Loc. cit., p. 369 et suiv

ne revit le jour que quand les pouvoirs locaux eurent besoin de se faire une arme de combat contre les compagnies. C'est en 1871 que nous trouvons la première application pratique de la doctrine, dans une loi votée par la législature du Minnesota pour fixer aux chemins de fer des maximums de tarifs. Cette loi fut immédiatement déférée par les compagnies à la Cour suprême, en même temps que les lois analogues émanées de plusieurs autres États du nord-ouest, et la Cour suprême rendit son jugement en 1876 dans les célèbres granger cases* : elle reconnut formellement aux législatures le droit de limiter « les tarifs des chemins de fer et de toutes les entreprises impliquant un monopole virtuel », en se fondant précisément sur Tancienne doctrine du public highway.

Les compagnies de chemins de fer s'élevèrent avec la plus grande vigueur, comme on peut le penser, contre la thèse qu'il plaisait aux pouvoirs publics de ressusciter à leurs dépens. Le principe ancien, dirent les avocats au private proprietorshipy s'est trouvé nécessairement modifié par les faits, bien qu'il subsiste encore dans l'esprit

i, Munn versus Illinois; Chicago Burlington and Quincy versus lowa, etc.

attardé de quelques juriconsultes; les nécessités actuelles du progrès, la pratique du railroadiny moderne, ne sont plus compatibles avec cette théorie surannée, archaïque, obsolète. Bien plus, les prétentions des législatures constitueraient une atteinte au droit de propriété et une violation des charters^ contrats synallagmatiques qui forment la loi des parties. Pourtant les compagnies durent se rendre, et cela pour ce simple motif en apparence insignifiant que, si les chemins de fer n'étaient pas des public highways, ils ne pouvaient et n'avaient pu légalement être investis du droit d'expropriation pour la construction des lignes. D'ailleurs, depuis quelques années, la législation est venue donner son appui formel à la jurisprudence : toutes les Constitutions locales élaborées ou remaniées depuis vingt-cinq ans aux Etats-Unis ont déclaré les chemins de fer public highways, ou ont officiellement reconnu aux législatures le droit de réglementer le régime des chemins de fer '. Les compagnies américaines sont aujourd'hui regardées comme les mandataires des pouvoirs publics,

1. Pennsylvania, Illinois, Missouri, Louisiana, California, Nebraska, Arkansas, Texas, Georgia, lowa, Michigan, Minnesota, Wisconsin, Colorado.

OU, pour employer une expression courante de droit anglo-saxon, comme les trustées de la nation. Ce sont des sociétés privées remplissant une fonction d'intérêt général; à ce titre, elles sont soumises au droit de contrôle et de réglementation de iautorité publique.

Quels -sont les caractères généraux de cette réglementation, comment s'exerce ce contrôle? Telles sont les questions que nous avons à examiner maintenant.

On sait que lun des traits particuliers du régime légal des États-Unis d'Amérique, c'est que, si le pouvoir législatif y est fractionné entre l'Union et les États particuliers, on trouve du moins entre chacune de ces législations spéciales des analogies de fond et souvent même des parités de forme, qui permettent de les classer en un certain nombre de types primordiaux, leading, dont les autres ne sont qu'une imitation ou une reproduction assez fidèle. Ce caractère apparaît très nettement dans la législa^ tion des chemins de fer. Ce sont les États particuliers qui ont commencé en Amérique l'œuvre de la railroad régulation ; puis le Congrès est venu faire en 1837, pour le commerce d'État

à État, ce que les pouvoirs locaux avaient déjà fait pour le commerce local. Toutes ces législations ont d'ailleurs un caractère commun : elles posent d'abord certains principes généraux inspirés par Fintérét public; puis elles chargent une commission spéciale de contrôle d'assurer l'exécution de ces prescriptions. Nous étudierons successivement les législations locales, puis la loi fédérale dite Interstate commerce lato, de manière à embrasser ainsi l'ensemble de la railroad régulation aux Etats-Unis.

Les dispositions légales émanant des Etats concernent, soit l'exploitation technique, soit l'exploitation commerciale. Les premières, qui sont les moins intéressantes, se signalent par une absence remarquable de vues d'ensemble, fait très commun dans les législations locales américaines, et par une assez grande diversité de caractère d'un État à un autre : ce sont de timides et souvent d'inhabiles essais de réglementation, plutôt qu'une réglementation véritable. La circulation des trains, le mode d'attelage et de chauffage des wagons, les méthodes d'arrêt par freins continus ou autres, le croisement des routes, le passage des lignes au niveau des rues dans les villes, le mode de clôture de la

voie, tels sont les objets les plus fréquents de cette piecemeal législation, qui mêle volontiers les plus minces détails de service aux questions administratives d'intérêt général. Sauf dans les États de Test, où le contrôle technique est aujourd'hui assez bien organisé, ces dispositions législatives, dont Fautorité est limitée à la circonscription de chaque Etat, dont la sanction matérielle fait le plus souvent défaut, ne produisent en général que des résultats assez médiocres.

Autrement importante et intéressante est la réglementation de l'exploitation commerciale, dont les traits généraux sont dessinés sur un même modèle dans la plupart des grands Etats de rUnion. Ce que les législatures locales ont cherché ici, c'est à obtenir des compagnies les tarifs de transport les plus bas possible, puis à réprimer certains abus, pools ou associations de trafic entre lignes concurrentes, et discriminations ou avantages illégitimes accordés par les compagnies à certains expéditeurs aux dépens des autres. En ce qui concerne les tarifs, les premiers statuts promulgués essayèrent d'imposer directement aux compagnies des maximums fixes et inflexibles, mais on ne tarda pas

i'2 LES CHEMINS DE FER AUX ÉTATS-UNIS

à reconnaître que ce mode de procéder, désastreux pour les compagnies, était pratiquement inapplicable, parce que la rigidité d'un maximum légal n'est point compatible avec les nécessités commerciales qui régissent les tarifs des ransports comme le prix de toutes les marchandises. Il existe encore aujourd'hui, dans quelques États, des maximums légaux de tarifs : mais ou bien ils sont tombés en désuétude, ou bien ils dépassent de beaucoup les tarifs d'application, Ainsi le tarif maximum de trois cents par tonnemille, fixé en 1850 par le gênerai railroad act de l'Etat de New- York, est aujourd'hui supérieur de plus du triple au tarif moyen du New-York central and Hudson rivei" railroad. Presque tous les Élats s'en remettent maintenant, pour le contrôle des tarifs, à des commissions investies de pouvoirs plus ou moins étendus ; les lois se contentent de poser en principe que ces tarifs devront être « justes », « équitables », ou « raisonnables », et c'est aux commissions de contrôle à appliquer cette disposition toute théorique. En outre, la plupart des Etats ont prohibé les pools, qu'on accusait de favoriser la hausse du prix des transports et de fournir une arme à la spéculation. Contre les discriminations enfin,

on trouve tout un arsenal de dispositions défensives.

Voici quelques-unes des plus fréquentes :

« Il est interdit d'accorder à un expéditeur un avantage ou une préférence déraisonnable, ou de faire subir à un expéditeur un désavantage ou un préjudice déraisonnable. » (Minnesota, Massachusetts, Missouri, lowa, Nebraska, etc.)

« Est déclaré unjust discrimination, et est prohibé, le fait d'imposer à un individu des tarifs plup élevés qu'à d'autres individus, ou de le faire bénéficier de tarifs plus favorables, directement ou indirectement, par voie de détaxes ou par tout autre moyen, pour un même service et dans des conditions semblables. » (Minnesota, lowa, Kansas, Missouri, Nebraska, Nevada, etc.)

« Est déclaré escroquerie, et est prohibé, le fait de demander pour le transport des voyageurs ou des marchandises plus qu'une rémunération équitable. j> (Kentucky, Alabama, Georgia, Illinois, Mississipi, South Carolina, etc.)

Dans quelques États, les compagnies ont de plus l'obligation de publier leurs tarifs, et ne peuvent les modifier qu'après avis affiché et délai de dix jours; le fait de percevoir des tarifs

autres que les tarifs officiels est considéré comme discrimination illégale.

Telles sont les principales dispositions que renferment les législations des Etats concernant l'exploitation des voies ferrées. Ces dispositions, qui se ressemblent partout, ne se peuvent apprécier en elles-mêmes; elles sont ce que les font les commissions qui les appliquent, comme celles-là valent elles-mêmes ce que valent les hommes qui les composent. Ces commissions existent à Theure actuelle dans la grande majorité des Etats de TUnion; 14 États ou territoires, sur 48, en manquent encore '. Elles comprennent d'ordinaire trois membres, tous nommés par les législatures pour une période de temps assez courte, deux à six ans en moyenne. Leur rôle et leurs pouvoirs varient sensiblement d'un État à l'autre, et pour étudier les résultats pratiques de leur fonctionnement, on peut les diviser en trois groupes, qui ont respectivement pour types la commission du Massachusetts, celle de l'IUinois et celle de la Géorgie.

La commission du Massachusetts , la plus

1. Delaware, Pennsylvania, New-Jersey, Maryland, Idabo, Indiana, Nevada, Louisiana, Montana, Tennessee, West Virginia, Washington, Wyoming, North Carolina.

ancienne des Etats-Unis, est le modèle des commissions des États de la Nouvelle-Angleterre et de rÉtat de New-York. Elle date de Tannée 1869 ; le cercle de ses attributions a été largement étendu parles lois de 1874, 1876 et 1878. C'est une commission d'enquête permanente, chargée d'exercer une surveillance générale sur les chemins de fer, mais qui n'est dotée d'aucun pouvoir coercitif à l'égard des compagnies. Elle a le contrôle de l'exploitation technique et commerciale des lignes^; elle doit veiller à l'application des lois concernant les chemins de fer, et assurer dans l'État la sécurité et la commodité des transports. Vient-elle à découvrir une violation d'un statut, son rôle se borne à en référer à l'avocat général de l'État. Lorsqu'elle reconnaît que certains perfectionnements techniques sont indispensables sur une ligne donnée, que certains tarifs sont excessifs et devraient être modifiés, elle en donne simplement avis à la compagnie en question, et consigne le fait dans son rapport annuel. Elle reçoit les plaintes des particuliers et des municipalités contre les chemins de fer, elle étudie leurs griefs, et, s'il y a lieu, recommande aux compagnies de prendre telle ou telle mesure en conséquence. En matière

financière, elle fixe un mode de comptabilité uniforme, et vérifie de temps à autre les livres et les comptes des compagnies; à la demande d'un administrateur ou de toute personne possédant en actions ou en obligations un cinquantième du capital d'une compagnie, elle doit examiner la situation de l'entreprise et publier dans un journal de Boston le résultat de ses investigations. Elle est avisée de tout accident de chemin de fer survenu dans l'Etat, et fait son rapport sur chacun d'eux. Le détail des travaux de la commission est exposé chaque année dans un rapport général adressé à la législature*.

On voit ridée fondamentale qui domine cette organisation : la publicité. La commission représente l'opinion publique éclairée. Ecouter, étudier et faire connaître des résultats, tel est presque tout entier son rôle; il est assez discret pour. que les compagnies n'aient pas songé à lui faire opposition. En fait, ce système, appliqué par des hommes supérieurs tels que Charles Francis Adams et Thomas Russel, a donné depuis l'origine des résultats excellents, parce que les com-

1. En outre, la commission fait des enquêtes d'utilité publique sur le tracé des lignes nouvelles, et joue le rôle d'arbitre entre les compagnies pour les différends relatifs à réchange du trafic de ligne à ligne.

pagnies ont compris qu'il était dans leur intérêt bien entendu de satisfaire aux remontrances légitimes du pays formulées par la commission. En i886, quand le chairman Thomas Russel vint déposer devant le comité sénatorial du commerce entre États, il put témoigner avec un légitime orgueil que depuis quinze ans les avis de la commission n'avaient jamais manqué d'être scrupuleusement obéis.

En face de cette organisation que les Américains appellent advisory, il faut placer le compulsorij System , c'est-à-dire la méthode de la contrainte. C'est dans l'ouest, et particulièrement dans rillinois, que nous trouvons cette seconde forme du contrôle, la forme arbitraire et brutale. La plupart des commissions des États de l'ouest ont été créées après que les législatures locales eurent reconnu l'impossibilité qu'il y avait à fixer par des statuts les maximums de tarifs; leur objet originaire fut précisément de réglementer ces tarifs au lieu et place des législatures. La commission de l'IUinois, que nous prenons ici comme exemple, est chargée de contrôler la situation générale et le fonctionnement pratique des compagnies ; elle a le droit de vérifier les livres et les comptes, de citer à

témoignage les employés; les poursuites judiciaires contre les compagnies se font sous sa direction. Elle impose aux chemins de fer tels ou tels travaux, telles ou telles dépenses nécessaires au service ; elle fixe les tarifs maximums, quitte à diviser les lignes en plusieurs catégories pour Tapplication de ses schedules; elle peut obliger une compagnie à abaisser tel ou tel tarif qu'elle juge excessif. Dans les premières années du fonctionnement de ce régime autoritaire, les chemins de fer eurent beaucoup à souffrir, dans riUinois comme dans la plupart des États de l'ouest, des exigences abusives et vexatoires des commissions locales. Sous l'influence des grangersy l'esprit populaire étau alors monté au plus haut degré de l'irritation et de la violence contre les compagnies, qu'on accusait de tous les maux passés et présents, et qu'on voulait ruiner à toute force, sans souci de l'avenir : c'était une réaction naturelle contre le railroad craze dont le pays était sorti un instant et oii il allait retomber*. Les compagnies laissèrent passer

1. Un membre de la commission du Minnesota proposait de « shake the railroads over hell », et le gouverneur de l'Iowa disait qu'il se moquait bien « if every damned railroad in the State went into bankruptcy » {North American review, mai 1893, Railway parly in politics).

l'orage , prenant seulement la précaution de majorer fictivement leur capital {water the stock) pour dissimuler les bénéfices. Depuis 1880, les rapports entre les chemins de fer et les commissions de contrôle se sont peu à peu améliorés dans un grand nombre d'Etats, et les commissions, comprenant enfin leurs responsabilités, ont apporté dans l'exercice de leurs fonctions un certain esprit de conciliation auquel les compagnies se sont empressées de répondre.

Pourtant la lutte dure encore çà et là sur la question des tarifs, et les compagnies sont parfois contraintes de déférer les décisions des commissions à la Cour suprême pour excès de pouvoirs*.

La commission de l'Etat de Géorgie, que nous prenons comme type de l'organisation du contrôle dans les Etats du sud, jouit de pouvoirs semblables à ceux dont la commission de l'IUinois a fait un emploi si excessif, mais elle en use avec une entente et une modération qui rappel-

1. A la fin du mois de mai 1894, la Cour suprême rendit une décision qui fit grand bruit aux États-Unis. Elle cassa comme « déraisonnables » les maximums de tarifs fixés par la commission de contrôle du Texas, en posant ce principe que les compagnies ont droit à des tarifs qui assurent un rendement juste {fair) à leur capital.

lent le souvepir de la commission du Massachusetts. Elle représente le moyen terme qui sépare les deux termes extrêmes par lesquels nous avons commencé notre exposé. Sous la direction de M. Campbell Wallace, la commission de Géorgie a établi en 1881, après des enquêtes approfondies, un tarif officiel {standard tariff) fort bien classifié, qui sert de tarif maximum ; ce tarif est différentiel, et on Taccroît ou on le diminue pour chaque ligne dans une certaine proportion, de manière à tenir compte des conditions de fait et des nécessités commerciales qui se présentent dans chaque cas spécial. Des changements ^sont à toute époque libéralement consentis par la commission sur la demande des intéressés. Bien que constitué sur des bases très autoritaires, ce système de contrôle, appliqué avec mesure et habileté par des hommes compétents et impartiaux, semble avoir donné d'assez bons résultats.

De ces trois formes de contrôle local, celle qui paraît s'être montrée la plus efficace, et vers laquelle semblent converger de plus en plus les tendances des intéressés et le sentiment général du public, c'est la méthode dite advisory, telle qu'elle fonctionne dans le Massachusetts : c'est