LA REMISE DES CHEMINS DE FER AUX MAINS DE L'INDUSTRIE PRIVÉE

La période de réadaptation.

Le 1% mars 1920, le Federal Control prenait fin après

26 mois d'existence, et les chemins de fer faisaient retour à l’industrie privée. Cette opération s’accomplissait au moment où les conditions économiques de l'après-guerre paraissaient le plus chaotiques et incertaines : périodes de prospérité et de dépression se suivaient à peu de temps d'intervalle ; les prix dans l'ensemble continuaient à monter ; les réclamations du personnel des réseaux se fai-

saient plus exigeantes. On s’accordait, de toute part, à re-

connaître que les compagnies, replacées à la tête de l’industrie des transports, se verraient en proie à de très grandes difficultés.

Le législateur voulut les atténuer autant qu’il était possible ; une série de dispositions transitoires du « Trans- - portation Act » consacra des mesures particulièrement favorables aux divers réseaux. Un crédit de 300 millions de dollars fut mis, par cette loi, à la disposition du Gouvernement, qui devait permettre à celui-ci de venir en aide, sous forme de prêts à 6 % pour 5 ans, aux trésoreries

embarrassées des compagnies, et leur donner les moyens de financer les améliorations exigées par l'accroissement du trafic. Cet appui devait être appréciable pour de nombreuses lignes : dès le 20 août 1921, les emprunts réalisés atteignaient 226 millions de dollars.

Du jour de la disparition de la gestion gouvernementale, les ordres et règlements émanés de l’Administration Fédérale des chemins de fer perdaient toute efficacité. Les tarifs édictés par le Directeur Général se voyaient remplacés automatiquement par les tarifs en vigueur à la fin de l’année 1917. Les compagnies eussent été alors incapables de supporter l’énorme déficit qui les eut accablées, au cours des quelques mois nécessaires pour obtenir de l’Inter-State Commerce Commission les augmentations de barême indispensables. Pour parer à cette éventualité, l’article 288 du « Transportation Act» décida que les tarifs en vigueur au 29 février 1920 seraient maintenus,. jusqu’à modification par les autorités des Etats, ou les pouvoirs fédéraux ; il faisait de plus cette réserve qu'ils ne pourraient être l’objet d'aucune réduction avant le 1* septembre 1920, sans l'approbation expresse de l’Inter-State Commerce Commission.

Cette mesure était insuffisante : pendant les derniers mois de la gestion fédérale, le déficit d'exploitation avait atteint des proportions considérables. Il apparaissait de toute évidence que les tarifs des chemins de fer devaient bénéficier d’une importante augmentation, si toutefois les compagnies devaient vivre et se développer suivant les nécessités imposées par la vie économique du pays. Mais il fallait prévoir un délai de plusieurs mois pour que l’Inter-State Commerce Commission, dont les pouvoirs en cette

matière venaient d'être définitivement confirmés, püt étudier, adopter et imposer de nouveaux tarifs.

Le « Transportation Act » établit donc que, pour une durée de six mois, dite période de garantie, et courant du mois de mars 1920 au mois de septembre suivant, le re-. venu net d'exploitation des divers réseaux serait complété, s'il y avait lieu, par des versements du Trésor ; ces versements devaient être opérés de façon que les bénéfices des compagnies fussent équivalents, pendant ces six mois, à la moitié des indemnités annuelles que le Gouvernement avait payées à titre de compensation pendant la durée de la gestion fédérale. En contre-partie, les réseaux acceptaient que tout bénéfice éventuel en excédent des chiffres convenus fît retour à l'Etat, et abandonnaïient diverses créances qu'ils avaient contre ce dernier. C'était, en réalité, prolonger de six mois le système financier du Federal Control.

Tous les réseaux de la première catégorie, à l’exception d'une quarantaine, conclurent avec le Gouvernement des contrats sur ces bases. Ils ne devaient pas s’en repentir : cette période de garantie coïncide, en effet, avec les mois les plus défavorables que les chemins de fer américains aient jamais connus.

Presque immédiatement après la dessaisie des réseaux, les compagnies se virent obliëées d'accorder les augmentations de salaires, réclamées depuis si longtemps par les organisations ouvrières. Ce geste attendu greva le budget des voies ferrées d’une charge nouvelle de 618 millions de dollars par an (1), d'autant plus lourde à supporter que les élévations de tarifs accordées par l’Inter-State Com-

(1) Hines, op. cit, p. 288,

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sacrifice, plusieurs grèves des syndicats d'’aiguilleurs vinrent désorganiser le trafic, créer des zones de congestion intense et réduire encore les recettes d'exploitation.

Le bilan de cette période de garantie se traduisit, pour ;

l'ensemble des réseaux, par un déficit d'exploitation de plus de 50 millions de dollars que le Gouvernement remboursa aux compagnies en plus du revenu garanti, ce qui porta le chiffre de la subvention gouvernementale pour les six mois, de mars à septembre 1920, à 668 millions de dollars. |

Là ne devaient pas se borner, pourtant, les sacrifices financiers imposés au Gouvernement du fait de la gestion fédérale. La liquidation définitive du Federal Control devait enotraîner de nouvelles et considérables dépenses.

Liquidation du Federal Control

Les intérêts de l'Etat et des compagnies saisies étaient trop inextricablement mêlés, pour que la liquidation de la gestion fédérale ne se présentât pas comme une tâche aussi complexe qu'importante. Le « Transportation Act» imposait au Président de terminer et de régler sans délai toutes les affaires, réclamations et comptes divers, issus du Federal Control. Au jour de la restitution des réseaux aux compagnies, l'Administration fédérale changea de caractère et, pour assurer cette mission, devint un organe de liquidation. Ses fonctions étaient de deux sortes : résoudre définitivement toutes les difficultés pendantes entre l’Administration fédérale et lés lignes saisies : examiner et régler les réclamations et plaintes des tiers.

merce Commission ne purent être mises en application que quatre mois après l'élévation des salaires. Malgré ce

Les dispositions du Federal Control Act et la teneur des contrats qui réglaient les rapports de l'Administration fédérale et des compagnies devaient rendre particulièrement ardue la tâche des liquidateurs. Les contrats,- conformément à la loi, imposaient aux deux parties une série d'obligations réciproques. L'Administration fédérale était tenue de maintenir en bon état les réseaux, de telle façon qu'ils fussent, selon l'expression déjà rapportée, restitués à l'expiration de la période de gestion fédérale « substantiellement en aussi bon état d'entretien et avec un matériel substantiellement aussi complet »,1) qu’à la date de la saisie. Nous avons dit que l'Administration Fédérale devait être considérée comme ayant satisfait à cette prescription, si les frais occasionnés par les dépenses d'entretien au cours de la gestion fédérale équivalaient aux sommes consacrées à ce chapitre par les diverses compagnies, durant la période de comparaison. On devait, dans l'évaluation de ces débours, tenir compte des différences srvenues dans le coût de la main-d'œuvre et des matières premières. En revanche, l’Administration Fédérale avait le droit de réclamer aux compagnies le remboursement des dépenses d'entretien qui, excédant ‘les chiffres d’avant-guerre, avaient ainsi apporté une plus-value nouvelle aux lignes saisies. Il est vrai que ce droit était entouré de tant de conditions préalables qu’il en devenait illusoire : il fallait que ces frais eussent été engagés pour assurer la bonne marche et la sûreté du service, et qu’ils fussent « substantiellement » supérieurs au coût normal d'entretien, de même trafic, et pendant la même période (2).

(1) Contrat-type, article 5.

(2) Ibid. art. 7 parag. b.

Maïtheureusement, ni le Federal Control Act, ni les.

contrats n'avaient précisé à quel critérium on se rappor-

terait pour préciser le « bon état d'entretien » des lignes,

au début et à la fin de la gestion gouvernementale. Les compagnies demandèrent que l’on comparât l’état où se

trouvaient les lignes et le matériel au moment de la saisie et au moment de la restitution, unité par unité, ce que

l'on appela la méthode de «comparaison physique ».

L'Administration Fédérale s'opposa de la façon la plus formelle à ces prétentions. Il était impossible, en effet, d'avoir recours à ce critérium : aucun inventaire n'avait ÿ

été établi au moment de la prise en charge des lignes ; il

eût fallu, en conséquence, se livrer à de considérables et

difficiles recherches qui n'eussent pu donner aucun résul-

tat sérieux. La méthode à laquelle se ralliait l’Administra-

tion était dite « comptable » : elle consistait à comparer

les dépenses d'entretien effectuées pendant la période de comparäison et la période de gestion fédérale, et à créditer du montant de l'excédent le compte de l'Administration ou celui des compagnies, suivant les cas. | De longues négociations furent nécessaires avant d’obtenir des réseaux l'abandon! de leur point de vue. Leur résistance s'explique du fait que, dans la plupart des cas,

l'Administration Fédérale était débitrice sur ce chapitre

et que les sommes en litige, de l’aveu même du Directeur Général Davis (1), eussent été grossies de 6 à 700 millions de dollars si l’on avait admis la théorie soutenue par les dirigeants des chemins de fer. L'’Inter-State Commerce Commission, après avoir quelque temps hésité, soutint les

(1) Rapport pour l'année 1921, p. 6.

res

exigences de l'Administration fédérale, et les règlements définitifs s’opérèrent suivant la méthode « comptable », Le montant des réclamations présentées de ce chef par les compagnies atteignit la somme de 677.510.606 dollars, | soit 341.825.409 dollars en ce qui concernait l'entretien des voies et superstructures, et 335.685.197 dollars pour le matériel roulant et l'équipement. À ces demandes, l’Administration opposa d’autres chiffres : elle reconnut une in- -suffisance en matière d'entretien se montant à 114.613.420 dollars pour les voies et superstructures, et 19.375.886 dol-

__ lars pour le matériel roulant et l'équipement. Elle récla-

- mait, par contre, aux réseaux, le remboursement d’excédents de dépenses atteignant 16.000.986 dollars pour les voies et 293.613.113 dollars pour le matériel. __ - On s’accorda sur la solution suivante :

- L'Administration fédérale versa aux réseaux créditeurs: 164.458.615 dollars pour le chapitre des voies et superstructures et 58.237.399 dollars pour celui du matériel,

Elle reçut des lignes débitrices, respectivement : 724.580 dollars et 19.412.433 dollars (1).

Le tableau suivant résume les chiffres qui précèdent ;

Réclamations des Compagnies ......., dollars 677.510.607 Versements de l'Administration fédérale ..:. 222.696.015 Réclamations de l’Administration fédérale ... 309.614.100 Versement des Compagnies ................. 20.137.013

Sur cette discussion s'étaient greffés des litiges secondaires qu'il nous est impossible même de résumer ici. Citons seulement cette demande des réseaux : que lAdmi-

(1) Chiffres extraits du rapport de M. Davis pour l’année 1924.

re

nistration fédérale tint compte, dans la fixation des sommes en litige, de la hausse sensible des prix survenue après la restitution des lignes, qui rendait plus onéreux les travaux d'entretien et de réparation. L’Administration fédérale opposa à ces propositions, comme aux autres réclamations connexes, un refus inébranlable.

Les contrats obligeaient le Directeur Général à restituer aux compagnies, en nature ou en valeur, les approvisionnements ou stocks détenus par les lignes au moment de la saisie. Les compagnies réclamèrent une indemnité de 122.430.809 dollars représentant la différence entre le matériel reçu par l'Administration fédérale et celui qu’elle restituait aux réseaux. L'absence d'inventaire sérieux devait obliger l'Administration fédérale à d'importants travaux de vérifications et de recherches. On se rendra compte des difficultés à surmonter si l’on songe que les plus importantes lignes présentaient des listes comportant plus de 100.000 postes différents. Finalement, la question fut réglée par un versement opéré par l'Administration fédérale qui se monta à 38.247.727 dollars.

Bien d’autres litiges furent discutés et résolus avant la signature, par l'Administration fédérale et les compagnies, d’un accord qui réglait définitivement le passé. Les difficultés importantes sur les questions d'amortissement, de dépréciation du matériel, de pertes dues à l'incendie, etc, etc... se terminèrent par des versements opérés, tantôt par les lignes, tantôt par l'Administration. Les réclamations les plus curieuses furent sans doute celles de la compagnie des Voitures Pullman qui allégua les pertes suivantes :

Draps de lits ..... SALE 571.059 dollars

Taies d'’oreillers ....+... RFO PORN SeTviéliess ic RER LP 417.893 > Uniformes ER er DE 114.661 »

L’ensémble des indemnités demandées par les réseaux devait se monter au chiffre énorme de 1.014.402.446 dollars ; les remboursements réclamés par l'Administration Fédérale atteignaient 440.353.715 dollars. Les sommes définitives versées aux compagnies comme solde de tout compte ne devaient pas dépasser 185 millions de dollars.

Ces résultats furent obtenus à l'amiable sans aucune intervention judiciaire. Les réséaux et le Gouvernement étaient également pressés d'en terminer. Les compagnies, qui avaient d'énormes besoins d'argent au moment où elies reprenaient la direction des moyens de transport, acceptèrent des réductions considérables dans leurs réclamations, moyennant le paiement immédiat du solde. Mais le Directeur Général Davis reconnaît lui-même, dans divers passages de son rapport pour l’année 1924, que les réseaux eussent probablement obtenu des indemnités plus importantes s'ils s'étaient adressés aux tribunaux.

En revanche, la liquidation des litiges avec-les compagnies de transport non saisies (chemins de fer d'intérêt local) et les particuliers ne put pas toujours se faire sans l'intervention de la justice. Les chemins de fer d'intérêt local qui, en réalité, n'avaient jamais été saisis par le Gouvernement (1), réclamèrent diverses indemnités que l'Administration Fédérale se refusa presque toujours à leur aïllouer. Après 10 ans d'efforts et de procédure ils

(1) Cf. Supra, p. 60.

durent se résigner définitivement à ne recevoir que” quelques milliers de dollars: :

L'Administration Fédérale fut moins heureuse dans le cas des sinistres du Minnesota. Cet Etat se vit ravagé par un incendie gigantesque qui dévasta près de 1.500 milles carrés, détruisant environ 410.000 bâtiments. Les pertes s’élevèrent à une centaine de millions de dollars. Les tribunaux de cet Etat rendirent les chemins de fer traver-

sant la région sinistrée en partie responsables de la catas-

trophe. Des procès, mettant en jeu plus de 73 millions de dollars, furent engagés contre le Directeur général, qui dut

finalement verser aux sinistrés un peu plus de 12 millions.

D'autre part, ce fut par centaines de mille que ‘se chiffrèrent les réclamations et les procès de toute nature consécutifs au Federal Control, et intentés à l'Administration par les particuliers. Cette organisation, avec une activité digne d’éloges, parvint néanmoins à assurer la liquidation presque complète de tous les litiges en cinq ans. Seuls ne purent être réglés, en raison des lenteurs de la procédure

judiciaire, certaines affaires de peu d'importance, qui ont

justifié le maintien, jusqu'à l'heure actuelle, d’une orga-

nisation, d’ailleurs réduite.

mere