RENE EE

ciale et d’un contrôle assez étroit de la part de l'Etat. On nous pardonnera de retracer à grands traits l’histoire de cette législation et des circonstances qui en furent la cause.

Le Slatut juridique

On note d’abord quelques incertitudes au sujet de la politique que les Etats devaient adopter vis-à-vis des chemins de fer. Nous avons dit qu’il y eut quelques tentatives de gestion gouvernementale ;: mais bientôt toutes les lignes se retrouvèrent aux mains de l’industrie privée. Alors apparaît pour la première fois une préoccupation qui explique toute une partie de la législation subséquente du Congrès et des Etats : c’est l’idée que les chemins de fer sont des entreprises qui doivent être maintenues en état de concurrence.

Un autre souci ne tarde pas à se faire jour. Effrayée par la déconfiture de plusieurs réseaux, par la politique des tarifs différentiels « discrimination » accordés par certaines compagnies à des clients importants, au détriment de l'intérêt général, l’opinion publique réclame de l'Etat qu'il contrôle les tarifs des réseaux et qu’il assure la protection du public contre les compagnies.

Celles-ci, de leur côté, manifestent, sous la pression de nécessités économiques inéluctables, une tendance à se grouper et à se concentrer en quelques systèmes importants, fût-ce malgré la loi. Les dirigeants des chemins de fer tentent des efforts désespérés pour obtenir le droit de se soustraire à la concurrence obligatoire qui sera mortelle pour un grand nombre de lignes et très préjudiciable à toutes.

Dans cette lutte entre les chemins de fer, entreprises privées, et l'Etat, celui-ci, fort de l’appui de l'opinion,

etes.

l'emporte. Les conséquences en furent désastreuses et il n’est pas douteux qu'après une longue période de prospérité, le réseau américain, à la veille de la guerre, s’acheminait à grands pas vers la ruine.

La première pensée des chemins de fer américains fut de concurrencer le trafic routier et surtout le trafic des voies navigables. Lorsqu'ils eurent bataille gagnée, leurs efforts, en vue d'accroître leur volume d’affaires, s’opposèrent bientôt les uns aux autres et il s’ensuivit une vive concurrence entre les diverses compagnies. Le public ne fut pas long à s’apercevoir que tout le bénéfice était pour lui : les services s’amélioraient et les tarifs baissaient ; l’opinion en conclut qu'il était de l’intérêt général de maintenir entre les réseaux cet état de bienheureuse concurrence. Néanmoins, les tarifs de 1870 étaient encore très élevés.

A cette époque prit naissance la politique de « discrimination » à laquelle nous faisions allusion plus haut : c'était des tarifs de faveur accordés, en matière de transport des marchandises, par les compagnies à certaines localités ou à certains expéditeurs. Il faut remarquer à ce propos que l'importance relative du trafic marchandises par rapport au trafic voyageurs est bien plus grande aux Etats-Unis qu’en France : cela s'explique par les distances énormes que doivent parcourir la plu- - part des matières premières entre le lieu de leur production et celui de leur transformation et par l’abondance de ces matières premières. Aussi cette politique de « discrimination » dès ses débuts provoqua-t-elle un vif mécontentement populaire.

D'autres causes favorisèrent, dans le dernier tiers du

UN pds

dix-neuvième siècle, un changement d'attitude de l’opinion publique envers les chemins de fer. On peut citer d'abord « leur avidité excessive à solliciter les concessions de terrains publics et les subsides de l'Etat ». Il faut signaler aussi l’imprudence, peut-être pourait-on dire la légèreté, de certains réseaux du Centre : beaucoup de chemins de fer, en effet, avaient construit des voies sans trafic, escomptant de grands développements dans des régions où il ne s’en produisit pas et où il ne pouvait s’en produire. À l’aide d’une propagande tenace et habile, ils attirèrent fermiers et agriculteurs sur les terres rendues accessibles par les nouvelles lignes. Un grand nombre de ces terres n'avaient pas toute la valeur que voulaient bien leur prêter les prospectus des Compagnies. Beaucoup des nouveaux venus étaient démunis des capitaux nécessaires pour faire face aux inévitables difficultés de la mise en valeur des régions nouvelles ; les émigrants se ruinèrent en grand nombre dès que se produisirent quelques récoltes déficitaires ou que le marché devint difficile ; le ressentiment général contre les chemins de fer s'en accrut vivement.

En 1873, se produisit l’une de ces crises économiques qui reviennent d’une façon si frappante dans l’histoire des Etats-Unis. Elle avait ‘été au moins en partie provoquée par la «imise à sac » de quelques Réseaux par des financiers sans scrupule. L'opinion publique en demeura longtemps frappée ; elle réagit avec vigueur et exigea l’établissement d’un sérieux système de contrôle. Ainsi s’expliquent les lois draconiennes, dites «grangers laws» ou lois des fermiers, qui furent promulguées entre 1870 et 1880 par les Etats de l'Ouest ; ces lois règlementaient sé-

vèrement les prix des transports, prescrivaient des tarifs . maxima et s’efforçaient d'empêcher toutes les tentatives de « discrimination ». Un certain nombre d’entre elles, particulièrement dures, furent déclarées « inconstitutionnelles » ; mais la jurisprudence des cours fédérales reconnut aux Etats le droit de légiférer sur les tarifs des chemins de fer. On vit alors se développer dans les Etats des « Commissions de Chemins de Fer », nommées par les représentants de chaque Etat, qui suivirent l’exemple de l'Ohio et du Massachusetts où furent créées les premières commissions de chemins de fer, en 1867 et en 1869. Leur objet primordial était de promulguer des règlements destinés à prévenir les accidents et de veiller à l’observation par les réseaux des différentes clauses des cahiers des charges : leur compétence fut bientôt accrue et les Etats leur confièrent la mission de surveiller les tarifs. Mais les commissions furent rapidement arrêtées dans cette voie : par un arrêt de 1886, la Cour Suprême leur interdit de règlementer les tarifs des transports circulant sur plusieurs Etats. Comme toutes les lignes traversent plusieurs Etats, le plus clair résultat de cette jurisprudence tendait à supprimer tout contrôle officiel des tarifs des différentes compagnies. F

Nous avons fait allusion plus haut à la concurrence grandissante entre les compagnies. Dès 1880, les différentes lignes commencèrent à ressentir les effets de cette politique de compétition à mort, imposée par la règlementation en vigueur. Les chemins de fer, même dans un grand pays, s’accommodent mal d’un état de concurrence. L'établissement de leurs réseaux et leur fonctionnement nécessitent de tels frais généraux qu'il ne leur est pas

possible de supporter les dangers d'une lutte sérieuse entre eux. L'expérience des Etats-Unis a prouvé en outre que, même dans un pays en plein développement économique et en pleine prospérité, le volume du trafic n’est pas suffisant pour rendre rémunérateur le fonctionnement de plusieurs lignes concurrentes sur le même parcours. Les chemins de fer ne peuvent réellement vivre que sous le régime du monopole. Il est intéressant de remarquer qu'aucun pays ne semble avoir compris cette vérité dès le début des voies ferrées, si ce n’est la France.

Instruits par l'expérience, les réseaux américains, dans les vingt dernières années du dix-neuvième siècle, s’efforcent de substituer une politique d'entente à l’âpre concurrence à laquelle ils sont contraints par la législation du pays. Les uns décident de partager leurs recettes d’exploitation suivant une proportion déterminée par contrat ; d’autres se contentent d'adopter une certaine répartition du trafic qui détermine la part de chacun. L'une et l’autre opérations ont pour résultat de pallier à la concurrence « légale » ; au lieu de s’efforcer d'augmenter son volume d’affaires aux dépens des autres lignes, chaque réseau se contente d’un certain pourcentage du trafic général. Le règlement se fait par compensation et différence sous forme de versements opérés par les réseaux qui ont dépassé le total qui leur est alloué entre les mains de leurs concurrents de la veille qui n’ont pas atteint la quotité à laquelle ils ont droit. À ce système d'associations, les Américains ont donné le nom de « pools ».

L'opinion publique, opposée depuis toujours à tout effort de concentration de l’industrie, proteste vigoureusement, L'arrêt rendu en 1886 par la Cour Suprême pré-

rent

cipite les choses. L'année suivante, le congrès vote « la loi pour réglementer le commerce ». C’est le pas décisif. Désormais, le Gouvernement Fédéral, aux applaudissements de la nation, soumettra les transports par voies ferrées à une règlementation de plus en plus étroite et à un contrôle de plus en plus sévère.

La loi de 1887 mérite quelque étude. Elle vise principalement la pratique des « discriminations » et celle des ententes entre Réseaux : elle interdit de la façon la plus formelle l’une et l’autre politiques ; elle donne aux victimes des tarifs de faveur le droit de poursuivre les Compagnies devant les tribunaux et elle frappe de pénalités sévères toutes les espèces de « pools ». Les dispositions les plus intéressantes, sinon les plus efficaces, concernent la création de «l'Inter State Commerce Commission », ou Commission du Commerce entre les Etats de l'Union. Composé de 5 membres nommés par le Président, avec. l'approbation du Sénat, cet organisme reçoit, de la loi qui le crée, la mission d’en faire respecter les dispositions. Dans l'esprit du législateur, l’Inter-State Commerce Commission devait jouer le rôle d’arbitre entre des Compagnies et le public. Dès le début, elle fut très mal accueillie par les Réseaux qui voyaient en elle une machine de guerre dirigée contre eux. La Commission, de son côté, se considérait comme la gardienne des intérêts du public qu’elle devait défendre contre les prétentions et les abus des Compagnies.

Pendant 20 ans, elle ne joua qu’un rôle peu efficace et les dispositions de la loi de 1887 restèrent, dans bien des cas, lettre morte. En effet, la Commission se composait d'hommes intègres et pour la plupart de réelle valeur,

LADA

mais ignorant tout, au moment de leur nomination, des questions des chemins de fer, et sans aucune expérience des problèmes à résoudre ; la loi, d'autre part, avait mal précisé leurs pouvoirs. Organisme mi-administratif, mijudiciaire, la Commission fut, dès ses débuts, en lutte parfois sourde, souvent déclarée, avec les tribunaux judiciaires. Les ordres et les décisions de la Commission étaient dépourvus de force exécutoire et il lui fallait obtenir, pour en assurer le respect, l'intervention" d’un tribunal judiciaire. Les « Courts» s’arrogèrent le droit de. réviser les procès au fond et de rouvrir l'instruction dans chaque affaire. Les réseaux en conclurent qu'il était dès lors inutile de présenter une défense complète devant la Commission puisque l'affaire revenait automatiquement devant un tribunal. Dans la plupart des cas, ils réservèrent leurs moyens de défense et leurs preuves pour les débats de Cour. Il fallut à la Commission sept ans de luttes et d’efforts pour faire reconnaître ses droits et contraindre les témoins cités par elle à déposer à sa barre. En 1897, la Commission du Commerce entre les Etats subit un nouvel échec. La Cour Suprême des Etats-Unis prononça qu'elle avait le droit de réviser les tarifs des chemins de fer, sur la plainte des expéditeurs, et de contraindre les réseaux à leur verser des dommages-intérêts, quand le prix perçu était «injuste ou déraisonnable », pour employer les termes de la loi ; mais la Cour décida que la Commission était sans pouvoir pour fixer des limites maxima aux tarifs que pourraient, à l’avenir, établir les Compagnies. C'était, de l’aveu même d’un des membres de la Cour, ôter presque toute raison d’être à l’Inter State Commerce Commission.

La crise financière de 1893 porta un coup fatal à de nombreux réseaux : «De 1892 à 1896, 239 compagnies -« durent être mises entre les mains de liquidateurs..… un «grand nombre d’autres... se trouvaient aussi dans une « situation très difficile » (1). Devant le péril les réseaux se rapprochèrent et développèrent une forte tendance à l'unification et au groupement. Déjà, «en « 1897 on estimait que des groupes financiers contrôlaient « 33 % du réseau ferré... ; en 1903, 78 % de la totalité « des réseaux ferrés américains étaient passés sous la domi- « nation de six groupes financiers » (2). Une enquête effectuée en 1905 révéla que l’on pouvait, avec une liste de 26 personnes, constituer la majorité des conseils d’admi- -nistration de la quasi-totalité des réseaux situés à l’est du Mississipi. C'était bien plus qu'il n’en fallait pour alarmer l'opinion. D’autres causes d'inquiétude pourtant s’y ajoutèrent : si malgré les progrès de la centralisation et du groupement des réseaux, les tarifs n'avaient pas cessé de baisser depuis 1870 au point d’être réduits de moitié en 1900, en revanche, la baisse ne tarda pas à s'arrêter et on assista à une tendance très nette à la hausse. Le mouvement s’expliquait par l'élévation dont avaient bénéficié d’une façon continue le prix des matières premières, et les salaires ; en vain la Commission multiplia-t-elle ses efforts pour enrayer cette élévation des tarifs.

L'opinion publique s’en émut : elle attribua aux chemins de fer une large part de responsabilité dans la création des grands trusts industriels. Seuls, les tarifs différentiels, disait-on, permettaient à ceux-ci de vivre :

(A) F. Roz op. cit., p. 50.

(2) Ibid.

RO. PNR

ils ne se constituaient en groupements puissants que pour être en mesure d’obtenir des compagnies de transports des tarifs particulièrement favorables et des privilèges inadmissibles. Aussi est-il possible de constater, à partir de 1900, une vive campagne en faveur du développement de la réglementation et de la surveillance des chemins de fer par l'Etat fédéral. Le Président Roosevelt prend la tête du mouvement, qui se trouve intimement mêlé à l’agi- . tation contre les trusts. Les résultats ne se font pas attendre. Dès 1903, c’est la loi Elkins. Il est désormais interdit aux compagnies d’accorder des dérogations à leurs tarifs officiels qui doivent, dans tous les cas, être appliqués tels qu’ils ont été homologués. La loi punit les chemins de fer qui accordent des rabais ; elle punit également les expéditeurs qui en profitent.

La même année le Congrès vote une loi dite « Expedition Act» qui ordonne aux tribunaux de juger sans délai et par priorité sur toutes les autres affaires les causes plaidées en équité et qui sont fondées sur la loi pour règlementer le commerce et les lois contre les trusts. L’opinion publique, qui avait accueilli avec faveur la loi Elkins réclama bientôt plus de rigueur encore dans la législation dès qu’elle s’aperçut qu’on n'avait pas réussi à faire disparaître la pratique des tarifs de faveur. En 1906 fut voté le Hepburn bill, première loi établissant un contrôle véritablement efficace et sérieux des chemins de fer : en raison de son importance décisive, elle mérite qu’on en fasse une exposition détaillée .

D'abord, le nouvel « Act» agrandit de façon considérable le domaine de la compétence de la Commission : celle-ci reçoit enfin le droit de fixer les limites maxima,