate Commerce Commission le pouvoir de suspendre les tarifs édictés par le Président, et qui obligeait ce dernier à ne mettre en vigueur aucun tarif pour les transports, à l’intérieur des divers Etats, sans l'autorisation préalable des Commissions locales. Le Président opposa son veto à cette loi. Tout en se déclarant favorable, en principe, à la restauration de tous les pouvoirs de l’Inter- State Commerce Commission, il ne pouvait accepter, disait-il dans un message au Congrès, que le Gouvernement fût privé du droit de modifier les tarifs de chemins de fer, alors qu'il était chargé de toutes les responsabilités de leur gestion. Il faisait ressortir en même temps que l’Administration Fédérale avait toujours consulté l’Inter-State Commerce Commission, avant toute décision de principe de quelque importance (1).

Mais la puissance de ces organismes était telle que l'Administration Fédérale dut transiger avec eux. Au début de l’année 1919, le Directeur Général tint conférence avec les représentants des diverses Commissions des Etats, en vue d'établir un modus vivendi. On convint que les réseaux saisis continueraient à êtra soumis à l'autorité de ces Commissions pour diverses questions : passages à niveau et croisements, appareillages de sécurité, etc. Le Directeur Général s’engagea à faire respecter les ordres émis par les Commissions, mais il leur demanda, en

(1) Dixon, op. cit. p. 169.

échange, de tenir compte de la difficile situation financière des compagnies, et de ne pas les obliger à des frais trop considérables.

La question des tarifs était beaucoup plus délicate. Le Directeur Général ef les membres des Commissions ne purent dissiper le conflit latent, chaque partie prétendant avoir seule autorité en la matière. Le Directeur Général annonça qu'il soumettrait la question aux tribunaux. La Cour Suprême lui donna raison et affirma la validité des pouvoirs conférés au Président en matière de tarifs de transports par la loi du Federal Control. Après cette victoire, le Directeur Général eut l’habileté de maintenir le contact avec les Commissions des Etats et de solliciter leur avis en matière de barêmes. Le triomphe de l’Administration ne devait être qu'éphémère ; en réalité, le véritable vainqueur entre le Directeur Général et les Commissions avait été l’opinion publique, qui avait puissamment épaulé ces dernières. L’Administration Fédérale, si puissante tant qu'elle avait été entourée de la sympathie générale, se trouva désarmée, le jour où celle-ci disparut pour faire place à une hostilité non déguisée. Il ne lui fut même pas possible de garder intact, jusqu’à la fin, l’édifice de réformes et d'économies qui avait été si difficilement construit pendant la guerre. ‘

La seule raison d’être de l’Administration Fédérale en temps de paix ne pouvait être que dans la suppression de tous les gaspillages et dépenses inutiles, engendrés par l’état de concurrence entre les réseaux. Mais les efforts du Directeur Général dans cette direction furent entièrement frustrés, par suite des exigences du public qui réclamait le retour à l’ancien état de choses. De nombreuses réformes,

abrogées lorsque 1° Federal Control prit fin en 1920. Le premier pas dans la voie du retour aux errements

nn du « «sailing day plan », qui "arts joué

par disparaître presque en totalité. On rapporta les circu- laires ordonnant de ne pas tenir compte des indications données par les expéditeurs, en ce qui concernait le choix © des. itinéraires que devaient suivre leurs marchandises Ë les” règlementations imposées aux transports de charbon furent supprimées. Toutes ces mesures cependant avaient facilité dans une - proportion considérable l'exploitation des réseaux, et rendu, en: dernière analyse, d’inappré- ciables services au public. Il ne fut néanmoins pas possible au Directeur Général de les maintenir. -

. X x Politique Ouvrière.

La politique ouvrière suivie par l’Administration Fédérale devait être plus habile, sinon plus louable, durant la seconde année de son existence que pendant l’année À 1918. Pendant l’année 1919, une vive agitation régna parmi le personnel des réseaux : la cause profonde en était ea une constante du coût de la vie, dont le

Fu Le: ste oies dont TE donnait a liste. Or, plus de la moitié de ces mesures étaient déjà

d'avant-guerre fut fait lorsque, dès le lendemain de l’armisun grand nombre des trains de voyageurs supprimés He ci . vrai ue dans Et cas d’ he

rôle Si utile, fut considérablement restreinte cet finit :

poids pesait de plus en plus sur les budgets ouvriers. Bien que les salaires fussent légèrement augmentés, la plupart des cheminots virent leur paye hebdomadaire diminuer dans des proportions considérables, en raison des efforts faits par l'Administration Fédérale pour supprimer toutes les heures supplémentaires de travail.

Pendant la guerre, l'impérieuse nécessité de transporter sans retard un énorme volume de trafic, non moins que la rareté de la main-d'œuvre, devaient obliger la presque totalité du personnel à travailler au-delà des 8 heures quotidiennes. On sait qu’en vertu des augmentations de salaires décidées par le Directeur Général en 19148, ces heures supplémentaires comportaient, pour de nombreuses catégories de travailleurs, une prime égale à 50 % du salaire horaire normal. C'était là une lourde charge pour les réseaux, en même temps qu'une source consi-. dérable de profit pour le personnel. Les affaires devaient subir après l'armistice une crise, sévère, dont les compagnies de transport ressentirent lourdement le contre-coup, sous la forme de restrictions très importantes du trafic. D'autre part, la démobilisation jetait sur le marché du travail plusieurs millions d'hommes sans emploi : la rareté de la main-d'œuvre faisait place. à l'abondance. L’Administration Fédérale décida en conséquence d’appliquer strictement la journée de 8 heures et de supprimer tout travail supplémentaire.

La situation du personnel en fut rendue plus difficile : pendant toute l’année, les réclamations, les menaces de grève, les demandes d’augmentations de salaires se suivirent sans interruption. L’attitude de l'Administration Fédérale, en face des exigences ouvrières, fut dictée par

deux séries de considérations : en premier lieu, le Federat Control ne devant plus durer que quelques mois, il importait de ne prendre aucune mesure éngageant l'avenir : on chercha donc à temporiser, et à gagner du temps par tous - les expédients possibles ; en outre, les niveaux des prix atteints au début de l’année 1919 paraissaient artificiels et peu durables : chacun s'attendait à voir le coût de la vie baisser rapidement : le Directeur (Général estimait en conséquence qu'il eût été néfaste d'accorder des augmentations importantes de salaires. Celles-ci risquaient, en effet,” d’entraver la baisse des prix ; de plus, il eût été probablement impossible, en cas d'amélioration dans la situation économique et de chute dans le coût de la vie, de rapporter les augmentations accordées. D'autre part, le réajustement des salaires décidé en 1918 n’était pas entièrement achevé au début de l’année suivante : sur les réclamations du personnel, quelques mesures furent prises en vue de réparer les omissions ; mais au mois d'avril, M. Hines déclarait que le cycle des ajustements rendus nécessaires par la guerre était définitivement clos. L’accroissement, de ce chef, des charges des réseaux, fut de FREE de 900 millions de dollars par an.

Mais l'agitation ouvrière, loin de s’apaiser, se faisait plus violente : le prix de la vie croissait tous les jours ; la main-d'œuvre dans l’industrie était généralement mieux rémunérée que le personnel des lignes. Le Directeur Général se rendit compte que les mesures prises au début de l’année étaient très insuffisantes, et qu’il serait impossible d'éviter de nouvelles concessions. Il décida, en conséquence, d'adopter la politique suivante : refuser toute augmentation générale, mais, en contre-partie, donner satis-

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tacion au personnel sur deux points particuliers : conclusion de contrats collectifs et d'accords avec les s syndi- LE cats précisant les conditions et la réglementation du tra vail, l'octroi des seules augmentations justifiées par quek que inégalité dans la rémunération des res catégories 54 d'employés de chemin de fer. CES Plusieurs grèves éclatèrent dans le courant de Vannes Fe l’une des plus graves fut celle des ouvriers d'ateliers au k mois d'août, Le Directeur Général refusa d'accorder l’aug- a mentation de 12 cents à l'heure, proposée par la fraction £ à ouvrière de la Comimssion des Salaires et des Conditions : de travail : mais reconnaissant que cette catégorie de tra- es. vailleurs était relativement moins payée que d’autres, il éleva les salaires de 4 cents à l'heure, en vue de les main- 230 tenir au même taux que ceux de leurs camarades des | autres services. Il promit, en outre, de conclure un accord avec les syndicats précisant les conditions du travail. Une attitude semblable fut adoptée envers les employés de bureaux ; leurs réclamations ne purent obtenir une élévation des salaires, mais seulement une bonification de 50 % pour les heures supplémentaires, en vue de les mettre sur le même pied que les autres catégories du perte Un accord avec les syndicats fut également mis à l'étude. La même solution fut donnée aux demandes des ons du service des marchandises.

Cette attitude du Directeur Général fut très habile, ne à trop habile même pour être tout à fait juste et entièrement 3 couronnée de succès. Les syndicats accordaient une grande ; importance à la conclusion de ces accords qui flattaient = leur amour-propre. La plupart du temps, ces conventions ne contenaient aucune réglementation qui ne fût déjà en

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application, mais Sr thanstérmiaient en Én enièns + contractuelles, ‘acceptées d'un commun accord et sur un pied | d'égalité, par le Directeur Général et le personnel, ce qui

avait été jusque-là imposé à la main-d'œuvre par les ordres 2% de service de l'Administration. Ces contrats collectifs n'étaient d’ailleurs valables que pour la durée du Federal Control : le Directeur Général estimait que les compagnies,

äu moment où elles reprendraient leur activité indépen-

- dante, seraient libres de refuser ces conventions ; les syn- dicats espéraient bien que les réseaux ne pourraient rejeter çet héritage de l'Administration Fédérale, et qu'il ne serait pas possible de revenir en arrière. ne L'intérêt particulier de ces transactions au point de vue de la gestion fédérale était, de l'aveu même de M. Hines, de transformer un ordre de service en un contrat collectif sans qu'il en coutât rien, tandis qu'il en eût été tout autrement si l'on avait accordé un réajustement des salaires (4). En revanche, l'inconvénient au point de vue Eu de la main-d'œuvre était inverse : la plupart des réclama- tions ouvrières étaient amplement justifiées par l'élévation es du coût de la vie : : Ja conclusion des conventions collec- | tives n’améliorait en rien la situation des signataires. Aussi l'agitation ouvrière ne fit-elle que grandir ; au mois d’août 1919, elle devint si violente que le Président Wilson lui-même prit l'affaire en mains. Il décida qu’au- cune augmentation ne pourrait être accordée, tant qu'il ne serait pas certain qu'une prompte baisse dans le coût de la vie devenait impossible. Simultanément, les pouvoirs

publics déclanchèrent une vive campagna contre la hausse :

des prix, et annoncèrent des poursuites sensationnelles

(1) Hines, op. cit, chapitre XIV.

contre les « intermédiaires » et les « profiteurs ». Le personnel sa laissa convaincre, et accepta d’attendre jusqu’en automne le règlement de ses revendications. Mais rien ne devait sortir des efforts du Gouvernement pour abaisser le prix de la vie. À la fin da l’année l'agitation ouvrière reprit avec force. Le Président fit alors valoir qu'il était impossible d'élever les salaires avant l'expiration toute prochaine du Federal Control. Il recommandait aux syndicats d'attendre le retour des réseaux aux compagnies privées, et de faire appel alors aux organisations de médiation que le Congrès ne manquerait pas d’instituer dans la nouvelle législation des chemins de fer. Une fois de plus, les syndicats retirèrent leurs demandes ; ils n’étaient pas au bout de leurs peines : ils devaient, après la fin du Federal Control, expérimenter de nouvelles difficultés et subir de nouveaux délais, avant de voir la question du relèvement des salaires prise en sérieuse considération (1).