CHAPITRE IV

Ce qui résalta des discussions de 1838 pour la science éccmotniqtie. «^

Intermède dans la période des discussions. — Politique du ministère du 12 mai

et de celui du 1*' mars par rappoH aux yoies ferrées.

Malgré le complet avortement du projet de 1838 qui s'était annoncé comme devant former la grande charte des chemins de fer, on ne peut pas dire que la discussion eût été stérile. Un résultat était acquis, un résultat qui nous portait fort loin de ces formules absolues dont étaient empreints et le premier exposé ministériel et le rapport d'Arago. On ne savait encore sous quelle forme on réussirait à concilier l'action du gouvernement et l'action des compagnies ; mais il était devenu évident que cette conciliation formait désormais le but à poursuivre. On ne tarda pas à s'apercevoir combien, grâce aux dernières discussions, l'idée de recourir à l'action de l'industrie privée avait gagné de terrain. Quand le ministère du 15 avril se retira au mois de mars 1839, la question des chemins de fer n'était plus aussi lourde à porter qu'elle l'avait été durant les années précédentes. S'il ne l'avait pas résolue, ce ministère en avait préparé la solution en déblayant l'arène à ses propres risques; ses tergiversations mêmes avaient servi à faire étudier sous ses diffé-

rentes faces un sujet si vaste et si nouveau. Toutes les raisons qui militent en faveur de l'industrie particulière avaient été soigneusement exposées ; tous les modes par lesquels le gouvernement pouvait venir à son aide, avaient été analysés, disséqués. Le jour se faisait ainsi de tous les côtés. La transaction que des animosités politiquea avaient empêché de s'accomplir fut bientôt regardée par tout le monde conmie une impérieuse nécessité.

Dans le ministère si laborieusement enfanté qui prit les affaires le 12 mai 1839, à la suite d'une combinaison ministérielle intérimaire, et qui donnait le pouvoir aux fractions opposantes les moins compromises dans la coalition, le portefeuille des travaux publics échut à M. Dufaure. On avait généralement confiance dans les intentions et les lumières du nouveau ministre, h qui revenait la mission de continuer Tétude de cette question des chemins de fer abordée jusqu'alors sous de si fâcheux auspices *.

La session de 1839 s'écoula sans que la question fût reprise dans son ensemble. On expédia diverses affaires courantes de chemins de fer ; on avisa à des nécessités spéciales que les circonstances avaient créées, mais la discussion ne porta plus sur le réseau national. Il était évident pourtant qu'elle devait renaître un jour ou l'autre sur ce point. Seulement, après le désarroi que le rejet des deux plans de 1837 et de 1888 avait mis dans le travail officiel, il fallait préparer de nouvelles propositions. LMntérêt du pays le commandait impérieusement.

1. Le ministère de Tagriculture, du commerce et des travaux publics avait été scindé en deux. Les travaux publics formèrent le ministère à la tète duquel fut placé M. Dufeure. L'agriculture et le commerce composèrent un autre département qui embrassait tous les éléments de la production et des échanges.

L'esprit qui animait M. Legrand fut loin d*influer aussi fortement sur la commission de 1839 que aur celle qui avait élaboré les projets de 1838 sous la présidence de M. Martin (du Nord) .

Quand on compare les procès-verbaux de ces deux commissions, on constate tout de suite qu'en 1839 on s'appliquait davantage à étudier les questions en ellesmêmes, pour les juger sans parti pris. C'est une raison pour que nous attachions un intérêt particulier à nous rendre compte des délibérations. Les procès-verbaux des séances de la commission forment, du reste, un tableau exact de l'état où se trouvait alors la science économique appliquée aux routes ferrées. On y voit le résumé de tout ce qu'avaient produit les discussions passées, le point où elles avaient conduit le problème encore pendant.

La première séance eut lieu le 16 septembre 1839. M. Dufaure, qui présidait la commission, conunença par l'entretenir du but pour lequel elle était assemblée. Après avoir rappelé les circonstances qui avaient paralysé en France les créations de chemins de fer, et montré comment ces créations devaient contribuer au développement de la prospérité publique, il conclut qu'il était d'une haute importance de saisir les Chambres le plus tôt possible de propositions nouvelles mûrement étudiées.

Le ministre précisait ensuite les questions à examiner, questions posées déjà pour la plupart, mais qui attendaient toujours une solution : 1*" Quel système doit-on adopter pour l'exécution des chemins de fer? 2" Comment, dans le cas où l'État serait chargé de construire certaines grandes lignes, devrait-on procéder à l'exécution? Serait-ce par les moyens ordinaires? Serait-ce par des adjudications à forfait? 3** Pourrait- on suivre un sys-

tème mixte d'après lequel l'État ferait ce que Ton peut appeler le sol des chemins, c'est-à-dire les terrassementa, les ouvrages d'art, etc-, et laisserait à des compagnies le soin de poser les rails, d'acheter le matériel d'exploi-» tation, etc.? 4** Dans le cas ou Ton reconnaîtrait que l'on doit en général abandonner l'exécution aux compagnies, n'y aurait-il pas lieu de réserver encore certaines lignes à l'État? 5® Comment les compagnies devraient-elles ôtre constituées et quelles conditions conviendrait-il de leur imposer?

Le programme était vaste, comme on le voit, et encore passons-nous beaucoup de questions de détail. La science économique, dans Tétat actuel des choses, doit s*aiTêter bien plus h l'esprit général qu'à la lettre mém^ de char* cune des décisions prises en 1839. Il n'y a plus là d'iiw térét pratique. Aussi suffira-^t-*il, pour faire juger les tendances de la commission, de noter ce qui fut résolu par rapport à deux ou trois des questions les plus impor^ tantes, celles par exemple qui se rapportent au système d'exécution des voies ferrées et au partage des travaux entre l'État et les compagnies. Sur le premier point, la commission était d'avis qu'il n'y avait lieu ni d'exclure le gouvernement de l'exécution, ni de la lui confier exclu*sivement ; que le choix à faire entre l'État et les compagnies dépendait entièrement des circonstances, que cependant on pouvait prévoir des cas dans lesquels l'État devait nécessairement être chargé du travail, par exemple lorsqu'il s'agit d'une ligne à laquelle se lient de grands intérêts politiques, et pour l'exécution de laquelle les compagnies n'offriraient point de suffisantes garanties.

Quant à un système mixte, la commission en adoptait complètement l'idée. Il lui paraissait que dans la con-» struction d'une route ferrée, l'État aurait très-souvent

une émulation extraordinaire animait les grands comme les petits États de la confédération germanique, nous n'étions pas même fixés sur le tracé de nos principales lignes, ni sur le mode d'exécution.

Le gouvernement comprenait le péril de cette lenteur. Le ministère qui avait reçu le pouvoir le 29 octobre 1840 vint, en 18/i2, saisir la Chambre des députés d'un nouveau projet, distinct de ceux qui avaient échoué en 1837 et en 1838. Cette fois, nous avons hâte de le dire, ce ne fut plus par une fin de non-recevoir que se terminèrent de longs débats. Il sortit une loi des propositions faites paur le gouvernement. C'est M. Teste, dont la fin a été si triste, 1 qui l'avait présentée comme ministre des travaux publics.

Ayant une parole plus souple et une imagination plus vive que M. Martin (du Nord), il convenait ncdeux pour débattre une question qui affectait des intérêts délicats et ouvrait de mystérieuses perspectives. Quoiqu'il fût loin de proposer l'exécution par le gouvernement dans les termes indiqués en 1838, le cabinet du 29 octobre se rapprochait beaucoup plus du système de cette époque que ne s'en étaient rapprochés les deux cabinets intermédiaires. L'exposé des motifs était tout imprégné de l'idée, que l'Etat devait, en ce qui regarde les grandes lignes, rester chargé sinon de la totalité, du moins de la plus forte partie de la dépense. On renouvelait quelques-uns des arguments tirés de l'impuissance de l'industrie privée. Il était facile de découvrir ici la trace des opinions persistantes de M. Legrand. Étrange contradiction, qui prouve bien qu'il y avait une force des choses à laquelle le pouvoir obéissait malgré lui ! On avait maintes fois, du haut des situations officielles, accusé l'industrie d'impuissance; on répétait en 1842 quelques-unes des critiques dirigées contre elle, et cependant, dans notre pays même, les

compagnies avaient eu la grosse part. Au commencement de l'année IS/iS, les concessions qu'elles avaient obtenues embrassaient près de 800 kilomètres, tandis que l'État ne s'en était réservé que 79. Les dépenses alors effectuées montaient à 178 millions 626 miHe francs; l'État n'y avait contribué, soit en études, soit en travaux, que pour 3 millions 228 mille francs ^.

On voulait enfin arriver à constituer le concours de l'État, à en déterminer la forme. Rien de mieux, c'était même là le besoin de la situation. L'exposé présenté par le ministère à l'appui de son projet de loi l'indiquait trèsnettement. Tout en signalant les dangers résultant de notre inaction, le ministre des travaux publics, qui désirait ne blesser aucune susceptibilité, et n'aliéner d'avance aucun vote, s'était abstenu d'accuser le passé à propos de ses tergiversations. « La question des chemins de fer, disait-il, est restée en quelque sorte à l'ordre du jour depuis plusieurs années. Sa grandeur, les conséquences qu'elle fait entrevoir, l'importance des ressources qu'elle exige, ont pu jusqu'à présent en retarder la solution : mais le temps des hésitations est passé ; assez de fâcheux tâtonnements, assez de stériles essais ont eu lieu. » Les délais écoulés, le ministre ne les regrettait pas ; il croyait que le temps employé à recueillir les enseignements de l'expérience n'était pas du temps perdu, et que si nous voulions maintenant prendre une résolution énergique, si nous savions adopter un plan bien défini et en poursuivre l'exécution avec persévérance, il nous

1 . Il convient de dire qu'à ce moment-là les sommes engagées pour les dépenses faites ou à faire atteignaient le chiffre de 274 millions 50 mille francs. La part de l'État était de 24 millions 750 mille francs, non compris Ui millions 600 mille francs de prêts, ni la garantie d'ii^térêtde 4 pour 100 sur un capital de 40 millions.

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serait facile de reprendre le rang qui nous appartenait. Quant aux directions principales que devaient suivre nos chemins de fer, le ministère n* avait dû éprouver aucun embarras à se décider sur ce poiut* Le tracé du réseau serait résulté des documents antérieurs, s'il n'avait pas été indiqué par la configuration même de notre territoire. On pouvait différer sans doute sur certains détails du parcours; mais on admettait généralement que les grandes artères devaient partir de Paris pour se diriger vers la frontière de Belgique, vers le littoral de la Manche, vers le Rhin, vers la Méditerranée et vers l'embouchure des deux grands fleuves qui versent leurs eaux dans l'Océan, Telles étaient, en effet, les lignes principales du projet présenté en 1842 par le ministère, qui qualifiait ces lignes, suivant une locution désormais . consacrée , de lignes gouvernementales. Ajoutons que le chemin descendant vers le bassin de la Méditerranée se bifurquait au-dessous d'Avignon, sur Marseille et sur Cette, et que la ligne vers l'Océan, après avoir eu un tronc commun jusqu'à Tours, était partagée en deux rameaux aboutissant l'un à Nantes et. l'autre à Bordeaux^. Le projet du gouvernement satisfaisait au désir d'un assez grand nombre de localités pour pouvoir rallier la majorité dans le sein de la Chambre des députés. On verra plus loin, d'ailleurs, que l'idée d'un classement restreint n'était pas en faveur. On aimait à entendre le ministre des travaux publics dire que son plan avait pour but (T étendre sur la surface du royaume un réseau général de chemins de fer et de créer pour notre pays un nouveau

1. La ligne de Paris au Havre ne figurait pas dans ce plan ; le chemin de Paris à Rouen ayant été déjà concédé à une compagnie, le gouvernement considérait qu'il appartiendrait naturellement à cette compagnie de prolonger le raeït^fft/ jusqu'au Havre.

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système de communications destiné à unir par des voies rapides le nord avec le midi^ l'est avec Vouest^ l'Océan avec la Méditerranée. Le cadre tracé par le gouvernement fut même élargi par la Chambre ; on y ajouta la ligne de rOcéan sur la Méditerranée par Bordeaux, Toulouse et Marseille, celle de la Méditerranée au Rhin par Lyon, Dijon et Mulhouse, et celle d'Orléans sur le centre de la France par Bourges, ainsi que le prolongement de Bordeaux à Bayonne (en tout approximativement 4,000 kil.) .

Où commençait donc la tâche vraiment ardue pour les hommes qui occupaient le pouvoir en 1842? On le devine sans peine : les difficultés naissaient au sujet des moyens à mettre en pratique pour atteindre le but. A quelles conditions soumettre le réseau des nouvelles voies de comniunication? Par quel inode arriver à les exécuter et h procurer au pays les avantages qu'elles devaient produire? Telles étaient les questions que s'était posées le ministre des travaux publics. Avant d'expliquer ses vues, il avait cru devoir énoncer quelques principes qu'il disait résulter des faits d'une manière péremptoire. Il considérait ces principes comme des degrés pour arriver h son système. S'il est presque toujours dangereux de formuler en matière économique des axiomes inflexibles, il l'est surtout quand on aborde un terrain inconnu et qu'on procède à des essais nouveaux. Le ministre avait raison sans doute d'af-* firmer que l'Etat devait se réserver le domaine des grandes lignes de chemins de fer ; mais les faits ultérieurs ont démontré qu'il n'aurait pas fallu soutenir en outpe que les compagnies particulières étaient impuissantes pour en assurer l'exécution, ni tirer de la nécessité, d'ailleurs incontestable, d'avoir des tarifs modérés, des conséquences contraires à l'action de l'industrie privée;

Quoiqu'elles fussent en partie inexactes, les prémisses

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posées amenaient le ministre h une conclusion pratique, h savoir que, pour mener l'œuvre à bonne fin, il y avait intérêt à combiner les ressources du gouvernement et les ressources de Tindustrie privée. Entre les deux termes de cette combinaison, il en introduisait, il est vrai, un troisième qui devait soulever de graves diflBcultés. Cet élément complémentaire, on le demandait aux départements que les chemins de fer traversaient et aux communes intéressées à leur construction. D'après cette division, le plan ministériel classait les travaux en trois catégories. Aux localités traversées, il imposait une contribution équivalente aux deux tiers du prix des terrains. Outre le dernier tiers restant, l'État prenait à sa charge les terrassements et les ouvrages d'art. On laissait à rindustrie privée l'achat et la pose des rails. Tachât du matériel et l'exploitation. Toute Tintention de Texposé des motifs se résumait dans cette idée qu'avec la division de la dépense, il devenait possible de réaliser des entreprises auxquelles il faudrait renoncer, si Ton était obligé de s'adresser aux seules forces de l'État ou aux seules forces des compagnies. Dans ce système, les compagnies n'obtenaient plus de concessions proprement dites : propriétaire du chemin, l'État le donnait simplement à loyer, (( Ce n'est plus une concession qu'il accorde, avait dit le ministre, mais simplement un bail qu'il consent, et dans lequel il est bien plus facile que dans un acte de concession de comprendre toutes les clauses que peut réclamer l'intérêt public. » Pourquoi donc, pouvait-on demander, serait-il plus difficile de spécifier telles ou telles conditions dans une concession que dans un bail? La vraie difficulté n'était pas une question de forme, elle consistait à déterminer les conditions, les garanties, dont l'avenir aurait besoin. Des réserves précises étaient nécessaires

IV PÉRIODE. — FRANGE. â57

pour sauvegarder nettement le droit d'intervention de la part de l'État. Or, l'idée de cette intervention se concilie mieux avec l'idée d'une concession qu'avec le fait d'un bail, bail qui, d'ailleurs, suivant l'opinion générale, aurait dû être à très-long terme et n'aurait pu dès lors comporter de fréquentes modifications.

Quant à l'étendue des charges qu'entraînerait l'exécution pour chacune des parties intervenantes, le ministre avait cru pouvoir les calculer avec une précision en quelque sorte mathématique. On ne voulait pas paraître agir au hasard ; c'était peut-être un bon calcul au point de vue de là tactique parlementaire ; mais on se préparait d'inévitables démentis. « Nous avons examiné attentivement, affirmait l'exposé des motifs, le coût des chemins de fer exécutés en France sur une certaine longueur, en laissant toutefois de côté les chemins véritablement exceptionnels entrepris aux portes de la capitale, et qui, réunissant sur un étroit espace toutes les causes de dépenses, ne peuvent nous offrir que des éléments trompeurs. De cette investigation sérieuse à laquelle nous nous sommes livrés, il est résulté pour nous la conviction que la dépense du tiers des terrains et de la totalité des terrassements et des ouvrages d'art n'excéderait pas le prix moyen de 150,000 fr. par kilomètre. » Cette évaluation, en supposant que le développement du réseau atteignît un chiffre de 2,400 kilomètres, maximum auquel on ne paraissait pas croire, cette évaluation permettait de limiter à 360 millions de francs le concours demandé au trésor dans un délai plus ou moins long. Voilà où le ministre voulait en venir; il ne consentait qu'avec peine à dire 400 millions, et encore n'articulait-il ce chiffre que pour faire face à quelques éventualités nouvelles. Il repoussait toute assimilation avec les canaux de 1821 et I. 17

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1822, Texécution des canaux présentant en général, suivant lui, plus d'imprévu que celle des chemins de fer. De plus, il lui paraissait que si, en 1821 et en 1822, on eût pris pour base des calculs, ainsi que le faisait aujourd'hui le gouvernement pour les chemins de fer, le prix moyen des travaux du même genre entrepris antérieurement, on aurait pu préciser, dès le principe, le chiffre des dépenses.

Malgré la prétendue solidité des bases sur lesquelles reposaient les évaluations de 1842, on n*a pas approché plus près de la vérité qu'en 1822. A l'époque la plus récente comme à la plus ancienne, il eût été nécessaire de doubler les estimations; mais, même avec ce dernier chiffre, il était vrai de dire qu'un pareil sacrifice, qu'un sacrifice plus grand encore n'était pas au-dessus de la fortune de la France, et surtout qu^il n* était pas trop comi" dérable^ comparé auœ avantages matériels, moraux^ cammerciauoOj industriels et stratégiques, qu'il devait procurer^*

La portion laissée à l'industrie particulière était estimée à 125,000 fr. par kilomètre, c'est-à-dire à un sixième seulement au-dessous de l'évaluation de la part de l'État. Si les éléments d'appréciation présentaient encore ici quelques causes d'incertitude, ils permettaient de se rapprocher davantage du chiffre réel. Le coût d'un mètre courant de rails, celui d'une machine et d'un wagon étaient parfaitement connus. Il ne s'agissait que de tenir compte de certaines oscillations dans les prix ou de certaines circonstances imprévues. Le ministère faisait va-

1. Après les additions faites au réseau primitif spécifié dans Texposé des motifs, le crédit de 33 millions tiOO mille francs demandé par le ministère pour les deux premières années, fut élevé à 43 millions 500 mille francs, et le chiffre total de la déponse prévue, do 400 à 600 raillions approximativement.

loir, dans Tintérêt de son système, l'avantage qu'il y avait, par suite de cette certitude des évaluations, à n'imposer aux compagnies que des dépenses qu'on pouvait calculer à l'avance et à les prémunir contre les tristes mécomptes qui avaient amené la ruine de tant d'associations.

Certains partisans absolus de l'exécution par l'État ne manquèrent pas de signaler, au contraire, le rôle de dupe que semblait ainsi jouer le gouvernement; les sacrifices des compagnies avaient des limites connues, les siens n'en avaient pas. On savait ce qu'on demandait; on ignorait le poids des charges qu'on assumait sur soi-même. De part et d'autre, l'argumentation n'avait pas une grande portée. Le point de vue du ministère était meilleur, cependant, que celui de ses adversaires. Dès que l'on jugeait indispensable de faire une place aux compagnies, il fallait que cette place offrît des sécurités aux capitaux individuels.

Il reste à savoir quel était le poids du fardeau mis au compte des localités. On le portait assez généralement à une moyenne de 16,000 fr. par kilomètre. Un des principaux avantages qu'on avait vus dans cette combinaison, c'était que ce mode engagerait les jurys locaux à restreindre dans de justes bornes l'estimation des terrains. A ce propos, M. Teste s'était élevé contre les avides spéculaleurs qui, grâce à la facilité du jury, avaient parfois obtenu de leurs terrains un prix quatre ou cinq fois supérieur à la valeur réelle. Cependant, en échange d'un avantage aussi hypothétique , on se préparait d'inextricables difficultés pour une juste répartition de la dépense. Un département ne peut-il pas être traversé sur ses limites par un chemin de fer qui profite principalement à un département voisin, dont il n'entame pas le territoire ? Le débat nous rame-

m ÉCONOMIE DES CHEMINS DE FER.

liera, plus loin, sur cette question. Disons seulement qu'on aurait dû prévoir que, même à raison de 16,000 fr.^ par kilomètre, la charge serait quelquefois bien lourde. Supposez 100 kilomètres dans un département, dit un des membres de l'Assemblée, et vous arrivez à 1,600,000 francs, somme énorme, surtout dans telle ou telle province. A Fappui de son projet de chemins de fer, et pour la part des dépenses que le trésor devait supporter, le gouvernement n'avait pas manqué de produire un plan financier. Dans l'exposé des motifs, le ministre avait calculé, d'une part, les charges extraordinaires. qui pesaient sur le trésor public, et d'autre part les ressources extraordinaires sur lesquelles on pouvait compter. En fait de charges, il admettait le chiffre de 1,200 millions dont 300 pour les découverts des années 1840- 41-42, 500 pour des travaux extraordinaires de paix et de guerre déjà votés et comprenant les fortifications de Paris , et 400 millions pour la part de l'État dans la construction des chemins de fer. Prenant dix années pour l'exécution des lignes ferrées et de tous les autres travaux, il calculait qu'on pourrait dans cet intervalle disposer des ressources provenant d'un emprunt de 450 millions précédemment voté, dont 300 millions restaient à négocier, et de 829 millions tirés des réserves de l'amortissement. Il devait être pourvu provisoirement , au moyen des ressources de la dette flottante, c'est-à-dire par l'émission des bons du trésor, aux dépenses relatives aux chemins de fer. Les avances de l'État seraient ensuite définitivement couvertes par la consolidation des fonds de réserve de l'amortissement, c'est-à-dire par l'inscrip-

4. Le chiffre de 16,000 francs fut contesté. Tandis que certains députés tendaient à Taccrottre, d'autres le rabaissaient jusqu'à près de 13,000 francs. C'était évidemment l'inconnu.

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tion des rentes au grand livre pour une somme correspondante à ces réserves. L'incertitude qui s'attachait aux éléments dont était formé le total des ressources d'après les évaluations officielles, ne manquera pas de fournir, comme nous le verrons, d'amples arguments à la critique. Le devis ministériel était loin cependant d'exagérer la puissance financière de la France. 'Le ministère avait pu dire avec raison : « La fortune du pays suffit parfaitement à couvrir une dépense qui sera d'ailleurs éminemment productive , et qui rentrera au trésor public par mille canaux divers. »

Si l'on envisage , en dernière analyse , dans son ensemble, le projet présenté par le ministère du 29 octobre, on reconnaît que ce projet quoiqu'il fût vulnérable sur quelques points, partait d'une idée naturellement suggérée par les débats antérieurs , à savoir : la nécessité d'unir les forces du trésor public et celles de l'industrie privée^. Le projet n'en eut pas moins à supporter, comme on va le voir, avant de triompher, des assauts aussi terribles et aussi passionnés que ceux qui avaient jadis mis en pièces à deux reprises les plans du cabinet du 15 avril.