ANT

un devoir de ne pas toucher à des capitaux « apportés sous la garantie des lois, et sous la foi de l'autorité publique » (Fivre, op. cit., t. II, p. 312), et de servir les intérêts aux préteurs.

Du reste, nous remarquerons que, depuis le commencement du siècle, toutes les puissances ont très exactement observé ces principes; en 1807, le gouvernement anglais commença, il est vrai, par confisquer les fonds de la dette publique anglaise, appartenant à des Français, mais il ne tarda pas à revenir. à des idées plus justes, et renonça à la mise en vigueur de cette mesure. Depuis, le fait ne s’est Jamais reproduit, et on n’a pas vu se renouveler cet étrange abus dont Frédéric IT avait donné exemple en 1753 (prétendant le justifier simplement par le droit de représailles) en faisant mettre sous séquestre, au détriment des créanciers anglais, la dette de Silésie (Fiore, op. cit., t. IL, p. 312; — Bluntschli, règle 658; — Vergé sur de Martens, p. 249; — Calvo, op. cit., $ 1979; — Massé, Droit commercial, t. [, p. 123).

B. — Créances des particuliers sur les citoyens de l'Etat ennemi

Les raisons sont ici les mêmes que dans la situation précédente pour décider que loccupant n'aura aucun droit de saisie. On proclame, en effet. en ce qui concerne les biens corporels, que la guerre ne doit rien changer à leur situation, qu’ils demeurent la propriété des particuliers, propriété aussi forte et aussi inviolable qu’en temps de paix. N'y a-t-il pas une raison de plus, lorsqu'il s’agit de

créances, de décider que l'occupant n’a aucun droit à prétendre sur ces biens, qui échappent, par leur nature, à l’exercice d’un droit de saisie réelle et effective ?

On n’admet plus, dans le droit international moderne, comme le faisait Vattel (op. cit., Liv. LL, ch. v, $ 77), qu’un belligérant puisse confisquer le montant des dettes contractées par ses nationaux envers les citoyens de l’État avec lequel il est en guerre « si le terme du paiement tombe au temps de la guerre, » ou qu’il ait le droit de « défendre à ses sujets de payer tant que la guerre durera. » Vattel, cependant, semble constater, dans la suite du passage que nous venons de citer, qu’on appliquait de son temps dans la pratique des règles moins rigoureuses. Actuellement, dans un intérêt général, on proclame que les rapports d'obligation qui existaient entre les citoyens des deux États belligérants ne doivent subir aucune atteinte du fait de l’occupation.

Nous avons à nous poser, ce principe établi, la même question qu’à propos des créances qui appartiennent à l'État: si l'occupant, outrepassant ses droits, veut se substituer aux citoyens de l’État envahi, véritables créanciers, et exige le paiement par ses nationaux, entre ses mains, des sommes dues par ces derniers, quelle sera la valeur de ce paiement? Il ne faut pas hésiter à affirmer quil ne peut être libératoire : il n’est pas fait entre les mains du créancier véritable, et l'occupant n’a aucune qualité pour représenter ce créancier : sa

présence est la négation même de toute espèce de

réprésentation. Le créancier pourra donc réclamer

un nouveau paiement ; mais comment s’y prendrat-il? Ce ne pourra être évidemment par voie de. demande adressée aux tribunaux du pays d’origine de son débiteur (une pareille demande n'ayant aucune chance d’être admise) qu’il devra procéder, mais par voie d'action intentée devant ses tribunaux nationaux ; Ceux-ci condamneront le débiteur à s’acquitter, et au besoin, ordonneront que cette condamnation sera exécutée sur les biens que possède le débiteur sur le territoire de l’État dont le créancier est ressortissant.

Il faut reconnaître que les exemples sont rares dans l’histoire de belligérants assez peu soucieux des principes juridiques pour employer des procédés aussi injustes et aussi vexatoires que la confiscation des sommes dues par leurs nationaux aux citoyens d’un autre État, leur adversaire dans une guerre; et les dérnières grandes luttes internationales n’ont plus présenté d’infractions aux principes que nous venons d'exposer.

$ 3 Réquisitions et contributions

Nous avons cité les réquisitions et les contributions, lorsque nous avons indiqué les exceptions que comporte le respect dû à la propriété privée ; vu l’importance de ces deux matières, nous avons cru devoir leur consacrer un paragraphe spécial.

Pendant longtemps, on a confondu ces deux expressions; la doctrine moderne est enfin arrivée à établir entre elles une distinction très nette (Calvo, $ 1936 ; — de Garden, Geffcken sur Heffter, p. 301) :

La réquisilion est un ordre adressé par Pautorité militaire aux habitants d’un pays d’avoir à fournir en nature tout ce qui est nécessaire ou utile à l'armée.

La contribution est une prestation en argent exigée par loccupant soit à titre de dommagesintérêts, soit à titre d'amende.

Nous allons les étudier snccessivement.

PREMIÈRE DIVISION. — Des réquisitions

Il est assez juste de mettre au nombre des droits que l’on reconnaît à l’occupant celui de s'emparer des objets mobiliers qui lui sont indispensables pour lPentretien et la nourriture de ses troupes. De nos Jours, ce point ne fait plus aucune difficulté, et non seulement le droit de réquisition a été admis par le droit international, mais il a été prévu et réglementé par la législation de chaque État.

En réalité, l’organisation du droit de réquisition est de date récente: elle ne pouvait trouver place tant qu’on à admis en faveur de l’envahisseur un droit général de prise sur tout ce qu’il rencontre en pays ennemi, sur tout ce qui appartient à l’État ou aux particuliers; elle n'avait sa raison d’être que du jour où fut proclamé le principe du respect dû à la propriété privée.

L’antiquité n’a donc pu connaitre le système des réquisitions ; les soldats, dont l’entretien et la sub-

sistance ne pouvaient être suffisamment assurées par des administrations militaires organisées d’une façon assez rudimentaire, pillaient et rançonnaient les pays qu’ils envahissaient, pour se procurer tout ce dont ils avaient besoin.

Un premier progrès fut réalisé par Charlemagne ; l'Empereur décida que ses sujets, au moment de partir en campagne, devaient apporter au lieu de rassemblement des troupes des vivres pour six mois ; ces apports formaient une masse commune, que l’on répartissait entre tous les guerriers.

Ce système d’approvisionnement individuel avait un grave inconvénient : l’exécution n’en était pas assez sûre, et les résultats qu’il produisait devaient être souvent bien insuffisants. Plus sage et plus efficace fut le procédé mis en pratique par les rois au temps des croisades : ils passèrent des marchés avec des commerçants italiens dont les comptoirs nombreux, semés un peu partout, les innombrables vaisseaux et les ressources considérables garantissaient à leurs armées un continuel approvisionnement de tout ce qui pouvait leur être nécessaire.

De plus, en France même, la royauté avait à sa disposition un moyen très simple de pourvoir aux besoins de sa maison et de ses armées : c'était le droit de prise, qui lautorisait à s'emparer, dans toute l'étendue du royaume « des bestiaux, grains, fourrages et autres biens meubles. » L'exercice de ce droit de prise fut si désastreux pour les campagnes, que l’on fut obligé de recourir à un autre procédé.

Charles VII permit aux troupes de prendre les vivres qui leur étaient nécessaires, mais à condition de les payer, et interdit le pillage (1439); Louis XI défendit également d'employer la force pour assurer la subsistance et l'entretien des troupes (1467), et ordonna qu'elles payeraient tout ce qu’elles prendraient, sauf la paille, le bois et le logement.

François Ier, Henri IV confièrent à des commissaires spéciaux, avec le concours des autorités locales, lé soin d'opérer les réquisitions.

Sous Louis XIV, l’organisation du droit de réquisition se complète; Louvois crée des magasins d’approvisionnement très importants dans les villes de la frontière, et assure le service régulier des convois qui accompagnaient les armées. Les réquisitions se pratiquent encore dans une très large mesure sur le territoire ennemi, et même sur le territoire national : dans ce dernier cas, un progrès immense est réalisé ; on décide que des procès-verbaux seront dressés constatant la remise des objets réquisitionnés, et servant aux habitants de titre pour obtenir une indemnité.

Pendant les campagnes de la Révolution et de l'Empire, où l’on mettait en mouvement des masses considérables d'hommes, on comprend qu’il dut être souvent fait usage des réquisitions; des lois nombreuses vinrent en réglementer l’exercice surtout pour les réquisitions à opérer sur le territoire national. Nous ne citerons que: la loi du 40 juillet 1790, dont le titre V est relatif au logement des

troupes, complétée par un règlement du 23 mai 1792; — la loi du 18 brumaire an IITL. Jusqu'à la loi de 1877, elles ont régi la matière des réquisitions, la première en ce qui concerne le logement des troupes, et la seconde dans son ensemble. L'opinion généralement admise attribue à Washington l’organisation du système des réquisitions, tel que nous le comprenons aujourd’hui; c’est pendant la guerre de l'indépendance américaine qu'il en fit usage pour la première fois. D'ailleurs, il ne faut pas perdre de vue ce principe qu’on a presque toujours observé dans les guerres du XIXe siècle: la réquisition ne doit être qu’un moyen subsidiaire, dont emploi ne peut se justifier qn’en cas de nécessité absolue, d’insuffisance des ressources fournies par l'administration militaire (Bluntschli, règle 653). Malheureusement étant donné la composition des armées modernes, les masses énormes des troupes qui pourront être mises en ligne, dès l’ouverture des hostilités, il est à craindre que les guerres de l'avenir ne nécessitent une extension encore plus considérable du système des réquisitions.

En France, la matière est réglée par une loi du 8 juillet 1877, loi très complète dans laquelle nous puiserons les principaux éléments de cette étude (1).

(4) Il faut y ajouter le décret du 2 août 1877, relatif à l’application de la loi du 3 juillet; — la loi du 18 décembre 1878, dispensant du timbre et de l'enregistrement les actes faits en exécution de la loisur les réquisitions militaires ; —le décret du 23 novembre 1886, complétant et modifiant celui du 2 août 1877.

Ce court aperçu historique terminé, nous allons examiner successivement les quatre questions suivantes :

re QuEsTION. — L'exercice du droit de réquisition est-il légitime?

9e QUESTION. — Quelles sont les prestations qui peuvent faire l’objet des réquisilions ?

3e QuEsTIoN. — Comment doivent étre exécutées les réquisitions ?

Le Question. — Comment doit se faire le règlement des réquisilions ?

Are Question. — L'exercice du droit de réquisition est-il légitime ?

On a soutenu qu'il n'existe pas de droil de réquisition; les réquisitions, a-t-on dit, sont «illégitimes, » parce que la guerre ne se fait pas d'Etat à parti- » culiers. Elles sont dangereuses parce qu’elles ont » pour résultat de substituer au but politique, au

» but élevé qui peut, jusqu’à un certain point, légi- » timer la guerre, un but infime, le but du lucre, » le but du gain; en un mot de transformer la » guerre politique en une guerre de flibustiers. » (Conférence faite par M. Colmet de Santerre pendant le siége de Paris, le 8 janvier 1871, sur les réquisitions en temps de guerre.) « Il n’est pas pos- » sible (Funck Brentano et Sorel, op. cit., p. 281) » qu'il existe un droit quelconque qui puisse faire » à des hommes un devoir de fournir des ressources » à l’ennemi. L’envahisseur impose donc les con-

» tributions et les réquisitions uniquement parce » qu'il est le plus fort; son pouvoir n’a pas d'autre » fondement. » On ajoute enfin que l'exercice des réquisitions serait la violation des principes du droit des gens, puisqu'elles constituent une atteinte à la propriété privée.

Quoique cette théorie puisse paraître très juste au premier abord, quoique les arguments qu’elle présente aient une certaine gravité, nous ne croyons pas devoir l’admettre. Nous la repousserons d’abord en raison des conséquences auxquelles elle conduit, telle qu’elle est présentée; s’il est vrai que le droit international impose aux belligérants le respect de la propriété privée d’une façon aussi absolue qu’on le prétend, il faut aller jusqu’à dire qu’on ne pourra y porter atteimte en aucune circonstance, que notamment, même au cas de nécessité, on ne devra ni l’endommager, ni en opérer la destruction ; qu’elle ne pourra être l’objet d’une saisie, d’une confiscation, que l’occupant, par exemple, sera obligé de laisser aux habitants, les armes, les munitions dont ils pourront se servir contre lui. Personne, évidemment, ne voudra ailer jusqu’à admettre ces propositions; et cependant, elles sont les conséquences nécessaires du système que nous combattons.

Nous rejetterons encore cette théorie pour d’autres raisons ; il faut, en effet, considérer les situations telles qu’elles sont, en reconnaître les suites utiles et nécessaires. Puisque la guerre existe, qu'il n’y à pas actuellement d'autre moyen de résoudre les différends internationaux, on est bien obligé d’admettre

que les belligérants doivent avoir à leur disposition les moyens de la faire, que les succès remportés par l’un d’eux doivent avoir pour effet de lui conférer certains avantages, certains droits. Parmi ces droits et ces avantages figurera tout naturellement la faculté de se procurer, sur le territoire ennemi, tout ce qui peut être nécessaire pour assurer Pentretien de ses troupes, leur approvisionnement, leur logement, leur transport.

En réalité, le droit de réquisition est un progrès considérable sur la pratique suivie autrefois : il est venu se substituer au droit de disposition absolu que l’on reconnaissait aux belligérants sur les personnes et sur les choses ; cette considération, à elle seule, suffirait pour justifier l'exercice du droit de réquisition. Ajoutons que la principale raison qui puisse légitimer l'emploi des réquisitions, c’est celle-là même qui nous a fait admettre certaines dérogations aux principes posés au cours de cette étude : les nécessités militaires. Le premier devoir d’un chef d'armée n'est-il pas d'assurer en tout points le bon entretien de ses troupes ? En fait, il est impossible d'empêcher la pratique des réquisitions ; il faut donc mieux fixer des règles, dans le but d’en assurer lPexercice dans de justes limites ; comme le faisait remarquer le baron Reille, le droit d’une armée à faire appel aux ressources des particuliers pour suppléer à ses besoins n’est pas de ceux que l’on puisse discuter, car il est, a été, et sera toujours le droit de nécessité.

Enfin, il est très inexact de prétendre que les

réquisitions ont pour but le lucre, le gain; ce que loccupant demande aux habitants, il l’emploie immédiatement, il s’en sert pour subvenir aux besoins de son armée, et d’après l'opinion généralement reçue, il ne doit rien prendre sans payer. Où est Le gain pour lui ?

À la conférence de Bruxelles (projet du gouvernement russe, art. 52, 53 et 54) on a prétendu justifier le droit de réquisition de la manière suivante: L’occupant acquiert sur le territoire envahi une sorte de souveraineté temporaire, qui lui permet d'exercer tous les droits que possédait l’État vis-à-vis des habitants; parmi ces droits figure celui de pratiquer les réquisitions. L’occupant en jouira, dans les formes et dans les limites que lui assigne la législation du pays envahi.— La conférence, avec raison, rejeta les articles du projet; nous savons que c’est une profonde erreur de prétendre que l’occupation confère la souveraineté à l’envahisseur : un état de fait ne peut avoir une conséquence de droit aussi importante.

Actuellement les publicistes, les jurisconsultes, les diplomates, les hommes de guerre; tous sont unanimes pour reconnaître la légitimité du droit de réquisition (Bluntschli, règle 653 ; — Calvo, S 1933 et suiv.; — Heffter, $ 131; — Morin, les Lois de la Guerre, t. I, ch. x; — Instructions américaines, art. 37; — Déclaration de Bruxelles, art. 40, 42; — Manuel de l’Institut de Droit international, art. 56, 58, 60 ; — Arrêts de la Cour de cassation des 13 mai 1873, Dalloz, 74, I, 269 ; 23 fé-

vrier 1875, Sirey, 79, [, 267, 25 février 1880; — Manuel de Droit international à l’usage des Officiers, pp. 124, 195).

22 Question. — Quelles prestations peuvent faire l'objet des réquisitions ?

La loi de 1877 donne dans son article 5 une énumération très complète des choses qui peuvent être soumises au droit de réquisition : il serait trop long de reproduire cette énumération; nous en donnerons un court résumé, en renvoyant à la loi elle-même (V. aussi le décret du 2 août 1877).

Les prestations que les habitants peuvent être appelés à fournir comprennent:

Le logement et le cantonnement; — la nourriture journalière, le chauffage, les fourrages, la paille de couchage; — les moyens d’attelage et de transport, y compris le personnel; — les bateaux et embarcations; — les moulins et les fours; — les matériaux, outils, etc., nécessaires pour l'exécution de tous les travaux militaires; — les guides, messagers, conducteurs et ouvriers pour toutes espèces de travaux; — le traitement des malades et des blessés chez Phabitant; les objets d’habillement, équipement, campement, harnachement, armement et couchage, les médicaments et moyens de pansement; — el la loi termine son énumération en ces termes: Tous les autres objets et services dont la fournilure est nécessitée par l’intérét militaire. I ne faut pas voir dans cette formule la confirmation de la théorie de certains auteurs, qui prétendent

qu’il ne doit pas être apporté de limites au droit de réquisition (Klüber, op. cit., p. 394 et suiv.; — de Martens, op. cit., $ 280); la loi de 1877 a eu simplement pour but de compléter son énumération et d'indiquer, en termes généraux, aux chefs des troupes jusqu'où s’étendaient leurs pouvoirs en en matière de réquisition.

3° Question. — Comment doivent être exécutées les réquisitions ?

Nous avons dit que la réquisition ne devait jamais être qu’un moyen subsidiaire; on ne devra y avoir recours que si Pon se trouve dans l’impossibilité absolue de pourvoir désormais aux besoins des troupes, et on ne pourra la faire porter que sur les choses absolument indispensables, et non sur des objets de luxe; — sur le nécessaire et non sur le superflu.

La loi du 3 juillet 1877 a posé des principes très justes et très sages en ce qui concerne l’exécution des réquisitions ; la stricte observation de ces principes sera souvent fort difficile en temps de guerre, mais on devra ne jamais les perdre de vue, et s’en écarter le moins possible.

Seuls ont droit d'exercer des réquisitions les généraux commandants d’armées, des corps d'armée, des divisions, avec faculté de déléguer ce droit aux fonctionnaires de lintendance ou aux officiers commandant des détachements. (Décret du 2 août 1877, art. 2.) Exceptionnellement, les commandants de troupes ou chefs de détachements opérant isolément peuvent requérir, sous leur responsabilité person-

nelle, les prestations nécessaires aux besoins journa liers des hommes et des chevaux (même déc.,art. 8.).

Il faut donc, en principe, pour opérer une réquisition, justifier d'un ordre régulier, émané du commandant des troupes; cette exigence aura l’heureux effet de maintenir les réquisitions dans de justes limites; elle assurera le maintien de la discipline dans les armées, et évitera les exactions et les actes de pillage auxquels pourraient se livrer, sous prétexte d'opérer des réquisitions, des individus étrangers aux armées. Ce principe est admis par la majorité des auteurs et par toutes les législations modernes (Morin, op. cit:, t. I, p. 405; — Déclaration de Bruxelles, art. 42 ; — Manuel de l’Institut de Droit international, art. 56, etc.). Ordinairement, le général en chef, dans une proclamation faite au début de la campagne, indique sil fera ou non usage du droit de réquisition, détermine les règles à suivre, et délégue aux commandants des troupes placées sous ses ordres les pouvoirs nécessaires pour parer à toute éventualité. (Proclamation du roi de Prusse du 11 août 1870.)

Les réquisitions devront être formulées par écrit et signées de celui qui les a ordonnées ; de cette façon, l'habitant est sûr de se trouver en présence d’une demande régulièrement formée, désignant un auteur responsable. Elles devront énoncer la nature et la quantité des prestations à fournir; indiquer, autant que possible, s’il s’agit de moyens de transport, la durée de la prestation. (Art. 3 de la loi de 1877; — Décret du 2 août 1877, art. 9).

Les réquisitions seront effectuées en vertu d’ordres de réquisition, détachés d’un carnet à souche, dont est muni tout officier appelé à les exercer (Décret du 2 août 1877, art. 5).

Enfin, il est toujours donné un reçu des choses fournies à titre de réquisitions. Le reçu, détaché d’un carnet à souche, est remis soit à l'habitant qui défère à la réquisition, soit au maire de sa commune. Son utilité est incontestable: il assure la régularité des opérations, et sert de titre aux réquisitionnés pour établir plus tard leur droit à une indemnité, pour le cas où 1l en serait accordé. Aussi en admet-on généralemeñt la nécessité dans la pratique et dans la doctrine (Bluntschli, règle 655 ; — Décret du 2 août 1877, art. 7; — Déclaralion de Bruxelles, art. 43; — Manuel de l’Institut de Droit international, art. 60; — Instructions américaines, art. 60; — Décret du 26 octobre 1883 sur le service en campagne, art. 44, 104, 105, 110, 217, 240).

Tout ordre de réquisition devra, en principe, et sauf les cas d'impossibilité (absence des magistrats municipaux, éloignement du centre de la commune, urgence, etc.), être adressée à la commune et no> tifié au maire; ce n’est que dans les cas exceptionnels (nous venons d’en citer quelques-uns) qu’on pourra s'adresse directement aux habitants (Loi du 3 juillet 4877, art. 19; — Décret du 2 août 1877, art. 35). Le maire qui refuserait de déférer aux ordres de réquisition, ou d'opérer entre les habitants la répartition des prestations demandées, pourrait être condamné à une amende. Au cas de refus ou de

résistance de la part des habitants, on pourra procéder à main armée aux réquisitions (même loi, art. 21).

Il est bien entendu que les habitants ne sont obligés de fournir à l’occupant que ce que leurs ressources leur permettent de donner; du reste, autorité militaire sera toujours libre de faire faire des vérifications (décret du 2 août 1877, art. 37) et, si elle retrouve des choses que lhabitant a refusé de livrer sur réquisition, elle aura le droit de s’en emparer même par la force.

Enfin, la loi de 1877 édicte une sanction très sévère à ces diverses dispésitions ; Pabus du droit de réquisition, le refus de délivrer un reçu, sont punis d’un emprisonnement de dix jours à cinq ans (art. 194, code de justice militaire); l’exercice, sans avoir qualité, du droit de réquisition, est puni de la réclusion s’il n°y a pas eu violence (art. 248, K 5, id.) de la peine de mort avec dégradation militaire sil y a eu violence (art. 250, id.) ; le tout sans préjudice des restitutions auxquelles peut être condamné l’auteur de ces infractions.

. Telle est, dans ses grandes lignes, la sage économie de la loi de 1877, 1l serait très désirable que l'exercice du droit de réquisition ait toujours lieu d’après ces principes, dans d’aussi justes limites, avec toutes les garanties qu’assure aux habitants la loi française. Nous venons de voir que c’est ce qu'ont fait sur bien des points la théorie et la pratique ; on admet que les réquisitions doivent se borner au nécessaire, qu'il y a, dans leur exercice, des limites

que loccupant ne peut franchir, et, notamment, qu'il devra tenir compte des ressources du pays envahi et de Phabitant: « La majorité des auteurs, » dit Calvo (t. II, p. 189) s'accorde à reconnaître » que le droit de réquisition doit être exercé avec » modération, et proportionnellement aux res- » sources du pays occupé. »

Nous ne ferons que rappeler de quelle façon les Allemands ont compris et pratiqué en 4870 le droit de réquisition. La proclamation du roi de Prusse du 11 août 1870 édictait que : « Les généraux com- » mandants de corps règlementeront.…. tout ce » qui se rapporte aux réquisitions qui seront » jugées nécessaires pour les besoins des troupes, - » et ils fixeront la différence des cours entre les » valeurs allemandes et françaises, afin de faciliter » les transactions individuelles entre les troupes » et les habitants. Sous tous les rapports, il ne » sera exigé des habitants que ce qui est néces- » saire pour l'entretien des troupes et il sera » délivré des reçus officiels pour toutes les four- » nitures. »

Cette proclamation semblait promettre lexacte observation des principes que nous venons d’indiquer : en réalité, il n’en fut rien. Les choses fournies en vertu de réquisitions furent rarement payées ; le plus souvent, on ne délivrait que des recus illisibles. On demanda non seulement le nécessaire, mais le superflu, et, dans bien des circonstances, au lieu d'opérer régulièrement les réquisitions par l'entremise des autorités locales,

on s’est adressé directement à lhabitant. On alla même jusqu'à réquisitionner des choses servant aux opérations de la guerre! — Les auteurs favorables à l’Allemagne, eux-mêmes, ont été obligés de reconnaître qu’il y a eu de nombreux abus; Bluntschli (règle 653, no 2) parle des « réquisitions » exagérées des commandants allemands, » et le docteur Lœning convient « qu'il y a eu incontes- » tablement des réquisitions inutiles, exagérées, » ou même ridiculement mesquines. » (Revue de Droit international, 1872, p. 646).

4e Question. — Comment devra être opéré le règlement des réquisitions ?

Le droit international impose à l'occupant le respect de la propriété privée, mais l’autorise, en cas de nécessité absolue, à déroger à ce principe: il faut en conclure, conclusion rationelle et équitable, que les dérogations au principe constituent de véritables expropriations, et mettent celui qui en est l’auteur dans l'obligation de payer une indemnité à lexproprié.

En principe, c’est au moment où la réquisition est opérée qu’elle doit être règlée ; elle le sera sous forme de payement au comptant, en argent, ou de récépissé, permettant au réquisitionné de se faire payer plus tard.

Le paiement immédiat serait une excellente mesure, et simplifierait bien les choses. Beaucoup d'auteurs admettent sans hésitation que l'occupant est tenu de payer les choses qu’il demande aux

habitants par voie de réquisition (de Garden, t. Il, p. 207; — Massé, t. I, $ 151; — Heffter, $ 131): Il faut dédommager les propriétaires, déclare » Bluntschli (règle 655, n. 1) et d’après les prin- » cipes du droit naturel, cette tâche incombe en » première ligne à l’État qui saisit ces biens et les » emploie à son profit. » Et le Manuel de Droit international à l'usage des Officiers (p. 126) se prononce pour l’adoption du paiement immédiat : « Autant que possible, y est-il dit, les prestations » requises doivent être payées par l'occupant au » moment où elles sont levées. » Malheureusement. dans la pratique, ce procédé est d’une exécution presque impossible (et cependant, il serait bien à désirer que son emploi prît définitivement place parmi les usages internationaux) : le temps, les ressources manqueront bien souvent à l’occupant, et il se souciera rarement de payer des indemnités dont il a toujours espoir de ne pas se voir définitivement chargé.

Il faut donc convenir que le règlement des réquisitions ne pourra avoir lieu au moment où elles sont exécutées; c’est justement en vue d’un règlement ultérieur, et pour lui servir de base, que lon délivre aux intéressés des reçus réguliers, signés de l'officier qui a effectué la réquisition, datés, et énonçant l’objet et l'importance de la prestation fournie (Manuel de Droit international à l'usage des Officiers, p. 127; — Déclaration de Bruxelles, art. 42 ; Manuel de l'Institut de Droit international, art. 60; — Instructions américaines, art. 38).

ASE ja

Une question délicate se pose: étant admis le principe de l'indemnité, à qui doit incomber l’obligation de la payer? À qui devra s'adresser lhabitant, muni de son titre, le reçu délivré par loccupant, en échange des prestations qu’il a fournies ?

D’après certains auteurs (Lœning, Revue de Droit international 1872, p. 645), c’est à l'Etat envahi qu’il appartient de payer les frais des réquisitions faites par l’envahisseur sur son territoire : n'est-ce pas lui qui est cause, en réalité, que la guerre s’est prolongée, et que son adversaire a dûü, pour la soutenir, imposer certaines charges aux habitants. « L’ennemi, dit Lœning, part de cette idée que la » guerre à été injustement commencée ou conti- » nuée par son adversaire. Il élève, par là même, » la prétention de faire supporter à ce dernier les » frais de la guerre. (est donc à lui de payer entre » autres des indemnités pour les réquisitions que » l'ennemi a été forcé de faire sur son territoire. »

D’une manière générale, l'occupant repoussera donc toute demande d’indemnité; il le fera plus particulièrement. s’il est définitivement vainqueur, ce qui lui permettra de mettre à la charge de son adversaire tous les frais de la guerre, dans lesquels sera compris le paiement des objets réquisitionnés.

On a même été plus loin, on a soutenu que le droit à une indemnité n’existe pas, ni vis-à-vis de l'envahisseur, ni vis-à-vis de l'Etat envahi. Ce dernier est dans son droit, en effet, en refusant d’accorder réparation d’un préjudice qui ne peut lui être imputé. Les particuliers devront donc sup-

porter les réquisitions comme une fâcheuse mais inévitable conséquence de la guerre, et aucun recours ne leur sera ouvert pour leur faire récupérer la valeur des objets enlevés par lPoccupant.

Nous estimons que ces deux théories sont aussi inexactes l’une que l’autre. Il est vrai que le gouvernement national repoussera toute réclamation : mais il faut avouer qu’il en a parfaitement le droit, vu qu'il serait fort injuste de l’obliger à payer des fournitures qui, non-seulement ne lui ont été d’aucune utilité, mais encore ont servi à le combattre.— D’un autre côté, l'équité exige que l’on dédommage le propriétaire dépossédé : or, à qui peut incomber l'obligation de réparer le préjudice causé, sinon à celui qui en est l’auteur, qui en a tiré profit? Ce n’est pas parce que ce règlement doit être fait par l’occupantet présentera souvent de grandesdifficultés dans la pratique, qu’on est autorisé à en nier la nécessité.

Cest à la conclusion de la paix que devra se résoudre la question, en fait; dans la guerre de 1870, les bons de réquisition avaient été délivrés sous cette forme: « Payables par le gouvernement » français ou par legouvernement allemand, d’après » le conventions qui interviendront à la fin de la » guerre entre les deux gouvernements. » — En définitive, ce sera toujours, en fait, le gouvernement national qui supportera les frais de l'indemnité; ou bien, en effet, sil est vaincu, ce paiement sera mis à sa charge, soit tacitement, soit expressément, par le traité de paix; ou bien, s’il est vainqueur, il le mettra à la charge de son adversaire, sous forme de

contribution de guerre, sur laquelle 1l pourra prélever les sommes nécessaires pour indemniser les propriétaires réquisitionnés.

D'ailleurs, on n’admet pas qu’il puisse être question de recours; ce n’est qu'un simple dédommagement, accordé pour le tout ou pour partie, par des raisons d'équité.

Le plus souvent (cest ce qui a eu lieu après la guerre de 1870 : lois des 6 septembre 1871, 7 avril 1873) l'Etat fait figurer dans son budget une certaine somme qui devra être répartie à titre de secours entre tous ceux qui ont été atteints par les réquisitions ; ils devront représenter leurs titres, les reçus qui leur ont été délivrés pour permettre la vérification de leur qualité, et la détermination de la part qui leur revient dans les indemnités allouées par le gouvernement.

Enfin, les reçus leur serviront encore de titres pour exercer un recours contre les membres de la commune dont ils font partie, recours incontestable puisque, en déférant aux réquisitions, ils ont payé non pas une dette personnelle, mais une dette commune, la dette de tous les habitants (1).

DEUXIÈME DIVISION. — Contributions Se procurer, moyennant paiement. sur le terri-

(1) Nous n'avons traité cette question que sommairement, parce qu’elle ne rentre que comme accessoire dans cette étude ; c’est une des suites de l’occupation que la détermination des recours possibles à raison de faits de guerre ; ce n’en est pas une des conséquences immédiates,les seules dontnous avons àtraiter.

toire ennemi, les choses dont on a besoin pour assurer le logement, l'entretien de ses troupes, nous parait très légitime; en dirons-nous autant des contributions de guerre? Permettrons-nous à l’occupant de lever dans les villes, les départements, les communes, des prestations en argent?

Les auteurs anciens admettaient sans difficulté que l’occupant à le droit de prélever des contributions de guerre ; d'après eux, la contribution représente la rançon du pillage que le vainqueur eût été en droit de pratiquer; c’est un progrès, un adoucissement aux lois de la guerre : « Au pillage » de la campagne et des lieux sans défense, écrivait » Vattel (op. cit., Liv. II, ch. 1x, $ 165), on à substi- » tué un usage en même temps plus humain et » plus avantageux pour le souverain qui fait la » guerre : C’est celui des contributions. » À une époque plus rapprochée de nous,.des auteurs (Klüber, op. cit., $ 251 — de Martens, op. cit., t. Il, $ 280) ont reproduit la même théorie et justifié de la même façon l’usage des contributions.

Les idées modernes nous sembient exclure absolument ce système; le droit international, en effet, a fixé aux pouvoirs de l’occupant certaines limites : il proclame et impose le respect de la propriété privée, et ensemble des principes admis par tous est la condamnation même de l’ancienne théorie. Comment pourrait-on actuellement justifier les contributions à titre de rançon du pillage; alors que les lois de la guerre défendent formellement le pillage? « La guerre, dit Bluntschli (règle 654 et

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» note), s’est civilisée; aujourd'hui, on n’a plus » le droit de piller et encore moins le droit de » détruire sans nécessité ; il ne peut donc plus » être question de racheter ce prétendu droit. »

Il s’est encore trouvé, cependant, des auteurs pour défendre la légitimité des contributions.

Les uns, comme Massé (Droit commercial, t. T, p. 131), ont prétendu qu'elles représentaient un prélèvement anticipé, opéré par le vainqueur dans le but de s’'indemniser des dépenses qu'il a faites et du préjudice de toute nature qu'il a pu subir. Mais on ne s'aperçoit pas qu'un pareil système est en contradiction manifeste avec le principe moderne : la guerre n’est dirigée que contre l'Etat et non contre les particuliers. Il est inadmissible qu’on puisse faire retomber sur une ville, sur une commune ou portion de population, une responsabilité qui, en. bonne justice, ne doit incomber qu'à l'État. Nous estimons qu’il est tout aussi contraire aux règles du droit de la morale et de l'humanité, de contraindre des citoyens à fournir des subsides à l'ennemi de leur patrie, que de les obliger à combattre contre elle : et cependant, on admet le droit de lever des contributions ! — Enfin, comment peut-on y voir un prélèvement anticipé sur les frais de la guerre? en réalité, il ne sera jamais tenu compte, à la fin de la guerre, des sommes ainsi versées ; elles n'auront aucune influence quant à la fixation de l’indemnité due par le vaincu. De quel droit, d’ailleurs, l'occupant exercerait-il une faculté qu'il n’est pas sûr, jusqu’à ce que la vic-

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toire soit venue lui en donner la preuve, d’avoir qualité pour mettre en mouvement ? (Calvo, op. cit., $ 1933). |

Tout aussi fausse et même plus dangereuse, est la théorie enseignée par Lœning (Revue de Droit international, 1873, pp. 107, 108}: la raison qui doit faire admettre les contributions, c’est qu’elles sont un moyen de faire plier un adversaire opiniätre. Mais alors, pourquoi ne pas autoriser, pour vaincre la résistance de l’ennemi, tous les moyens, même les plus cruels, les plus barbares? On ne fait pas la guerre dans une pensée de haine ou de vengeance, dans le but de ruiner ou d’anéantir un peuple; on la fait pour obtenir une réparation, et, dans la poursuite de ce but, il n’est permis de faire à son adversaire que le mal absolument nécessaire pour le mettre hors d'état de nuire: les contributions dépassent ces limites.

Reste un dernier système, présenté par Rolin- Jacquemyns (Revue de Droit international, 1871, p. 334), et consacré par la conférence de Bruxelles (Art. 41 de sa déclaration) et par l’Institut de Droit international (Manuel des Lois de la Guerre sur terre, art. 58). « Les contributions en argent, dit » Rolin-Jacquemyns, ne sont légitimes que si elles » tendent à substituer le paiement d’une certaine » somme à celui des réquisitions…. Elles sont » d’ailleurs conformes non seulement à ia doctrine » de la généralité des auteurs, mais à l’intérêt des » populations sur qui les contributions en argent

» ont chance de se répartir d’une manière plus » équitable que les contributions en nature. » (1).

Ce dernier système ne nous satisfait pas plus que les précédents ; et nous croyons, pour les raisons que nous venons d'indiquer, que rien ne peut justifier l’usage des contributions. À quoi bon, en effet, substituer à la réquisition en nature la réquisition en argent? La première donne à l’occupant tout ce dont il peut avoir besoin, beaucoup plus sûrement et d’une façon plus avantageuse que ne le ferait la seconde. L'intérêt des populations est invoqué, ce nous semble, bien à tort; en réalité, la contribution sera beaucoup plus lourde pour elles que ne l’eût été la simple réquisition en nature: on en a eu des exemples pendant la guerre francoallemande, et on a, en outre, acquis la preuve que les contributions ne peuvent être réparties que d’une façon beaucoup plus arbitraire que les réquisitions. Ajoutons que la contribution aura cet effet regrettable de procurer double profit à l'occupant, d'imposer double charge aux habitants, car, en fait, elle n’exonèrera pas ces derniers de la réquisition qui sera opérée concuremment avec la prestation en argent.

Nous le répétons donc, rien ne peut justifier les contributions de guerre qui ne « servent, comme le dit très bien Bluntschli (règle 654, n..1) qu’à » payer les soldats de l’ennemi, à remplir ses caisses

(1) Bluntschli, Holtzendortffs Jahrbücher, 1871; — Calvo, $ 1943; — Morin, t. I, ch. xI, etc.

» et à satisfaire la cupidité des troupes ou de leurs chefs. » |

Nous excepterons, cependant, avec la majorité des auteurs, le cas où la contribution n’est levée que pour remplacer les impôts qu’il est dévenu impossible de percevoir. Nous avons, en effet, reconnu à l'occupant (Ile partie, ch. u, sect. 2, $ 2) le droit de percevoir les impôts établis sur le territoire occupé pour lui permettre de faire face aux charges qui incombaient à l'Etat envahi; s’il ne peut recouvrer les impôts existants, il aura le droit, mais seulement dans la limite du rendement de ces impôts, de les remplacer par une contribution pécuniaire. Cest ce qu'a décidé la conférence de Bruxelles (Art. 5, les impôts. ou leur équivalent) ; c’est le système adopté par le Manuel des Lois de la Guerre sur terre (Art. 58). « L’occupant ne peut prélever » des contributions extraordinaires en argent que » comme équivalent d'amendes ou dimpôts non » payés. »

En fait, on ne paraît pas disposé à abandonner Ja pratique des contributions de guerre... Au XVITe siècle, lors de la guerre de Dévolution, en 1667, Louvois en fit un usage fréquent; Villars, dans la campagne de 1707, n’hésitait pas à rançonner les villes et les campagnes. En 1815, Blücher, à son entrée dans Paris, exigea le paiement d’une contribution de cent millions. Dans la guerre de 1866, entre la Prusse et l'Autriche, la Prusse eut recours, dans une très large mesure, à ce procédé; les commandants des troupes prussiennes commirent de

telles exactions, que Bluntschli ne peut s'empêcher de blâmer énergiquement leur conduite (règle 654, note 2).

Enfin, on sait de quelles lourdes contributions de quelles amendes arbitraires les autorités allemandes ont frappé les villes, les départements, les communes pendant la guerre de 1870-71; indépendamment du produit des impôts, qu’elles ont perçus partout, elles ont levé des contributions pour une somme de 239,000,000 de francs, dont 200,000,000 payés par la seule ville de Paris! Il suffit de citer ce chiffre pour donner une idée des exactions et des excès qui ont été commis au nom du gouvernement allemand.

Puisqu’il est impossible d'amener les belligérants à renoncer à la pratique des contributions, on est logiquement conduit à déterminer les règles qui doivent la régir. « Si un général veut jouir d’une » réputation sans tache, écrivait déjà Vattel (op. cit. » liv. TL, ch. 1x, $ 165), il doit modérer les contri- » butions et les proportionner aux facultés de ceux » à qui il les impose. L’excès en cette matière » n'échappe point au reproche de dureté et d’hu- » manité. S'il montre moins de férocité que le » ravage et la destruction, il annonce plus d’ava- » rice et de cupidité. »

Il faut, en réalité, considérer comme une règle ce que Vattel ne présente que comme un moyen, pour un général, de « conserver une réputation sans tache. » — Les principes que nous avons posés à propos des réquisitions en nature devront être

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