CHAPITRE XII

L'INFLUENCE DE LA PÉRIODE | DE GESTION FÉDÉRALE ee - SUR LES CONCEPTIONS D'APRÈS-GUERRE

FT nes eme sean

A l’époque de l'expiration de la gestion fédérale, les idées généralement admises aux Etats-Unis sur la nature des rapports de l'Etat et des compagnies des chemins de fer, et sur le rôle des transports par voie ferrée dans l'économie nationale, étaient profondément différentes des théories reçues en 1914. La leçon de la gueïre avait porté ses fruits. Les principes essentiels étaient, à la vérité, de- = meurés les mêmes : mais les conséquences qu’on en tirait après l'expérience du « Federal Control » étaient très dif- férentes.

En 1920, l'opinion publique américaine se rend pleinement compte du rôle capital que jouent les réseaux dans ; “la vie économique de la nation. On a vu de trop près, à la fin de l’année 1917 par exemple, quel péril a fait courir au pays l’arrêt ou simplement le ralentissement de l’activité ferroviaire, pour oublier désormais que le sort de l’économie nationale est lié à celui des chemins de fer. Mais s’il en est ainsi, qui ne voit que la gestion des réseaux ne peut être dirigée désormais suivant les seuls intérêts des actionnaires ? L'intérêt général doit l’emporter sur

celui de ces derniers, et la puissance publique doit pouvoir imposer aux lignes les mesures nécessitées par le souci du bien commun. ;

En revanche, l'Etat ne doit pas sortir de ses attributions. S'il est un point très clair dans l'esprit de la majorité des Américains, c’est qu'il faut éviter toute socialisation des transports. Les abus reprochés à l'Administration Fédérale et les critiques portées contre elle, bien souvent à tort, du moins à notre avis, ont pour longtemps condamné devant l'opinion publique le principe de la nationalisation des réseaux : ni les efforts des Directeurs généraux MM. Mc Adoo et Hines, ni la propagande des syndicats des cheminots, n'étaient parvenus à obtenir la simple prolongation du Federal Control.

Entreprises privées, les compagnies de chemins de fer se classent cependant dans une catégorie à part qui doit être soumise à des règles spéciales. C’est peut-être sur ce point que l’évolution des idées est la plus frappante : autant l’avant-guerre avait vu les pouvoirs publics et l’opinion soumettre les transports par voie ferrée aux conditions générales du régime des entreprises, et notamment les obliger à maintenir entre eux un esprit de concurrence sans rémission, autant les conceptions d’après-guerre, largement évoluées, non seulement tolèrent, mais préconisent une politique de concentration et d’amalgame des divers réseaux du pays.

On déclare sans ambages que sous réserve de certains contrôles, les lois contre les « trusts » et les « pools» ne doivent pas être appliquées aux transports ferroviaires. On maintient néanmoins le principe sacré de la concurrence entre les lignes, mais son application, telle du moins

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que la connut l’avant-guerre, paraît périmée : de toute part on admet que les compagnies mettent en commun leur matériel roulant ou même leurs recettes : bien plus, on proclame la nécessité, pour résoudre définitivement le problème ferroviaire, de fondre les multiples réseaux en un petit nombre de grands systèmes (1). Le rôle de l'Etat, bien loin de diminuer, doit, de l’aveu général, croître considérablement par rapport à celui qu’il jouait avant la guerre ; seulement, son action doit avoir d’autres motifs . et d’autres buts. Puisqu’une nation moderne ne saurait se passer d’un système de transports développé et prospère, il incombe à l'Etat d'assurer ces bienfaits au pays. Cette conception implique le renversement complet de la politique d’avant-guerre : au lieu de réduire les compagnies à merci, sous prétexte de défendre le public contre leurs abus et d’amener ainsi, pour le plus grand dommage final de ce même public, un dépérissement progressif des entreprises de transports, l'Etat est tenu de laisser les réseaux réaliser, par.le jeu de leurs tarifs et de leurs recettes, un profit raisonnable qui permette d'attirer les capitaux privés nécessaires à leur bon fonctionnement et à leur développement normal.

Le contrôle exercé par l'Etat doit, en conséquence, redoubler d'importance, puisque l'Etat est responsable devant la nation de la situation générale des réseaux ; ïl doit être, non plus seulement « critique » mais, suivant l'expression américaine «constructif » ; il s’assurera, certes, que la gestion des compagnies s’opère avec toute l'honnêteté et la compétence désirables, mais surtout :ïl

(1) La même évolution se produisait en Angleterre où elle devait aboutir aux « Acts » de 1919 et 1921.

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veillera à ce que les initiatives nécessaires soient prises et les améliorations opportunes bien effectuées. LE Ces conceptions nouvelles devaient voir le jour dans les dispositions de la loi dite des transports, du 28 février 1920. Après avoir déterminé les conditions de la liquidation

du Federal Control, cet « Act » organisait le nouveau statut

juridique des chemins de fer. Ses essentielles caractéristiques étaient d'accroître considérablement les responsabilités et les pouvoirs de l’Inter-State eee Commission, Chargée d'assurer le rôle incombant à l'Etat vis-àvis des réseaux. La Commission reçoit d’abord un pouvoir absolu de contrôle sur toutes les émissions d’actions ou d'obligations des compagnies de chemins de fer ; elle a désormais le droit de les autoriser ou de les interdire, ou d'imposer à ces opérations telles conditions qui lui paraîtront « nécessaires et appropriées ». Une formule intéressante apparaît, qui doit être reprise sous une forme assez voisine en France avec l'institution du Fonds Commun : la Commission doit déterminer souverainement un pourcentage de bénéfices par rapport au capital engagé, pourcentage qui sera considéré comme raisonnable et légitime ; tout excédent de recettes doit être partagé entre les compagnies et l'Etat, la part de celui-ci étant destinée à alimenter une caisse de prêts et avances aux réseaux se trouvant dans une situation difficile.

La loi impose à la Commission d'établir un plan de « consolidation », c’est-à-dire d’unification et d’amalgame, qui permette de grouper toutes les lignes du pays en un très petit nombre de réseaux ; après plusieurs années d’efforts, la Commission a dû reconnaître que cette tâche était

au-dessus de ses moyens et prier le Congrès de l'en décharger.

Elle a le droit, en outre, d'autoriser le groupement de deux ou plusieurs compagnies sous une direction unique, ou simplement la mise en commun de leur exploitation, matériel et recettes, toutes les fois que cés mesures paraîtront conformes à l'intérêt général. Désormais, toute construction de voie nouvelle, comme toute suppression, doit être autorisée par la Commission. Bien plus, celle-ci

peut contraindre les réseaux à adopter tels appareillages jugés indispensables à la sécurité et à la bonne marche des transports ; elle peut forcer une compagnie à ouvrir ses gares aux trains de ses concurrents, si l'intérêt du public doit s’en trouver mieux. En cas de circonstances critiques (grève, congestion des lignes, etc..….), la Commission . peut suspendre tous les règlements en usage dans les diverses compagnies et imposer les mesures qui lui paraîtront nécessaires. C’est là sans doute une disposition édictée en vue d'éviter le retour de difficultés semblables à celles qui se présentèrent à la fin de l’année 1917, au début de l’an-

née suivante, et à la fin de l’été de l’année 1919.

Les pouvoirs de la Commission, en matière de tarifs, déjà fort étendus avant la guerre, sont de nouveau accrus: Ayant déterminé le légitime pourcentage de bénéfices auquel les compagnies ont droit, la Commission doit fixer des - tarifs tels qu'elles puissent, dans leur ensemble, et moyennant une gestion «honnête, efficiente et économique », retirer de leur exploitation les profits attendus. La Commission peut laisser une certaine marge aux réseaux en prévoyant seulement les limites extrêmes entre lesquelles devront se maintenir les barêmes.

Une disposition significative donne à la Commission le droit de réviser les ordres édictés en matière de tarif par les Commissions des chemins de fer des divers Etats, ce qui laisse prévoir une nouvelle sorte de conflit entre les Etats et le Gouvernement Fédéral. ARS

« Comment l'autorité (de ces Commissions) s’ajustera- «t-elle avec l'Inter-State Commerce Commission qui à « juridiction sur tout le pays ? En viendra-t-on à donner «aux chemins de fer des chartes d’incorporation fédérale «qui pourraient les soustraire aux juridictions d'Etat ? « Ce ne serait pas la première fois que l'Histoire aurait à «enregistrer une conquête de la centralisation dans le pays «qui y répugnait le plus et semblait le mieux défendu «contre elle par l’origine et la nature même de ses « institutions » (1).

Enfin, le « Transportation Act», en vue d’assurer une prompte solution aux conflits entre employeurs et cheminots, établit une Commission du Travail des chemins de fer. Nommée par le Président de la République, elle devait, à l’origine, se composer de neuf membres, dont trois pris parmi les usagers, trois parmi les dirigeants des réseaux, et trois parmi le personnel. Cette institution ne donna que des résultats médiocres ; elle disparut en 1925 pour faire place à des organismes conçus différemment et qui furent plus heureux. s

Tel est, dans ses grandes lignes, le statut des ee de fer édicté par la loi de 14920 et qui régit encore actuellement les transports ferroviaires aux Etats-Unis : ses dispositions constituent véritablement, suivant l'expression de M. Hines, une révolution dans le droit administratif

(1) F. Roz, op. ci. p. 58.

américain (si l’on peut employer ce terme pour un pays de législation anglo-saxonne). Elle consacre un accroissement considérable des pouvoirs de contrôle de l'Etat sur l'industrie ferroviaire.

En vérité, le mot « contrôle » est inexact : il s'agit en effet d'un régime tout-à-fait nouveau qui présente une s0lution inédite (1) du problème des rapports de l'Etat et de l'industrie moderne. À mi-chemin entre l’anarchie libérale du XIX° siècle, qualifiée de liberté. économique, et les diverses expériences de nationalisation ou socialisation apparues au XX° siècle, le régime américain présente, dans sa conception comme dans son application, des qualités de mesure et de sauvegarde des intérêts en présence, qui en font peut-être la solution de l’avenir.

(1) Elle serait à rapprocher du régime des Chemins de Fer en Angleterre avec lequel elle a plus d’un point de contact.

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