CHAPITRE XXIX

RÉGIME LÉGAL DES COltfPAGMES DE GHEItfL\S DE FER

Généralités. — L'antipathie particulière à la race anglo-saionne contre tout ce qui est réglementation, et le remarquable esprit d'initiative de la nation américaine, ont puissamment contribué au développement rapide des chemins de fer aux États-Unis, en écartant, dès l'origine, les entraves qu'ont rencontrées en d'autres pays la construction et l'exploitation des lignes ferrées.

Dès le principe, le gouvernement fédéral s'est abstenu de tout acte de juridiction sur les chemins dé fer : ils ne relèvent que du gouvernement particulier de l'État où ils sont situés, et dont la souveraineté se personnifie essentiellement dans un sénat et une chambre des représentants se partageant le pouvoir législatif.

Le congrès de Washington, qui s'est réservé toutes les questions concernant les voies navigables sur tout le territoire de l'Union, a toujours respecté, en matière de chemins de fer, les prérogatives des États, et bien qu'un grand nombre de lignes s'éteadent à la fois sur les territoires de plusieurs d'entre eux, chaque ligne est soumise uniquement sur chacun de ces territoires aux lois de l'État traversé. Il n'a été fait jusqu'à présent, ainsi que nous l'avons vu précédemment, qu'une exception à cette règle, justifiée par des considérations de l'ordre politique ; c'est pour les diverses lignes destinées à relier le littoral du Pacifique à la vallée du Mississipi. Encore y a t-il lieu de remarquer que ces lignes, au moment où elles ont été concédées, traversaient chacune sur la plus grande partie de sa longueur, des territoires non encore admis au rang d'État, et qu'il a été expressément stipulé qu'elles seraient assujetties aux lois particulières des États traversés, soit déjà existants, soit & constituer plus tard.

Un autre trait caractéristique du régime légal des chemins de fer

aux États-Unis, c'est que les concessions auxquelles ils donnent lieu ont pour principe, non pas tant leur utilité publique, constatée après raccomplissemcnt de certaines formalités, que leur destination à un usage public. Il n'y a point, à proprement parler, d'enquête préalable où les populations sont appelées à donner leur avis sur l'utilité de la création d*un chemin de fer; on se contente d'une simple déclaration des demandeurs en concession faisant connaître leur intention d'aiïecter, à l'usage public, un chemin de fer à établir entre deux points déterminés.

Il suit de là que la concession (churter) exclut toute idée de privilège ou de monopole, et qu'elle a bien plutôt le caractère d'une autorisation ou d'une permission, que celui d'une concession dans le sens que Ton attache ordinairement à ce mot, et qui implique habituellement un contrat entre l'État et la Compagnie. Celle-ci ne reçoit pas, comme en France, à la condition de se soumettre à certaines charges, une délégation de l'État pour exercer temporairement certains droits en son lieu et place, et administrer sous sa surveillance une certaine portion du domaine public que celui-ci se réserve de reprendre plus tard ; TÉtat ne fait aux États-Unis que donner aux compagnies de chemins de fer une investiture légale, à l'abri de laquelle elles peuvent prétendre à une existence indéQaie et à une indépendance presque complète à certains égards, en sorte qu'on a pu dire', qu'au point de vue légal, elles ne différaient pas essentiellement d'une société par actions pour l'exercice d'une industrie quelconque.

Par contre, ainsi que nous le verrons plus loin, si le seul fait de leur destination à un usage public confère aux chemins de fer certains droits exceptionnels, notamment celui d'expropriation*, il les expose, pour ce qui est des tarifs, à raison de cet usage et par application des principes de Tancienne loi anglaise {comnion law)^ h se voir imposer, à une époque quelconque, de nouvelles obligations par les pouvoirs publics, quelles que soient les stipulations de l'acte primitif de concession.

1. Rapport de la commitsion dei chemins de fer de l'État de Matsaehraells pour Vannée 1874.

2. Dans un [frocés auquel a donné lieu récemment Texercice du droit d^ezproprîatîon dans l'État de Massachusetts, il a été décidé par la cour suprême de cet État que si le fait de la concession seul n'impliquait pas d'une manière absolue pour une entreprise quelconque le droit d'expropriation, ce droit devait dériver nécessairement de sa destination à un usage public (Talbot contre Hudson).

CHAP. XXIX. — RÉGLVE LteAL* 471

Le contrôle des pouvoirs publics sur les Compagnies de chemins ^e fer doit donc être considéré comme ayant toujours existé en principe ; rare au début, leur intervention a été de plus en plus fréquente, au fur et à mesure que l'importance des transports sur les voies ferrées a rendu plus impérieuses les exigences de la sécurité publique, et plus sensibles les transformations économiques opérées par les chemins de fer; mais, même aujourd'hui que le -contrôle a reçu, dans un assez grand nombre d'États, un commencement d*organisation, il ne peut s'exercer que dans des conditions très imparfaites. Les commissions qui en sont chargées, composées d'un pelit nombre de membres électifs, sujets à tontes les vicissitudes de la politique, et sans attributions bien définies, sont loin •d'avoir, sur les Compagnies de chemins de fer, une action, semblable à celle que l'État exerce en France par exemple, à l'aide d'un •corps de fonctionnaires spéciaux, chargés de faire observer des règlements précis, et encadrés dans une hiérarchie qui assure à la fois la permanence et l'unité du contrôle.

On conçoit d'ailleurs facilement que l'autonomie des divers États -ait concouru avec Tincohérence propre à la législation anglaise, dont les législateurs américains se sont le plus souvent inspirés, à introduire dans l'application de cette législation aux chemins de fer une grande variété. On retrouve cependant, dans la plupart des États, certaines dispositions communes.

Constitution des Compagnies, — En premier lieu, aucune Compa* gnie de chemins de fer ne peut exister légalement qu'en vertu d'un ^cte de la législature de l'État où sa ligne doit être établie. Cet acte, qui stipule en général d'une manière assez précise les conditions à remplir par la Compagnie pour se constituer et pour jouir des droits de personne civile {incorporation)^ reproduit à cet égard les dispositions usitées dans les divers États pour la formation des sociétés financières ; il laisse habituellement toute liberté, tant pour le tracé et pour la construction, que pour Texploitation.

La Compagnie est seulement assujettie, pour les acquisitions de

terrain qui ne pourront se faire à Tamiable, aux décisions d'un

jury qui rappelle tout à fait notre jury d'expropriatioUj et, pour ses

tarifs de transport, à ne pas dépasser certains chiffres maximum.

L'acte de la législature définissant les conditions imposées aux Compagnies de chemins de fer a d'abord été seulement spécial dans

tous les États ; c'est-à-dire qu'il s'iappliquait à une ligne déterminée. Plus tard, diverses législatures, celles de Massachusetts, Pennsylvanie, New-York, Californie, entre autres, ont arrêté chacune un type de clauses et conditions s'appliquant à une ligne quelconque. Le motif qui paraît avoir dicté les lois générales est multiple; le législateur a voulu à la fois introduire plus d*unité dans la législation des chemins de fer, soustraire les concessions à l'influence des coteries [lobbies]^ qui s'organisent parfois dans les législatures pour faire un véritable commerce des concessions, et empêcher, en outre, la spéculation d'en abuser, en s'abstenant de reconnaître, par un acte seulement spécial, un droit de priorité à certaines demandes de concessions plus ou moins sérieuses.

La procédure suivie pour la constitution d'une Compagnie de chemin de fer a peu varié dépuis l'établissement des premières lignes. L'acte d'incorporation autorise un certain nombre de personnes qu'il désigne (en général au moins vingt-cinq) à ouvrir, pour la ligne dont il s'agit, une souscription pendant une certaine période susceptible de prolongation,jusqu'à ce qu'elles aient réuni le montant du capital énoncé dans l'acte, qui fixe en même temps le nombre et la quotité des actions. Aussitôt qu'une fraction du capital déterminée par l'acte, habituellement au moins 10 pour 100, et rarement plus de 30 pour 100, est souscrite, et qu'il a été versé un premier à-compte de 25 francs par action de 500 francs» les commissaires de la souscription en font la déclaration, soit au gouverneur, soit à la Cour suprême de l'État, et la Compagnie forme ipso facto une association légale [corporation), ayant pouvoir d'acquérir, posséder, vendre, louer et transmettre, ainsi que d'ester en justice, jouissant en un mot de tous les pouvoirs, droits et privilèges appartenant aux corporations.

Bien qu'il soit ordinairement spécifié que les Compagnies de chemins de fer n'ont d'existence légale que pour leur objet spécial, c'est-à-dire en vue de l'établissement et de l'exploitation d'une ligne déterminée, un grand nombre de législatures, notamment celles de Pennsylvanie, Illinois, Ohio, Californie, ont cru devoir leur interdire expressément les opérations de banque. Il existe toutefois des États, celui de Géorgie par exemple, où des sociétés de banque exploitent des chemins de fer.

En général, les États laisient complètement à l'industrie privée l'initiative de l'organisation des Compagnies de chemins de fer

Cependant, dans ces dernières années, où cette initiative était décou* ragée par la crise qui pesait sur toutes les entreprises, la législature de rÉlat de New-York, pour favoriser rétablissement de chemins de fer secondaires, analogues à nos chemins de fer d'intérêt local, a été conduite à instituer une procédure nouvelle qui associe à lu formation des Compagnies les localités intéressées.

En vertu d'une loi du 18 juin 1875, il suffit d'une pétition présentée à un magistrat de la Cour suprême de l'État par cinquante contribuables d'un comté en vue de l'établissement d'un chemin de fer, pour que les supervisors de ce comté (sorte de conseil général) aient à désigner cinq commissaires enquêteurs chargés de donner leur avis sur l'utilité de la ligne et sur le tracé à lui faire suivre. - Ces commissaires soût en outre chargés de s'assurer du consentement des propriétaires des terrains traversés, et, en cas de contestation avec eux, trois autres commissaires, désignés par la Cour suprême, statuent définitivement sur le tracé.

Les premiers commissaires dressent ensuite, en même temps qu'une évaluation des dépenses, un projet d'organisation de Compagnie comprenant la fixation du montant du capital à réunir, le nombre des actions, le mode et la quotité des versements, ainsi que les tarifs à percevoir, et ils sont en outre chargés d'ouvrir une souscription dans une banque du comté ; dès qu'ils ont réuni vingt-cinq souscripteurs et réalisé un premier versement, dont la quotité a été fixée par ce projet, ils peuvent convoquer une assemblée pour la nomination des directeurs, et l'organisation de la Compagnie est dès lors complète.

Il ne parait pas que l'appel fait ainsi, sous forme de disposition législative, à l'initiative des populations, ait eu beaucoup de succès • dans l'État de New- York, bien qu'elles soient assez agglomérées dans certains comtés pour justiGer l'établissement de nouvelles lignes*

Nomination et attributions du comité de direction. — Quelle que soit la procédure suivie pour l'organisation de la Compagnie, la première réunion des actionnaires en assemblée générale clôt la série des opérations préliminaires.

Le principal objet de cette réunion est la nomination des directeurs et du président de la Compagnie, qui doivent être pris parmi les actionnaires, et qui sont en général soumis tous les ans à la réélection.

Dans certains États, comme ceux d'IUinois et de Californie, pour

empêcher les plus forts actronnaires de dominer complètement dans les élections, on applique le vote cumulatif, c'est-à-dire que chaque actionnaire peut reporter sur un seul candidat aux fonc> tiens de directeur tous ses votes, ou les distribuer en les groupant entre un petit nombre de candidats.

Quand un État ou une ville d'une certaine importance subventionne une ligne de chemin de fer, un certain nombre d'actions lui donne le droit de nommer un directeur additionnel, sans pouvoir toutefois concourir avec les autres actionnaires &la nomination des autres directeurs. Le comité de direction de l'Union Pacific R.B., qui a été, comme on le sait, subventionné par le gouvernement fédéral, comprend, en vertu d'un acte du Congrès du 1^' juillet 1862, outre les treize directeurs nommés par les actionnaires et devant posséder chacun au moins cinq actions, deux directeurs nommés par le président des États-Unis.

Le renouvellement annuel de tous les directeurs ayant l'inconvénient d'exposer la direction de la Compagnie aux coups de main (raids), que tentent parfois certains spéculateurs en s'emparantde la prépondérance dans les votes par l'achat de la majorité des actions ou plutôt des mandataires des actionnaires (proxies)^ on y a substitué dans quelques États, à l'imitation de ce qui se fait en Europe, un roulement (classification) y qui ne fait porter le renouvellement que sur le tiers ou le quart du nombre des directeurs. C'est ce qui a lieu par exemple dans Tlllinois, où l'on exige en outre, pour la validité des élections, que les votants représentent au moins les deux tiers de la totalité des actions.

D'après la loi générale sur les chemins de fer de TÉtat de Massachusetts, chaque action donne droit, dans les réunions générales, à un vote, mais seulement jusqu'à concurrence d^un dixième du capital-actions. Il est en outre défendu aux fondés de pouvoir de représenter plus de 50 actions, à moins qu'elles n'appartiennent à la môme personne, et aucun employé salarié de la Compagnie n'est admis comme fondé de pouvoir. Les procurations ne doivent pas avoir plus de six mois de date.

Indépendamment des réunions annuelles prévues pour le renouvellement des directeurs et les redditions de comptes, des réunions extraordinaires peuvent être provoquées par un certain nombre d'actionnaires, représentant au moins le tiers ou le quart du capitalactions.

Augmentation du capital. — Les attributions du comité de direction sont en général très étendues. Outre le pouvoir de nommer tous les agents, de fixer leurs salaires et de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer les services techniques et financiers de la Ck)mpagnie, les premières concessions reconnaissaient au comité de direction le droit, qui a donné lieu aux plus graves abus, d'augmenter le capital social par l'émission de nouvelles actions, de contracter des emprunts, et d'engager, en garantie de ces emprunts, les propriétés de la Compagnie sans consulter préalablement les actionnaires. La plupart des législatures ont ultérieurement restreint ce pouvoir, en exigeant que Taugmentation ou la diminution du capital fût approuvée préalablement par un nombre d'actionnaires représentant au moins les deux tiers du capital-actions.

Pour sauvegarder ]es intérêts des actionnaires primitifs, la loi du Massachusetts exige qu'en cas d'augmentation du capital-actions, il ne soit émis, si le cours des actions dépasse le pair, que le nombre d'actions nécessaires pour réaliser au prix du cours l'augmentation projetée. La Compagnie doit aviser de ce projet les actionnaires primilifs en leur donnant un délai de trente jours pour souscrire à la nouvelle émission au prorata de leur part d'actions, et ne faire de nouvelle émission que pour la part de capital qui ne serait pas ainsi couverte. Le législateur a voulu ainsi empêcher les augmentations fictives de capital, qualifiées, ainsi qu'ila été déjà dit, d'arrosages [watering), au moyen desquelles certains spéculateurs, devenus maîtres de la direction d'une Compagnie, frustrent à leur profit les actionnaires plus anciens.

Émission d'obligations. — A l'égard des emprunts, on a reconnu également la nécessité de fixer des limites aux Compagnies. L'acte de concession du Pennsylvania R.R. défend à la Compagnie de contracter des emprunts supérieurs à la moitié du capital versé. La loi du Massachusetts et celle de TOhio permettent d'atteindre le montant du capital-actions; mais elles limitent l'une et Tautre à 7 pour 100 l'intérêt des obligations; la première exige en outre que les obligations soient remboursées dans un délai de vingt ans.

La loi de l'Illinois ne fixe pas de maximum aux émissions d'obligations, mais elle exige pour les emprunts les mêmes formalités que pour les augmentations de capital.

A76 HOITlÈxME PARTIE. — RÉGIME FINANCIER ET LÉGAL.

Celle de Californie limite les emprunts au montant du capitalactions et fixe lû maximum du taux des obligations à 10 pour 100, taux de l'intérêt commercial dans cet État.

La plupart des législatures se réservent d'ailleurs la faculté d'autoriser des exceptions aux règles qu'elles ont ainsi posées, et elles en usent très largement, en sorte que, de fait, sinon de droit, la liberté d'action des Compagnies en matière d'opérations financières est à peu près complète. Ni les États dans les législatures desquels les Compagnies comptent souvent beaucoup de membres à leur dévotion, ni les assemblées générales d'actionnaires, où les actionnaires étrangers, qui forment souvent la majorité, sont le plus souvent représentés par des mandataires peu soucieux de leurs intérêts, n'exercent en définitive de contrôle sérieux sur la gestion des comités de direction des Compagnies. Ce n'est que lorsque les affaires prennent une tournure inquiétante, ou que d'autres Compagnies veulent contraindre le comité de direction à certaines mesures auxquelles il se refuse, que les assemblées générales reprennent l'exercice de leurs droits.

11 est assez singulier devoir, que la législature d'un État relativement nouveau, comme celui de Californie, ait cru devoir aggraver encore la situation des actionnaires en les déclarant responsables des dettes des Compagnies, non seulement jusqu'à concurrence de leur part d'actions non versées, mais encore sur la totalité de leur fortune personnelle. Le statut du P' janvier 1879 dispose à cet effet, que chaque actionnaire d'une société quelconque est individuellement et personnellement responsable des dettes de la société proportionnellement & sa part d'actions. Ce n'est qu'à la condition de s'acquitter personnellement de cette part de la dette qu'il peut se libérer complètement. Cette disposition empruntée à l'ancienne législation anglaise sur les banques, en contradiction avec le principe même de l'organisation des sociétés anonymes aussi bien qu'avec les mœurs financières du pays, ne serait pas de nature à encourager les entreprises de chemins de fer en particulier, si elle pouvait être sérieusement appliquée. Il y a surtout lieu de la considérer comme une mesure comminatoire, destinée à vaincre l'indifférence des actionnaires, qui ne cesse généralement qu'à la suite de quelque désastre.

Hâtons-nous de dire que jusqu^à présent ce retour en arrière a trouvé peu d'imitateurs dans les autres États. La loi de TÉtat de

GHAP. IlIX. — REGIME LÉGAL. 477

New-York du 2 avril 1850, encore actuellement en vigueur, limite expressément au montant du capital non versé la responsabilité des actionnaires, et elle stipule qu'elle ne pourra s'exercer qu'autant que des poursuites judiciaires auront été commencées contre la Compagnie.

Tracés et expropriations. — Le comité de direction de la Compagnie une fois légalement constitué a généralement toute liberté pour le tracé et l'exécution de la ligne. Ainsi que nous l'avons déjà vu précédemment, il n'existe pas à proprement parler d'enquête d'utilité publique. Dans quelques États seulement, ceux de Massachusetts et de New- York par exemple, des lois récentes obligent les Compagnies à porter préalablement les tracés de leurs lignes & la connaissance des intéressés.

La loi générale sur les chemins de fer du Massachusetts promulguée en 1874 exige que la Compagnie en formation, après avoir produit une carte, un proOl en long et une estimation de son tracé, en même temps que des promesses de souscription atteignant au moins 31 000 francs par kilomètre pour une ligne à voie normale, et 15500 francs pour une ligne à voie étroite, soumette dans chacune des communes traversées son tracé au conseil municipal (sélect men).

En cas d'opposition de la part de ce dernier, le tracé peut être modifié par la commission de contrôle des chemins de fer de l'État.

Il est défendu à toute Compagnie de procéder à la construction d'une ligne avant d'en avoir reçu l'autorisation de cette commission, et d'avoir fourni la preuve que la moitié au moins des frais de construction sont garantis par des personnes solvables, et qu'un versement atteignant 20 pour 100 de ces frais a déjà été opéré.

Dans rÉtat de New- York, la loi générale sur les chemins de fer contient également une disposition, qui institue une sorte d'enquête parcellaire. Les personnes qui croient avoir à se plaindre d'un tracé peuvent présenter à la Cour suprême de l'État une requête pour qu'il soit soumis à l'examen d'une commission, composée de trois personnes désintéressées, dont une doit être un ingénieur pratique. Si ces commissaires, soit à l'unanimité, soit à la majorité des voix, à la condition toutefois que l'ingénieur fasse partie de la majorité, proposent unxhangement de tracé, il peut être ordonné par la Cour.

Les Compagnies peuvent modifier ultérieurement leurs tracés, si elles y trouvent quelque avantage. La loi de certains États exige

-,r — HÉGÎfdE FINANCIER ET LÉGAL.

A78 BVITIÈME Fi^^/fi-

.. -^gue la modification soit approuvée par le

seulement en ^J^^^'^^y/cs (État d'Ohio). Dans l'État de New-York,

i>ureau des r ^^ ^^^^^ ^ j^ traversée des villes et des villages

les change ^^^^^^^^ p^^ jes autorités du comté ou de la commune.

doiveo ^^^^^.^^g i/mitent en général la largeur de la zone à occuper

leine voie; le maximum de cette largeur varie entre 20 el

30 mètres, l^ous avons dit que le droit d'expropriation (eminent domain],

dont sont investies les Compagnies de chemins de fer, s'exerçait dans des conditions analogues à celles que nous rencontrons en France. L'un des plus anciens actes de concession, celui du chemin de fer de Baltimore et Ohio, qui remonte à l'année 1828, porte qu'en cas de désaccord de la Compagnie avec les propriétaires, requête sera présentée par la Compagnie au juge de paix du comté, qui adressera au s/ieri^ (principal officier de police judiciaire) une sommation [warrant] pour la convocation de vingtjurés; ces jurés, dans un délai de dix jours au moins, et de vingt jours au plus, procéderont, après visite des lieux, & l'évaluation de Tindemnité ; douze d'entre eux, après que les parties auront exercé leur droit de récusation, formeront le jury.

Il est toutefois & remarquer que d'après la loi américaine, ces jurés sont moins des arbitres souverains en matière d'indemnité, comme le veut la loi française, que de simples -experts; leur verdict doit être homologué par l'autorité judiciaire, qui, non seulement pour des vices de forme, mais encore pour des motifs quelconques, peut faire procéder à nouveau à l'évaluation des indemnités, soii par les mêmes jurés, soit par d'autres.

Dans l'État de Massachusetts, ce sont des fonctionnaires locaux,, les commissaires du comté, qui procèdent à l'estimation des indemnités de terrain et de dommages en cas de désaccord entre les parties. L'une et l'autre peuvent seulement recourir au jury au cas où elles n'accepteraient pas la décision des commissaires; cet appel ne suspend pas d'ailleurs l'occupation, pourvu que la Compagnie consigne le montant de l'indemnité fixée par les commissaires ^

1. Il est même spécifié dans certains actes de concession relatifs à des chemiDS de fer du Sud que les forniHlités à remplir pour lu fixation et la liquidation des indemnités ne doivent pas être nécessairement préalables à Poccupation^et que les travaux ne pourront être arrêtés sous aucun prétexte, même par l'ordre des cours de justice (Portsmouth ea Roaooke R.R.^ 1832).

Dans d'autres États, comme ceux de New- York et de Californie par exemple, le jury en matière d'expropriation a complètement disparu pour faire place à une simple commission d'expertise dont les membres sont choisis, en partie par les propriétaires expropriés, en partie par la Compagnie et par les tribunaux. La commission d'expertise de l'État de New York est composée de cinq personnes, dont quatre sont désignées par la Cour suprême de l'État parmi un nombre égal de candidats présentés par les parties, et un, par cette même Cour en dehors de ces candidats. Pour les chemins de fer d'intérêt local qui ont fait l'objet de la loi du 18 juin 1875, il y a seulement trois experts désignés par la Cour suprême.

La libéralité excessive avec laquelle les jurys d'expropriation, en Amérique aussi bien qu'en Europe, ont souvent fixé le chiffre des indemnités, n'est probablement pas étrangère à la défaveur dans laquelle paraît être tombée cette institution dans un certain nombre d'États.

Dans l'évaluation des indemnités, certaines législatures ont posé en principe qu'il y avait lieu de tenir compte de la plus-value résultant de l'établissement de la voie ferrée ; d'autres au contraire la repoussent d'une manière absolue (Illinois).

Il n'est pas fait de distinction pour la procédure relative au règlement des indemnités entre l'expropriation proprement dite, et l'occupation temporaire, dont le droit est accordé en général aux Compagnies jusqu'à une certaine distance de part et d'autre de l'axe de la ligne pour l'extraction des terres, pierres et bois nécessaires pour la construction, à l'exclusion toutefois des mines. Sur TUnion Pacific, la zone d'occupation a été limitée à 120 mètres en totalité.

En ce qui concerne les clôtures et les traversées de chemins, nous avons déjà fait connaître au chapitre ix, volume I, en quoi consistent les obligations des Compagnies. Elles sont tenues en général d'assurer aux propriétaires des terrains traversés par la voie ferrée les moyens de passer d'un côté à l'autre de la voie, sans que le nombre des passages à niveau puisse être de plus d'un par propriétaire, ni qu'il y ait lieu d'en établir aucun, quand la propriété est déjà desservie par un chemin public (concession du Baltimore et Ohio R.R.).

Le caractère public des chemins de fer, laissé de côté dans les premières concessions, a été mis en relief dans la plupart des con-

cessions ultérieures de chemins de fer dans les Etats de TEst par un article ainsi conçu :

<c Une fois le chemin de fer achevé; il sera considéré comme un chemin public pour le transport des voyageurs et des marchandises, lequel sera soumis, en tout ce qui concerne la circulation du matériel roulant, aux règlements qui seront faits par le président et les directeurs de la Compagnie. »

Dans cet ordre d'idées, le Congrès de Washington a décidé le 3 mars 1875, que les défilés (canons)^ souvent fort étroits, qui s'ouvrent à travers les Montagnes Rocheuses, faisaient partie intégrante du domaine public, et qu'ils ne pourraient être monopolisés par aucune Compagnie de chemin de fer^

Durée et rachat des concessions. — La perpétuité des concessions, admise tout d'abord par la plupart des États, qui en avaient emprunté le principe à la législation anglaise, sans cesser d'être le fait le plus général, a été rejetée pour certaines lignes construites principalement avec le concours financier des États.

C'est ainsi que pour le Central Pennsylvanien, commencé ainsi que nous Tavons vu par TÉlat de Pennsylvanie, il a été stipulé que cet État pourrait le racheter au bout d'une période de vingt ans en remboursant à la Compagnie le montant de toutes ses dépenses de construction avec les intérêts comptés au taux de 8 pour 100, et déduction faite du montant de tous les produits perçus pendant la même période, le rachat pouvant d'ailleurs être ensuite ajourné pour une nouvelle période de vingt années.

De même, l'État de Michigan, en cédant à une Compagnie particulière la ligne du Michigan Southern, dont il avait entrepris la construction en 1849, s'est réservé la faculté de racheter la ligne à un prix déterminé d'après le cours des actions de la Compagnie augmenté de 10 pour 100.

1. Cette décision a été rendue à l'occasion d'une contestation survenue entre les Compagnies du Denvcr et Rio Grande et d'Âtchison, Topeka et Santa-Fé, qui se disputaieot le passage à travers le grand Galion de TArkansas, par lequel on accède du bassin du Mississipi dans celui du Hio-Grande. La preoiière de ces Compagnies^ qui avait commencé des travaux de terrassement dans ce défilé, a été autorisée tout d*abord à les continuer, mais, quand il s'est agi de^poser la voie, elle a dû s'arrôter Jusqu'à ce que la question du passage commun eût été réglée par les tribunaux. La décision prise par ceux-ci en 1879 est d'ailleurs devenue sans objet, la ligne du Rio-Grande ayant été affermée par la Commission de rAtchison, Topeka et Santa^Fé R.R.

CHÂP. IIIX. — RÉGIME LÉGAL. 481 !

Dans l'État de Massachusetts, la loi générale de 1874 a stipulé en faveur de l'État la faculté de racheter toutes les lignes, à la condition de rembourser aux Compagnies le capital dépensé augmenté des intérêts au taux de 10 pour 100 à partir du premier versement des actions. Le rachat peut en outre être fait à une époque quelconque en prévenant un an à l'avance, moyennant un prix à déterminer par trois experts à la nomination de la Cour suprême, de la décision desquels il peut-être appelé devant un jury nommé par cette Cour.

Les lois générales des États d'illinois et de Californie, qui remontent aux années 1861 et 1870 ont étendu à toutes les Compagnies de chemins de fer à établir désormais dans ces États la nécessité du renouvellement des concessions au bout d'une période de cinquante ans, sans toutefois rien stipuler en ce qui concerne les conditions de ce renouvellement.

La tendance générale parait être en déQnitive aujourd'hui plutôt vers les concessions & durée limitée que vers les concessions perpétuelles, qui sont en désaccord avec les idées qui commencent à avoir cours en Amérique sur les droits de l'État à l'égard des chemins de fer.

Lois destinées à prévenir le monopole et la coalition des Compa* gnies de chemins de fer. — DaYis le but de favoriser la concurrence entre les lignes de chemins de fer, la plupart des États ont tout d'abord interdit dans les actes de concession la fusion entre les Compagnies exploitant des lignes parallèles. Les lois générales sur les chemins de fer des États de New- York et d'Illinois n'admettent le droit de fusion que pour les Compagnies dont les lignes sont dans le prolongement l'une de l'autre; la fusion peut être alors prononcée par les assemblées générales des deux Compagnies, consultées séparément, à la majorité des voix. Mais en réalité, l'obstacle légal opposé à la fusion des Compagnies, qui est l'issue presque inévitable de la lutte engagée entre deux chemins de fer concurrents, a toujours été sans valeur, une Compagnie pouvant acheter toutes les actions d'une autre ou affermer l'exploitation de son réseau pour une durée quelconque. La durée du bail d'affermage étant le plus souvent de neuf cents quatre-vingt-dix-neuf ans, c'est comme si la nouvelle Compagnie exploitante se substituait définitivement à l'autre.

A82 HUITIÈME PARTIE. — RÉGIME FlfCANClER ET LÉGAL.

De plus, certaines législatures, celle de TÉlat de New-York, par exemple (Acte du 12 avril 1855), autorisent expressément en pareil cas la Compagnie exploitante à acquérir les actions de la Compagnie propriétaire, et & émettre en échange un montant égal de ses propres actions à des conditions débattues entre les deux Compagnies ; les directeurs de la première, quand la plus grande partie du capital-actions est ainsi passée entre ses mains, peuvent devenir les directeurs de la seconde. Il suffit en définitive que le mot de fusion ne soit pas prononcé, pour que la chose puisse exister, quelle que soit la situation relative des deux Compagnies, qu'elles soient concurrentes ou non.

Aussi les lois les plus récentes relatives aux chemins de fer, celle de Californie par exemple, autorisent-elles la fusion en n'y mettant d'autre condition que le consentement des trois quarts des actionnaires, la prise en charge par la nouvelle Compagnie de tout le passif des deux Compagnies fusionnées, et la publication préalable du projet de fusion, dont copie doit être notifiée pour enregistrement au secrétaire d'État.

Pour lever en outre tous les obstacles que pourrait rencontrer le prolongement des lignes de chemins de fer à travers les territoires de plusieurs États, la plupart des législatures ont admis que le seul fait de l'incorporation d'une Compagnie de chemin de fer dans un premier Etat la rendait apte à exercer les droits conférés aux Compagnies de chemins de fer dans les autres États, à la condition de se conformer pour cet exercice aux lois de chaque Etat*.

Dans l'État de Massachusetts la loi générale des chemins de fer se contente de soumettre la fusion d'une Compagnie de cet État avec celle d'un autre État à l'approbation de la législature, et les marchés d'exploitation conclus en pareil cas, à l'approbation de la commission de contrôle des chemins de fer.

Une clause spéciale réserve en général aux compagnies nouvelles qui viendraient à se former, le droit de se raccorder avec les lignes déjà concédées, à des conditions à fixer à l'amiable entre elles ou par les tribunaux.

Il est arrivé parfois que des États, financièrement intéressés à l'établissement de certaines lignes, ont interdit la construction d'autres

1. Lois des États da PeaQsylvaaie, Ohio, New-York, Massachusetts, etc.

lignes dans retendue d'une certaine zone. C'est ainsi que l'acte d'incorporation du Michigan Southern R.R. porte interdiction d'établir aucune ligne nouvelle à une distance de celle-ci de moins de 8 kilomètres; sur une certaine partie de la ligne, et de 3 à kilomètres sur d'autres parties.

La législature de l'État de New-York, pour protéger contre la concurrence des chemins de fer les canaux dont il est propriétaire, et «n particulier le canal Érié, avait introduit dans la loi générale du 2 avril 1850 sur les chemins de fer une clause en vertu de laquelle tout chemin de fer, parallèle à un canal de l'État et distant de moins de 48 kilomètres de ce canal, devait payer à TËtat, sur toutes les marchandises transportées autres que le bagage des voyageurs, les droits que payaient ces marchandises sur le canal. Mais ces droits protecteurs ont dû être supprimés dès l'année suivante, et aujourd'hui, c'est par l'abaissement progressif des droits de navigation sur les canaux, que TÉtat de New-York cherche à mettre la navigation en mesure de lutter avec les chemins de fer.

Déchéance des concessions. — La plupart des actes de concession contiennent une clause de déchéance de la concession, si les travaux ne sont pas commencés dans un certain délai (en général de deux à trois ans) et achevés dans une dizaine d'années. Il ne paraît pas que cette clause ait été plus souvent appliquée qu'en Europe. Nous avons d'ailleurs eu fréquemment à constater déjà que, surtout dans ces dernières années, la construction des chemins de fer avait été poussée avec une activité qui rendait rares les occasions d'appliquer celte clause, et nous avons vu que la faillite même d'une Compagnie, survenue pendant Texécution des travaux, ne faisait que transporter le titre de la concession à ses créanciers, sans empêcher de poursuivre l'achèvement de la ligne commencée.

Contrôle de F exploitation. — L'utilité du contrôle des pouvoirs publics sur l'exploitation, soit technique, soit commerciale, dont il n'était pour ainsi dire pas question dans les premiers actes de concession, n'a commencé à être appréciée que depuis une dizaine d'années, lorsque les Compagnies et le public, à la suite de la période de surexcitation pendant laquelle la construction des chemins de fer avait reçu un développement excessif, eurent à se préoccuper des conséquences de leur multiplication inconsidérée, qui mettait

une foule d'intérêts en lutte, en portant les Compagnies à se faire une concurrence ruineuse dans certaines directions, et à chercher à s'indemniser par des tarifs exagérés dans celles où elles n'avaient point à craindre de compétition. Cette nouvelle situation a déterminé les législatures de divers États, non seulement à intervenir plus fréquemment dans les questions de tarifs et de police intérieure, mais encore à constituer des commissions de contrôle, chargées de veiller d'une manière permanente & l'exécution de leurs décisions, de résoudre au besoin les difficultés que cette exécution pourrait présenter, et de produire des rapports annuels sur la situalion des Compagnies ^

L'État de Massachusetts est un de ceux où l'organisation du contrôle, qui remonte à l'année à 1868, est la plus ancienne, et où elle parait avoir donné les meilleurs résultats, grâce à l'esprit libérai de la commission de contrôle, dont les rapports annuels sur la situalion générale des chemins de fer jouissent en Amérique d'une grande autorité et contiennent souvent des aperçus d'un vif intérêt. A l'exemple de cette commission, organisée sur le modèle de la commission anglaise des chemins de fer, d'autres commissions, composées comme elle de trois membres, ont été ensuite établies dans un grand nombre d'États.

La commission du Massachusetts est en quelque sorte une commission d'enquête permanente sur les chemins de fer ; elle n'a point qualité pour imposer aux Compagnies des règlements ou des décisions; elle se borne & faire des enquêtes» des rapports et des recommandations; elle propose & l'occasion à la législature des lois nouvelles, et saisit l'autorité judiciaire par l'intermédiaire de l'avocat général de l'État, des cas de violation des lois existantes*.

1. A la fin de Tannée 1879 il existait des commissions de contrôle des chemins de fer dans les États de Maine, New-Hampshire, Massachusetts, Rhode-Island, Connecticut, Virginie, Caroline du Sud, Ohio, Michigan, Illinois, Wisconsin, Minnesota, lowa, Missouri, Californie. A cette même date, TÉtat de Géorgie venait également d'instituer une commission semblable, qui, aux termes de la loi, devra toujours comprendre parmi ses trois membres un ingénieur et un jurisconsulte : le troisième membre est seul destiné à y représenter Télément politique.

3. Les attributions de la commission des chemins de fer du Massachusetts, dont les trois membres sont nommés annuellement par le gouverneur de TÉtat, sont définies par le loi générale de 1874 ainsi qu'il suit :

La Commission exercera son contrôle sur tous les chemins de fer : elle examinera les conditions dans lesquelles ils sont exploités au point de vue de la sécurité et de la commodité du public ; elle avertira les Compagnies des infractions à la loi commises par

A regard des Compagnies, elle exprime moins Taction du gouvernement que celle de Topinion publique, entourée des lumières qu'elle puise dans les connaissances techniques et Texpérience des membres de la commission ; l'autorité de celte Commission, pour être surtout morale, n'en est pas moins efficace dans un grand nombre de cas, pour prévenir des abus, écarter des réclamations mal fondées, et introduire des réformes utiles.

Dans les autres États, les attributions des Compagnies de contrôle ont plus ou moins le même caractère. Là seulement où il n'existe qu'un seul agent de contrôle, comme dans les Etats de Pennsylvanie et de New- York (state engineer and surveyor)^ le rôle de ce fonctionnaire se réduit à celui de simple rapporteur sur la situation des chemins de fer.

Réglementation de l'exploitation technique. — En ce qui concerne Texploitation technique, le soin d'en régler les détails reste tout naturellement dévolu aux Compagnies. C'est à peine si quelques législatures des États de l'Est ont de temps à autre prescrit un certain nombre de mesures dont l'expérience avait fait reconnaître la nécessité. On trouve, par exemple, dans l'acte législatif du 2 avril 1850 (État de New- York), des articles prescrivant:

1« De faire porter aux conducteurs et autres employés des trains et des stations un signe distinctif (prescription trop rarement exécutée) ;

2<» D'adopter pour la marche des trains des heures régulières, et

leurs employés et, si cei infractions continuent, elle les déférera à l'avocat général de rÊUt.

La commission signalera les réparations et changements à faire subir tant aux ouvrages fixes qu'au matériel roulant, les modifications à opérer aux stations, aux tarifs, à la marcbe des trains ; elle examinera les réclamations des municipalités et des particuliers et les transmettra aux Compagnies avec ses observations.

La commission fera des enquêtes sur tous les accidents: elle pourra requérir des Compagnies tous les renseignements dont elle pourrait avoir besoin sur Texploitation, les marchés, et les opérations de toute espèce, et leur prescrire un mode de tenue uniforme pour tous leurs comptes. Elle présentera un rapport annuel à la législature sur la situation de chaque Compagnie.

Sur la demande d'un nombre d'actionnaires suffisant pour représenter le cinquième du capital-actions d'une Compagnie, ou la même proportion de ce capital en obligations, la commission fera un examen de sa situation financière dont elle publiera le résultat dans les journaux.

Elle pourra en tout temps avoir communication de la liste des actionnaires.

La commission des chemins de fer sera payée par les Compagnies de chemins de fer de l'État, qui supporteront chacune une partie du traitement de ses membres proportionnelle au montant de sa recette brute.

d'établir des installations convenables pour le transport des marchandises et des voyageurs, ainsi que des moyens de correspondance commodes avec les trains des autres Compagnies ;

3<^ D'appliquer le système du diéquage à l'enregistrement des bagages, avec obligation de payer aux voyageurs une indemnité de dix dollars, quand l'objet chèque ne pourra être retrouvé, et de rembourser en outre en ce cas au voyageur le prix de sa place ;

4<» De placer les wagons de marchandises en avant des voitures à voyageurs dans les trains mixtes;

b"" D'annoncer l'approche des trains aux passages à niveau au moyen de la cloche ou du sifflet de la locomotive à 400 mètres de distance au moins en avant de ces passages ;

6<* De ne prendre les mécaniciens et autres agents que parmi les personnes sachant lire.

La loi générale du Massachusetts, datant de 1874, reproduit ces dispositions avec diverses prescriptions additionnelles relatives principalement aux mesures de sécurité à observer au passage des ponts tournants, des ponts supérieurs, des croisements, et aux psissages à niveau ordinaires, en donnant mission à la commission des chemins de fer de dresser à ce sujet des règlements.

Cette loi, à l'exemple de la loi anglaise, défend en outre aux Compagnies de livrer à l'exploitation aucune ligne, avant que la réception en ait été faite par la commission des chemins de fer, qui doit constater qu'elle satisfait à toutes les exigences de la sécurité.

Une disposition qui lui est particulière est relative aux stations: elle stipule que, quand une station aura été ouverte au public pendant cinq ans, elle ne pourra plus être abandonnée, ni moins bien desservie que les autres stations, qu'avec le consentement de la municipalité intéressée et de la commission des chemins de fer.

La loi plus récente (1877) de l'État d'IUinois a édicté un certain nombre de prescriptions nouvelles accusant une tendance marquée à imposer aux Compagnies des obligations plus étroites en ce qui concerne l'exploitation technique.

Les Compagnies sont tenues d'établir des stations dans toutes les villes ou villages traversés» comptant plus de 500 habitants, de construire le long de la voie des clôtures assez solides pour empêcher les bestiaux d'y pénétrer, d'enlever sur le parcours de la voie les gazons morts et les herbes sèches susceptibles de communiquer rincendie.

GHAP. XXtX. — RÉGIME LÉGAL. 487

En cas de refus de construire ou de réparer les clôtures, les intéressés peuvent y pourvoir d'office et faire payer à la Compagnie le double de la dépense avec les intérêts comptés à un pour lOO par mois y sans préjudice des dommages-intérêts à flxer par les tribunaux.

Tout mécanicien coupable d'avoir volontairement mutilé des animaux rencontrés sur la voie est passible d'une amende égale à la valeur de l'animal, et éventuellement de la prison ; s'il ne fait que les effrayer, il peut encore être condamné à une amende de 50 à 250 francs.

Nous signalerons enfin, parmi les prescriptions les plus récentes imposées h lexploitation dans divers États : la défense faite aux trains de démarrer sans un avertissement donné par la cloche ou le sifflet, et de franchir sans arrêt préalable les ponts et les croisements ; l'obligation de s'arrêter à chaque station le temps nécessaire pour prendre et laisser des voyageurs sans compromettre leur sécurité; celle d'avoir au moins un garde-frein pour deux wagons et un garde-frein en queue dans les trains de marchandises, à moins que les freins ne soient manœuvres de la locomotive ; de munir les wagons de systèmes d'attelages perfectionnés, dits de sûreté; do poster des gardes avec des signaux aux passages à niveau réputés dangereux par les autorités locales ; le pouvoir donné à certains agents des Compagnies d'exercer, quand ils sont de service, des attributions de police et de concourir à l'arrestation des voyageurs.

Ces diverses prescriptions ne sont jamais observées bien rigoureusement.

Il n'existe pas, en général, dans les différentes lois sur les ch^nins de fer, de prescriptions relatives à l'établissement de systèmes de signaux. Certaines d'entre elles se contentent de soumettre les signaux à l'approbation de la commission des chemins de fer.

Il est d'ailleurs, à remarquer que les actes de concession n'imposent, en général, aucune charge aux Compagnies au profit, soit du Gouvernement fédéral, soit de l'État particulier où elles sont constituées. Ces actes ne contiennent aucune stipulation en faveur.de certains services publics : transport des dépêches, des troupes ou des prisonniers, comme en France.

La concession du chemin de fer du Pacifique, où de pareilles stipulations paraîtraient d'autant plus naturelles que le gouverne-

ment fédéral a accordé à la Compagnie une forte subvention en argent, réserve seulement au gouvernement un droit de priorité pour ses transports de troupes et de matériel de guerre, en n'assignant d'autre limite au prix de ce transport que le tarif maximum payé par les particuliers. Le service de la poste fait par le gouvernement fédéral donne lieu à des traités de gré à gré avec les Compagnies; en cas de désaccord, les tarifs applicables à ces transports sont réglés par les tribunaux K Les Compagnies de chemins de fer n*ont en définitive d'obligations qu'à l'égard du public, non envers l'État.

Tarifs. — Le chapitre des tarifs est un de ceux où s'accusent le plus les changements survenus dans l'opinion publique sous l'influence des circonstances.

Certaines concessions, remontant à une époque plus ou moins éloignée, se bornent à fixer des tarifs maximum par mille et par personne ou par tonne de marchandises. Dans la concession primitive du Baltimore et Ohio R R., on trouve par- exemple l'indication d'un tarif maximum kilométrique de 0 fr. 09 par voyageur ou par tonne de marchandises ; ce tarif a été dès l'année 1836 augmeuté sur la demande de la Compagnie. Dans divers États de l'Ouest, le Missouri, riowa, le ^isconsin, il n'a été imposé à l'origine aucun maximum aux Compagnies.

Pendant très longtemps, l'absence de toute limitation, aussi bien que les limitations stipulées dans les concessions, auxquelles, ainsi que le fait remarquer la commission des chemins de fer du Massachusetts dans un de ses rapports annuels, on n'attachait pas plus d'importance qu'aux lois limitatives du taux de l'intérêt, ne paraissent avoir excité aucune réclamation, soit du public, soit des Compagnies.

Les plaintes ont commencé à surgir a partir du commencement de la crise commerciale survenue en 1873, qui se traduisit, comme on le sait, par une baisse générale des prix, et par un ralentissement des ti*ansports sur toutes les lignes, ralentissement d'autant plus

1. D'après le dernier rapport du directeur général des postes, ce service rapporte en moyenne à chaque Compagnie de chemin de fer 388 francs par kilomètre exploité, soit deux pour 100 de la recette kilométrique moyenne brute sur Teasemble des lignes américaines.

accentué que les lignes concurrentes s'étaient multipliées^ et que les chemins de fer avaient étendu jusque dans les régions encore inhabitées de rOuest le rayon de la production agricole. . Dans les États de TEst, où l'activité des transports, bien que diminuée, continuait & emprunter au trafic local des éléments assez importants, les Compagnies de chemins de fer, qui étaient généralement dans une bonne situation financière, avaient trop d'intérêt à ménager les populations et les industries, pour jeter par de brusques variations de tarifs une nouvelle cause de perturbation dans les affaires; elles puisaient eui outre dans le pays même une partie de leurs capitaux, et possédaient elles-mêmes un grand nombre d'usines, pour lesquelles le bon marché des transports était une condition d'existence, et dont elles devaient tenir à ne pas aggraver la situation. On ne pouvait, par conséquent, songer à imputer aux Compagnies de chemins de fer de cette région la cause de souffrances dont elles avaient leur part.

Dans les États de l'Ouest, où la spéculation avait, pour attirer la colonisation, entrepris à l'aide de capitaux étrangers un grand nombre de lignes confinant à de véritables déserts, l'exploitation de ces lignes, n'ayant d'autre aliment que les expéditions de céréales provenant d'un petit nombre de fermes établies sur leurs parcours, devait tendre, rien que pour faire ses frais, à percevoir sur ces cxpédit^ions les plus hauts tarifs possibles, sauf sur les points où elles avaient à soutenir leur concurrence réciproque, ou celle des voies navigables.

Granger's niovement. — Ces tarifs élevés, très inégalement répartis et coïncidant avec un grand avilissement du prix des céréales dans les ports de l'Est, excitèrent en 1872, dans les États de Wisconsin, d'Iowa, de Minnesota et dans une partie de celui dlUinois, où s'étaient surtout construites ces nouvelles lignes de vives réclamations, qui donnèrent lieu à l'agitation connue sous le nom de Grcmger's movement.

Sur un grand nombre de points, les agriculteurs organisèrent des réunions, pour protester contre les prétentions exorbitantes des Compagnies de chemins de fer et pour solliciter l'intervention des législatures, auxquelles ils demandaient, soit de forcer les Compagnies & abaisser leurs tarifs, soit d'établir de nouvelles lignes à prix réduits. Ils en appelèrent même au Congrès, pour imposer aux

Compagnies des tarifs réduits pour les transports entre les divers États, pendant que, dans chaque État, la législature spéciale réduirait les tarirs locaux.

Fixation de tarifs maximum. — Sous l'impression des réclamations des Grangers, les législatures de la plupart des États de l'Ouest se décidèrent à intervenir, pour fixer, sur toutes les lignes de chaque État, des tarifs maximum, tant pour le transport des marchandises que pour le transport des voyageurs.

Déjà, quelques années aupararavant, dans les États d'Ohio (1870) etd'lllinois(187I), on avait mis à l'essai ce système de réglementation, mais sans succès. Dans TOhio, le commissaire chargé du contrôle des chemins de fer constatait, dans son rapport pour l'année 1871, qu'il n'y avait pas dans cet État de chemin de fer exploité en vertu, soit d'une loi spéciale, soit de la loi générale, sur lequel les limites légales ne fussent dépassées, et il émettait l'avis que la stricte application des tarifs maximum conduirait un certain nombre de Compagnies à suspendre leur exploitation.

Dans rillinois, où il parait n'avoir existé, jusqu'en 1870, d'autres restrictions à l'élévation des tarifs que celles dont on pouvait puiser, le principe dans l'ancienne législation anglaise ou common law, on avait profité du vote d'une nouvelle constitution pour déclarer les chemins de fer chemins publics, et pour investir, en conséquence, la législature de la mission de fixer des tarifs limites, de prohiber les tarifs de préférence (discrimination) ^ et de réprimer les exagérations de tarifs [extorsion], en établissant des pénalités qui allaient jusqu'à la déchéance même des concessions. Une commission de contrôle avait été en même temps constituée pour la mise en vigueur de la législation nouvelle sur les chemins de fer.

On aura une idée des réductions exagérées imposées aux tarifs des Compagnies par les lois de maximum, désignées dans TÉtat de Wisconsin sous le nom de Potter's laws^ par ce fait, que les tarifs limites par tonne et par kilomètre étaient fixés à 0 fr. 06 pour les 240 premiers kilomètres et à 0 fr. 038 pour les 240 kilomètres suivants, tandis qu'ils étaient en moyenne à la même époque de 0 fr. 20 dans le Connecticut, 0 fr. 14 dans le Maine, 0 fr. 13 dans le Massachusetts, c'est-à-dire trois fois plus élevés dans les États de l'Est, où les chemins de fer, en raison de leur trafic beaucoup plus

considérable, pouvaient se montrer beaucoup moins exigeants en matière de tarifs.

On comptait que l'application des nouveaux tarifs décrétés dans le Wisconsin aux transports effectués par la grande Compagnie du Chicago et Norlh Western R.R. ne lui aurait pas fait perdre moins de 8 millions de francs par an^et aurait converti en déficit son peu de bénéfice net.

Sur la protestation des Compagnies de l'État de rillinois, qui excipèrentdes droits qui leur avaient été reconnus par les constitutions antérieures, et qui refusèrent de se soumettre aux nouveaux statuts, ces statuts furent déclarés inconstitutionnels par la Cour suprême de l'État, mais seulement en ce qu'ils interdisaient dans l'application des tarifs les préférences considérées d'une manière générale, au lieu de proscrire seulement les préférences injustes (unjusl discrimination). La Cour reconnaissait d'ailleurs à la législature le droit d'exiger que les tarifs fussent dans tous les cas «raisonnables», et elle estimait qu'il y avait lieu, en cas de désaccord sur ce point, de faire trancher la question par un jury.

La législature de l'IUinois réforma en conséquence sa loi en 1873, et, pour ne pas engager sa responsabilité dans la question des tarifs, elle renonça à fixer une fois pour toutes les tarifs par voie législative. Une nouvelle loi proclama que les tarifs devraient toujours être « raisonnables », et appliqués ce sans préférences injustes. y> Cette loi chargeait la commission de contrôle de dresser un tableau de classification des différentes lignes avec des tarifs maximum pour chacune, de manière à fixer le sens qu'on devait attacher à la qualification de « raisonnable, » et elle définissait les cas où il pouvait y avoir présomption de préférence injuste ou d'exagération, et où il y aurait lieu de poursuivre les Compagnies devant les tribunaux. Le jury devait statuer définitivement sur la poursuite, et prononcer une amende graduée d'après le nombre et Timportance des violations de la loi.

Un maximum de tarifs fut en même temps imposé aux élévateurs à grains de Chicago, au nombre de quatorze, appartenant à neuf Compagnies différentes. Bien que ces établissements fussent des propriétés particulières, ne jouissant absolument d'aucun privilège, la législature de l'IUinois crut devoir, au nom de l'intérêt public, pour prévenir les effets de la coalition qui pouvait se former entre les neuf Compagnies, soumettre aussi leurs tarifs & son contrôle.

Les législatures des États producteurs de blé, lowa, Minnesota, Wisconsin, ayant suivi l'exemple de celle de TlUinois, les Compagnies de chemins de fer et les Compagnies propriétaires d'élévateurs finirent par saisir la Cour suprême des États-Unis d'une protestation contre des mesures qui, portant atteinte à l'usage légitime de leur propriété, leur paraissaient en contradiction avec l'amendement 14 de la constitution des États-Unis, portant qu'aucun Éiat ne pourra priver personne soit de la vie, soit de la liberté, soit de sa propriété sans procès régulier, ni refuser & personne la protection des lois dans l'étendue de sa juridiction.

La Cour suprême des États-Unis a repoussé ces protestations par des motifs tirés de la loi anglaise, telle qu'elle existait avant Témancipation des États-Unis. D'après cette loi, dite Common law, les pouvoirs publics auraient toujours le droit de limiter les tarifs perçus par les entrepreneurs de transports publics {Common carriers)^ les portefaix, boulangers^ meuniers, maîtres de quai, aubergistes, et de réglementer en général l'usage d'une propriété privée, dès que cet usage peut affecter l'intérêt public.

Il est assez singulier de voir que c'est en définitive par un retour à la loi barbare du maximum, qui a disparu de la plupart des législations modernes, et en particulier de la loi anglaise depuis 1827, non par la considération du caractère contractuel des actes de concession, que l'on en est venu aux Étals-Unis à régler les difficultés soulevées par l'application des tarifs. Il est toutefois juste de dire que la décision de la Cour suprême n'a été prise qu'à une faible majorité, et que les membres de la minorité ne se sont pas fait défaut de signaler, dans leur avis donné séparément, suivant l'usage admis en Amérique en cas de dissentiment parmi les juges, les abus de pouvoir et les injustices que pourrait couvrir le principe invoqué par leurs collègues, auxquels ils opposaient cet autre principe, que la limitation des tarifs ne peut se justiQer que par la concession d'un monopole; d'où ils concluaient que les Compagnies ne jouissant en définitive d'aucun monopole, puisque TEtat ne les protégeait, ni contre leur concurrence réciproque, ni contre celle des autres voies de transport, devaient être placées sous le régime du droit commun pour ce qui est de leurs tarifs, soumis au jeu de l'offre et de la demande, comme les prix de toutes les marcbandises.

Eu fait, l'esprit de modération des commissions de contrôle,

GHAP. XlIX. — RÉGIME LÉGAL. 493

chargées de rapplîcation des lois nouvelles, d'ailleurs plus flexibles que les lois primitives en ce que Texagération des tarifs était devenue dans chaque cas particulier une affaire d'appréciation, les dispositions conciliantes des Compagnies^ qui ont fait disparaître de leurs tarifs les inégalités les plus vexaloires, et qui ont flni même par les réduire d'une manière générale, grâce aux économies réalisées dans leur exploitation, enfin les progrès accomplis par l'opinion publique, mieux éclairée sur la situation réelle des Compagnies de chemins de fer et sur la légitimité de leurs exigences> et rassurée d'ailleurs par l'aspect plus favorable des affaires dans ces dernières années, tout a concouru à désintéresser les populations de l'application rigoureuse des lois sur les tarifs. Dans riowa même, où le mouvement des Orangers avait rencontré beaucoup d'adhérents, après avoir fait d'abord établir par la législature des tarifs maximum sur chaque ligne, on a fini par en restreindre l'application aux voyageurs, et l'on s'est contenté, pour les marchandises, d'assurer & tous les expéditeurs des conditions égales à égalité de circonstances.

Dans l'Etat de Massachusetts, on s'est borné à stipuler, dans la loi générale de 1874, que les tarifs arrêtés par les Compagnies seraient en tout temps sujets à la révision du pouvoir législatif et des commissaires qu'il déléguerait à cet effet.

La loi sur les chemins de fer de l'État de New- York a judicieusement subordonné l'abaissement des tarifs par la législature à la situation financière des Compagnies, en n'admettant cet abaissement que dans le cas où leur revenu net dépasserait 10 pour 100 du capital d'établissement. Mais les Compagnies ont toujours éludé l'application de cette clause par l'opération déjà décrite, qui consiste à accroître, d'une manière plus ou moins fictive, leur capital (watering).

Il existe une difficulté qui, alors même que l'on admettrait en principe la réglementation des tarifs dans chaque État, empêcherait de l'établir sur des bases équitables; elle résulte de l'indépendance complète des divers États. Dans l'économie générale des tarifs d'une Compagnie dont le réseau embrasse plusieurs États, les tarifs perçus dans un État ne peuvent être séparés des tarifs perçus dans un autre État ; comment chaque législature, ou la commission qui la représente, pourrait-elle avoir égard à cette solidarité entre les diverses parties d'un réseau? Comment en outre

494 UCITIÈME PARTIE. — RÉCtlME FINANCIER ET LÉGAL.

admettre qu'alors que, pour les transports & Tintérieur d'un même État, des règles sont imposées aux Compagnies, il n'en existe pas pour les transports enlre divers États?

Reagan bilL — Il est vrai de dire que le mouvement d'opinion, qui avait eu pour résultat de fortifier presque partout le contrôle législatif sur les chemins de fer, a fini par décider le Congrès fédéral lui-même à se préoccuper d'étendre, aux communications entre les divers États, Tapplicalion de ce contrôle. Un projet de loi intitulé : Acte pour régulariser les communications entre États et pour réprir mer les préférences injustes dans l'application des tarifs de transport, a été soumis, en 1878, à la Chambre des représentants qui l'a adopté. Celte loi, connue sous le nom de Reagan bill, devait contenir les dispositions suivantes :

l^ Interdiction de toute préférence injuste pour la réception, le transport, l'emmagasinage et la délivrance des marchandises, et de toute interruption, arrêt ou transbordement non justifié, ayant pour effet de nuire à la continuité des transports;

â^" Suppression de toutes remises, réfactions et commissions;

3^ Défense de fractionner les charges complètes de wagons, et de partager les transports entre les lignes concurrentes en répartissant entre elles les produits, soit bruts, soit nets, des transports ;

40 Défense de percevoir un tarif plus élevé pour un parcours plus court que pour un parcours plus long;

b"" Obligation de publier des tableaux de tarifs indiquant, pour les diverses classes de marchandises et pour les différents parcours, les prix de transport, les frais de réception, remise, transbordement, manutention et magasinage, et de ne changer ces tableaux qu'en prévenant au moins cinq jours à l'avance, avec défense de s'écarter soit en plus, soit en moins des tarifs ainsi publiés.

Il était d'ailleurs bien entendu qu'aucune de ces dispositions ne pouvait atteindre les transports ne dépassant pas les limites d'un même État.

Ce projet de loi, avec ou sans amendement, n'a pas reçu jusqu'à présent la sanction du Sénat, dont le « comité pour les questions commerciales » a été saisi de nombreuses protestations de la part des Compagnies de chemins de fer. H, Fink, commissaire général du syndicat des grandes Compagnies de TEst, appelé à diverses re-

CeiP. XXIX. — REGIME LÉGAL. 495

prises devant ce comité, n*a pas eu de peine à démontrer i*inefficacité de ce projet pour remédier aux abus qu'il visait.

Ainsi que le faisait remarquer M. Fink, les principales Compagnies, obligées de régler leurs prix de transports d'après ceux des voies navigables dont elles avaient à soutenir la concurrence, étaient déjà d*accord pour la mise en vigueur de tarifs uniformes €t rationnels; le mal dont on se plaignait provenait surtout de la difficulté d'assurer complètement leur application, tant qu'il était loisible à une Compagnie faisant partie du syndicat de rompre cet accord; le bill projeté, qui n'interdisait nullement les guerres de tarifs, ne pouvait améliorer en rien cette situation, ou plutôt il ne pouvait que l'aggraver, en ce qu'il prohibait entre les lignes concurrentes les arrangements pour le partage des transports, qui étaient plutôt favorables que nuisibles au public, parce qu'ils ôtaient aux compagnies tout motif de recourir soit aux préférences injustes, soit aux exagérations de tarifs, aussi bien qu'aux fractionnements de chargements et aux transbordements inutiles.

M. Fink concluait à ce qu'il ne fût retenu du bill projeté que les dispositions interdisant les préférences injustes et prescrivant la publicité des tarifs, complétées par l'obligation pour les Compagnies d'avoir des tarifs communs sur tous les points où elles étaient en concurrence, et de soumettre ces tarifs à une commission d'experts désignés par le gouvernement fédéral, qui donnerait force de loi aux décisions de cette Commission, les questions sur lesquelles ils n'arriveraient pas à s'entendre devant être résolues par des arbitres dont la décision leur donnerait la même force.

L'intervention du gouvernement fédéral devait être limitée, bien entendu, aux questions à trancher entres des lignes concurrentes traversant plusieurs États. Aux commissions de chemins de fer de chaque État demeurait réservé, comme par le passé, le contrôle sur les lignes qui n'offrent pas ce double caractère.

Il est certain que le système de réglementation proposé par M. Fink,* par cela seul qu'il accepte comme un fait d'expérience l'impossibilité d'une concurrence permanente entre les chemins de fer, est beaucoup plus pratique que celui du Reagan bill, qui ne tient aucun compte de ce fail^ Dès lors qu'à raison de cette impossi-

1 . La raison économique de ce fait peut, comme on le sait, se formuler ainsi qu'il suit : Le règlement des prix par la concurrence suppose que Toffre peut à chaque instant se

bilité de la concurrence, les tarifs des chemins de Ter doivent être soumis au contrôle des pouvoirs publics, il vaut mieux pour la facilité et refflcacilé de ce contrôle, que les Compagnies s'accordent à l'avance pour s'assujettir à des règles uniformes et communes, établissant entre elles une certaine solidarité d'intérêts et de responsabilité à l'égard du public. Dans tous les États d'Europe, y compris l'Angleterre, la fusion des. Compagnies et leur association sous forme de syndicats n'ont fait que faciliter à cet égard la tâche des gouvernements, et il n'est pas douteux que la transformation analogue qui tend à se faire en Amérique n'ait les mêmes conséquences. Il y a lieu de reconnaître toutefois, que l'établissement d'une commission fédérale de contrôle rencontre un obstacle sérieux dans l'organisation politique de l'Union, qui laisse, ainsi que nous l'avons marqué plus haut, une indépendance complète à chaque État en matière de réglementation des chemins de fer. A moins de changer cette dernière organisation, l'action de la commission fédérale pourrait être tenue en échec par la résistance des Compagnies

proporlionncr à la demande. Ce n*est pas le cas pour les transports par chemios de fer : chaque ligne constitue un instrument de transport, dont la puissance est, il est vrai, très élastique, mais qui ne peut être retiré du marché des transport^, quand celui-ci est encombré. L'exploitation d'une nouvelle ligne qui fait double emploi avec une autre ligue déjà existante ne pouvant avoir d'autre conséquence que d'accroître le prix de revient des transports sur l'ensemble des deux lignes, le seul moyen qu'il y ait de réduire cet accroissement consiste à fusionner les exploitations, de manière à en diminuer les frais généraux el à répartir les transports entre les deux lignes de la manière la plus économique ; cette fusion est par cela même inévitable, et partant, la suppression de la concurrence l'est aussi.

L'impossib lité d'une concurrence permanente et directe entre les Compagnies de chemins de fer pour les transports ayant les mêmes points de départ et d'arrivée n'exclut pas d'ailleurs la possibilité d'une action exercée indirectement sur leurs prix de traa«^poitpar la concurrence qui porte sur les produits similaires amenés par plusieurs lignes de lieux de production ou d'entrepôts différents à un même marché. Le jeu de Toffre et de la demande, intervenant alors sur ce marché pour régler le prix de vente de ces produits, réagit sur les divers éléments qui entrent dans la composition du prii de revient, parmi lesquels figure le prix de transport.

Les Compagnies qui participent au transport de ces produits sont intéressées à en favoriser le développement par des abaissements de tarifs, bien que, dès que les besoins du marché déf assent la production de la région qu'elles desservent chacune, aucune d'elles ne puisse espérer accaparer ce transport.

Par cela même que dans ce cas les lignes de chemins de fer, desservant des populations et des intérêts bien distincts, ne peuvent faire double emploi, elles n'ont plus les mêmes motifs de fusionner.

Le groupement des chemins de fer en un certain nombre de réseaux d siincts est en définitive la situation qui, en offrant aux Compagnies le plus de garanties de stabilité, et en associant le [)lus étroitement leurs intérêts à ceux des populations desservies, s'adapte le mieux à la seule concurrence durable et réellement profitable à l'intérêt général que comportent les chemins de fer.

exploitant des lignes situées complètement à llintérieur d'un seul État.

Il faudrait en venir & étendre, par une modification de la constitution fédérale, la juridiction de la commission supérieure à toutes les lignes de chemins de fer en général, et Ton ne parviendrait pas même dans ce cas à mettre les tarifs à l'abri de toutes les per* turbations, à cause de l'impossibilité de les imposer aux Compagnies étrangères, celles du Canada, par exemple, qui font aux Compagnies américaines une concurrence très active.

Le fonctionnement d'une commission fédérale de contrôle trouverait un autre obstacle dans la constitution actuelle des divers réseaux et du personnel des Compagnies, organisées en vue de se faire la concurrence, au lieu d'exploiter chacune, comme dans d'autres pays, une région distincte. La concurrence effective fait généralement place, il est vrai, à un partage de trafic opéré, soit complètement à l'amiable, soit par des arbitres de leur choix; mais elles n'accepteraient pas aussi volontiers les décisions d'une commission gouvernementale, et, si elles se sont déclarées jusqu'à ce jour impuissantes pour obtenir de leurs agents l'exécution des conventions réglant ce partage et fixant des tarifs communs, il n'est pas à espérer que l'intervention du gouvernement fédéral serait à cet égard plus efficace.

L'organisation, soit d'un contrôle permanent et embrassant tous les détails de l'exploitation, comme celui qui existe en France, soit d'une sorte de tribunal des chemins de fer intervenant seulement pour la solution des différends entre les Compagnies ou entre elles et le public, comme celui qui existe en Angleterre, aurait en définitive à faire face à des conditions toutes différentes de celles des chemins de fer dans ces deux pays.

Étant donnée enGn la situation actuelle des chemins de fer aux États-Unis, il n'est pas bien sûr qu'il y ait bénéfice, soit pour le public, soit pour les Compagnies à faire intervenir le gouvernement fédéral dans leurs affaires, où celles-ci ont joui jusqu'à ce jour d'une pleine autonomie. Pour les transports à de grandes distances, la concurrence des voies navigables et la crainte de voir surgir d'autres lignes rivales paraissent sufflre pour prévenir les abus de la coalition entre les Compagnies; ceux-ci n'ont jamais acquis une gravité réelle que pour les transports à de petites distances, sur lesquels le contrôle des commissions de surveillance

nstituées dans chaque État peut seul 6*exercer avec une réelle

efficacité.

^ D'autre part, les Compagnies peuvent toujours porter^devant les tribunaux les cas de violation des conventions qu'elles ont passées entre elles, dès que ces conventions n'ont rien d'illégal, et la sanction gouvernementale n'ajouterait rien aux moyens dont la justice ordinaire dispose pour les réprimer.

En dernier lieu, les hommes les plus compétents en ces matières, et M. Fink lui-même, dans leurs dires devant le Comité spécial des chemins de fer, nommé au sein du Congrès, ont conclu à ce que, pour le moment, on devait se contenter d'instituer une commission d'enquête, chargée d'étudier les diverses questions économiques et commerciales se rattachant à l'exploitation des chemins de fer, et de soumettre les résultats de ses études au Congrès. Ils pensent que, pour faire cesser les plaintes contre les chemins de fer, plutôt que d'édicter des lois dont les prescriptions seraient aussi difficiles à préciser que l'exécution à poursuivre, il convient avant tout d'éclairer l'opinion publique, dont l'action sera beaucoup plus efficace sur les Compagnies, pour réprimer le petit nombre d'abus réellenaent susceptibles d'appeler de sérieuses réformes.

Résumé. — En résumé le régime légal des Compagnies des chemins de fer aux États-Unis, issu de la législation anglaise, et fixé dans ses principaux traits en ce qui concerne l'organisation des Compagnies, n'est pas encore sorti, quant au contrôle de l'exploitation par les pouvoirs publics, de la période expérimentale.

De l'absence de tout contrôle, on est successivement passé au contrôle intermittent du pouvoir législatif, puis au contrôle permanent par des agents spéciaux. Pour ce qui est en particulier des tarifs, abandonnés tout d'abord complètement è l'arbitraire, la réaction qui s'est opérée dans l'opinion publique, et qui, à un certain moment, a dépassé le but, a fait attribuer aux pouvoirs publics des droits plus étendus à certains égards qu'en France, où le gouvernement n'a jamais exigé des Compagnies qu'elles réduisissent leurs tarifs au-dessous des limites stipulées dans leurs concessions ; mais les législatures ont fini par ne faire de ces droits qu'un usage très modéré, la médiation officieuse exercée entre le public et les Compagnies par les Commissions de contrôle qu'elles ont instituées étant généralement suffisante pour foire cesser les conflits.

GHÀP. XXIX. — RÉGIME IiÉGAL. 499

Il n'est pas d'ailleurs à craindre que l'intervention gouvernementale prenne jamais aux États-Unis, autrement que d*une manière très momentanée, un caractère abusif. Outre que les Compagnies, depuis qu'elles ont cessé de se faire la guerre entre elles, sont généralement disposées & donner aux exigences légitimes du public les satisfactions nécessaires pour rendre cette intervention inutile, les Américains sont trop ennemis de toutes les restrictions et de toutes les mesures préventives susceptibles d'entraver leur liberté, fût-ce même dans l'intérêt de leur sécurité, et ils redoutent trop l'intervention de la politique dans les alFaires, pour consentir jamais à une réglementation trop étroite des chemins de fer. A plus forte raison sont-ils éloignés de les faire racheter ou exploiter par l'État, qui serait moins capable en Amérique que partout ailleurs de les administrer, avec un personnel dont le recrutement suivrait les fluctuations de la politique, et pourrait être dirigé par de tout autres considérations que celles de l'aptitude et de la valeur réelle des candidats.

Canada.

Au Canada, les actes d'incorporation des Compagnies de chemins de fer reproduisent avec un petit nombre de modifications les dispositions tant anciennes que nouvelles de la législation anglaise sur cette matière. Depuis l'année 1859, une loi générale régit en outre tous les chemins de fer, indépendamment de l'acte spécial d'incorporation qui doit autoriser la formation de chaque Compagnie.

Cette loi n'impose pas en général aux Compagnies, pour ce qui est de leur constitution et de leur gestion financière, des obligations plus rigoureuses que les lois en vigueur aux Etats-Unis ; mais, suivant le principe qui prévaut aujourd'hui dans la législation anglaise, elle exige qu'elles donnent à toutes leurs opérations plus de publicité. D'autre part, au lieu de les soumettre tout d'abord au contrôle du pouvoir législatif, comme dans les divers Etats de l'Union, la loi canadienne a placé les chemins de fer sous la surveillance immédiate d'une commission composée dans chaque province du ministre des finances, du receveur général, du commissaire des travaux publics, et du maître général des postes, assistés de trois inspecteurs. Ces inspecteurs doivent approuver tous les projets relatifs à la construction des chemins de fer et procéder à leur réception; ils peuvent ordonner toutes les réparations et change-

ments qu'ils jugent nécessaires, interdire au besoin la circulation des trains, et prescrire en général toutes les mesures qu'ils croient convenables dans l'intérêt de la sécurité, sous le contrôle de la commission supérieure.

Pour ce qui est des tarifs, la fixation en appartient aux Compagnies ; elles sont toutefois tenues de leur donner une publicité suffisante, et de les faire approuver par le gouverneur en son conseil. Une clause réserve en outre à la législature le droit de les abaisser dans le cas où le profit net de la Compagnie dépasserait 15 pour 100 du capital engagé.

La double obligation pour les Compagnies de fournir toutes les facilités raisonnables pour les transports qui empruntent plusieurs lignes, et d'oiTrir partout des conditions égales au trafic, a fait, en 1861, l'objet d'un article additionnel, imité de la législation anglaise.

Signalons enfin, comme trait particulier à la législation du Canada, la suppression du jury en matière d'expropriation, remplacé par trois experts dont deux sont nommés par les parties, et un troisième par les deux premiers, et le droit réservé & la législature de dissoudre les Compagnies à une époque quelconque.

Nous avons déjà vu que le gouvernement du Canada ne s'est pas contenté d'assurer le contrôle de l'organisation et de la gestion des Compagnies; qu'il leur est en outre venu largement en aide, et qu'il a fini par prendre lui-môme en main la construction et Texploitation de certaines lignes.

Le régime légal des chemins de fer au Canada se rapproche en somme plus de celui de l'Angleterre que de celui des États-Unis. La tutelle plus étroite exercée par le gouvernement canadien sur les chemins de fer a été d'ailleurs complètement ineflicace pour prévenir les conséquences désastreuses de leur multiplication trop rapide, qu'il avait imprudemment encouragée par une assistance plus libérale que judicieuse.