AVEC LA MÉTROPOLE

Représentation coloniale. — Dans un régime centralisé comme l’est celui de la France et dans une organisation coloniale qui est loin de donner à nos possessions, malgré les attributions particulières de leurs conseils généraux, le self-government du système britannique, il est inévitable que le pouvoir métropolitain ait tendance à exercer sur nos établissements d’outre-mer une action, un contrôle incessants. La corrélation nécessaire de cette centralisation, c’est pour les colonies le droit d’avoir des représentants en France, et, par leur entremise, de défendre leurs intérêts près des divers organes du gouvernement.

La représentation coloniale existait déjà sous l’ancien régime. Un arrêt du Conseil du 10 décembre 1759 avait institué pour la Martinique une chambre d’agriculture et de commerce qui entretenait à Paris, au bureau du commerce, un député choisi sur une liste de trois noms par le secrétaire d’État de la Marine. Une ordonnance du 17 juin 1787 étendit’à la Guadeloupe la même prérogative, les deux députés des Antilles devant être nommés désormais par le roi sur une liste de trois noms. D’autres colonies, sans en avoir obtenu le droit de manière aussi formelle, les îles Maurice et de la Réunion notamment, envoyèrent à plusieurs reprises des délégués en France. Cette tendance des colonies à se faire représenter auprès du pouvoir central se manifesta plus vivement lorsque furent convoqués les États généraux. Le 4 juillet 1789, l’Assemblée nationale admettait dans son sein, après discussion toutefois, six députés de Saint-Domingue ; elle ouvrit ses rangs de même, le 14 octobre 1789, à des représentants de la Martinique, et, le 7 juillet 1790, à des représentants de la Guadeloupe.

La représentation coloniale ainsi admise en principe fut consacrée sous l’empire de la Constitution de 1791 par des décrets successifs des 28, 29 mars et 22 août 1792 pour les Antilles, la

RELATIONS AVEC LA MÉTROPOLE

Guyane et Bourbon. Nous voyons de même, sous la Constitution de l’an III, des députés des colonies siéger dans les conseils législatifs. La loi du 27 pluviôse an V fixe à dix le nombre des représentants des colonies dont quatre ont accès au Conseil des Anciens et six au Conseil des Cinq-Cents.

La représentation parlementaire des colonies disparut avec la Constitution de l’an VIII pour ne plus reparaître, avant 1870, que dans les Assemblées de la seconde République, de 1848 à 1851. On revint par contre à une représentation spéciale des colonies rappelant celle que l’ancienne monarchie avait inaugurée. La loi du 23 ventôse an XI permit à chacune des chambres d’agriculture coloniales d’envoyer un député à Paris auprès du ministre delà Marine. Ce furent plus tard, en vertu d’une ordonnance du 22 novembre 1819, les comités consultatifs créés aux Antilles, à Bourbon et à la Guyane, qui désignèrent ces députés en se bornant, pour chacun d’eux, à présenter au roi une liste de trois candidats; ce furent enfin, aux termes d’une ordonnance du 23 août 1830, les conseils généraux des colonies. Les députés ainsi nommés formaient à Paris un Conseil supérieur des colonies, qui fut maintenu parla loi du 24 avril 1833 et qui se réunit jusqu’en 1848.

Avec la République de 1848, qui donne aux colonies une représentation parlementaire, ce conseil supérieur disparaît à son tour. Il est rétabli sous une autre forme par le sénatus-consulte du 3 mai 1854. C’est alors le Comité consultatif des colonies^ comprenant trois délégués des anciennes colonies, et, pour nos autres possessions, trois membres nommés par l’empereur. Un décret du 26 juillet 1856 détermine les attributions de ce comité, à côté duquel fonctionne, pendant la durée éphémère du ministère de l’Algérie et des Colonies, un Conseil supérieur de l’Algérie et des colonies. Purement consultatif comme son titre l’indiquait, le Comité des colonies ne se prononçait que sur les affaires qui lui étaient soumises par le ministre ; ses délibérations étaient secrètes et le pouvoir n’était jamais lié par ses avis. Il cessa de se réunir en 1870 à la chute du second Empire.

Actuellement, la représentation des colonies en France s’exerce : 1° par l’élection de membres du Parlement; 2° par la désignation de délégués au Conseil supérieur des colonies.

La représentation parlementaire des colonies fut rétablie, dès 1870, par le gouvernement de la Défense nationale. Après la proclamation de la troisième République, lorsqu’il y eut lieu de convoquer une Assemblée nationale, il fut décidé par le gouvernement provisoire que l’élection se ferait au scrutin de liste

PRINCIPES D’ORGANISATION

conformément à la loi du 15 mai 1849. C’était revenir au système représentatif de la seconde République et c’était admettre en même temps pour les colonies le droit de nommer des députés. Le gouvernement l’entendit dans ce sens et, par un décret du

15 septembre 1870, fixa le nombre des députés des colonies. Ainsi fut instituée la représentation coloniale au sein de l’Assemblée nationale de 1871, représentation dont le principe allait être maintenu par la Constitution de 1875 et la loi du 24 décembre 1875. Par suite des lois du 8 avril 1879, du 28 juillet 1881 et du

16 juin 1885, le nombre actuel des représentants des colonies au Parlement est de quatorze. Il comprend pour la Martinique deux députés et un sénateur, pour la Guadeloupe deux députés et un sénateur, pour la Réunion deux députés et un sénateur, pour la Guyane un député, pour le Sénégal un député, pour l’Inde un député et un sénateur, pour la Gochinchine un député.

La représentation parlementaire des colonies est établie, on le voit, de façon inégale et un peu arbitraire, et n’existe pas indistinctement pour toutes nos possessions. Nos colonies d’acquisition récente ou d’importance secondaire ne sont pas représentées au Parlement, mais élisent des délégués au Conseil supérieur des colonies. Ce conseil, dont la forme première fut celle d’une commission supérieure des colonies, a été institué par un décret du 19 octobre 1883 ; son organisation est actuellement réglée par les décrets des 29 mai 1890 et 19 octobre 1896. Il comprend des membres de droit, sénateurs et députés des colonies ou hauts fonctionnaires représentant le Conseil d’État et les divers ministères, des membres nommés par arrêté ministériel, et des délégués élus pour trois ans par les colonies. Ces derniers sont actuellement au nombre de douze; ils représentent la Nouvelle-Calédonie, les établissements français de l’Océanie, Saint-Pierre et Miquelon, la Guinée française, la Côte d’ivoire, le Dahomey, le Congo français, Mayotte, Nossi-Bé, l’Annam-Tonkin et le Cambodge. Ils sont dans ces différentes possessions élus par les citoyens français âgés de vingt et un ans ; ils doivent être eux-mêmes citoyens français et âgés de vingt-cinq ans. Ils ne peuvent exercer en dehors de leur mandat de fonction publique rétribuée, maïs peuvent recevoir une indemnité allouée par la colonie qu’ils représentent. Le Conseil supérieur des colonies est purement consultatif et ne se réunit que lorsque le ministre est d’avis de le convoquer. Un décret du 19 octobre 1896 a institué au sein du Conseil supérieur une commission 'permanente. Cette commission comprend deux sénateurs et deux députés désignés par le ministre et treize membres de droit.

RELATIONS AVEC LA MÉTROPOLE

Ministère des Colonies. — Si les délégués des colonies ont rarement l’occasion de siéger au sein du Conseil supérieur, ils peuvent néanmoins se rendre utiles aux possessions qu’ils représentent en défendant les intérêts de celles-ci vis-à-vis du pouvoir central, c’est-à-dire auprès du ministère des Colonies, où se trouve centralisé l’examen des principales questions intéressant nos possessions. Cette centralisation — excellente si elle se limite à la gestion d’intérêts d’ordre général, dangereuse si elle s’étend jusqu’aux plus menus détails, car on gouverne de loin, mais on n’administre bien que de près — fut organisée en France dès les origines mêmes de notre empire colonial. Elle constitue l’une des attributions les plus importantes de Richelieu, « grand maître, chef, surintendant général de la navigation et du commerce », puis, avec Colbert, à partir de 1669, l’une des charges les plus lourdes du département de la Marine. Depuis lors, et jusqu’à la fin de l’ancien régime, ce département conserva l’administration des affaires coloniales. Sous la Révolution, l’Assemblée constituante posa la question de savoir si les colonies devaient continuer à dépendre du ministère de la Marine et décida le 27 avril 1791 qu’elles demeureraient rattachées à ce département. Il faut arriver au second Empire pour assister à un essai d’organisation différente. Le 24 juin 1858 fut institué, sous la direction du prince Napoléon d’abord, puis du marquis de Chasseloup-Laubat, un ministère de l’Algérie et des Colonies. La tentative donna des résultats médiocres, et, le 24 novembre 1860, on supprimait le ministère nouveau pour rendre au département de la Marine l’administration des affaires coloniales.

Cette organisation subsista jusqu’au ministère Gambetta, en 1881. A cette époque, la séparation des Colonies et de la Marine et le remplacement des amiraux par des gouverneurs civils commençaient à trouver dans une partie de l’opinion un accueil très favorable. Les affaires coloniales toutefois n’avaient pas encore pris une importance telle qu’elle pût justifier la création d’un ministère spécial. Oh voulut cependant manifester une tendance nouvelle dans l’administration des colonies, montrer que celle-ci ne constituait pas un rouage nécessaire et immuable du département de la Marine, et l’on rattacha la direction qu’elle formait au ministère du Commerce. Cette réforme ne dura pas plus longtemps que le ministère qui en avait pris l’initiative, et, à la chute du cabinet Gambetta (30 janvier 1882), les Colonies étaient de nouveau rattachées au ministère de la Marine. Mais, dès cette époque, la scission existait entre les deux services, entre les affaires coloniales et les affaires maritimes, et ne devait plus aller

PRINCIPES D’ORGANISATION

qu’en s’accentuant. Les directeurs des Colonies ne se rencontrent plus qu’à deux reprises (du 9 août 1882 au 22 septembre 1883, et du 10 novembre 1883 au 13 janvier 1886), pour faire place désormais à des sous-secrétaires d’Etat, et, sous l’autorité de ces derniers, selon les tendances du jour et les convenances personnelles de chacun, l’administration coloniale va dès lors être transférée, tantôt à la Marine, tantôt au Commerce.

Il en est ainsi jusqu’en 1894, et chaque jour l’autonomie de l’administration coloniale s’affirme davantage, à mesure que s’accroît l’importance de nos possessions. Depuis 1889, le soussecrétaire d’État des Colonies siège au conseil des ministres, et son indépendance, pour la direction des services qui lui sont confiés, est telle qu’il devient lui-même, sans en avoir le nom, un véritable ministre. Fallait-il aller plus loin encore, ériger en un ministère spécial l’administration coloniale? Deux députés le proposèrent sans succès en 1887 et en 1892. 11 était manifeste cependant que le sous-secrétariat d’État des Colonies, avec l’indépendance qu’il avait prise, demeurait dans une situation quelque peu fausse au point de vue constitutionnel; le Conseil d’Etat avait rendu manifeste ce qu’avait de fragile l’autonomie de l’administration coloniale en refusant d’accueillir les pourvois introduits directement par le sous-secrétaire d’État. La création d’un ministère spécial des Colonies devenait une nécessité presque inéluctable à mesure que notre domaine d’outre-mer croissait en importance, et la cause était gagnée d’avance lorsque le cabinet Casimir-Perier la plaida dans le projet de loi qu’il déposa au mois de mars 1894.

Le nouveau ministère fut ainsi créé par une loi du 20 mars 1894, alors que tous les autres départements ministériels avaient jusqu’alors été institués par décret. Son organisation actuelle se trouve fixée par un décret du 23 mai 1896, et son personnel réglementé par le même décret.

Personnel colonial. — Le ministère des Colonies assume à l’égard de nos possessions, au point de vue politique, administratif et financier, un rôle de surveillance et de direction. Mais il est pour le pouvoir central un autre moyen d’influence, c’est l’action qu’il exerce sur le territoire même des colonies par l’intermédiaire de ses fonctionnaires et de ses agents. On peut diviser en effet le personnel colonial en deux grandes catégories, comprenant l’une les agents, de quelque ordre qu’ils soient, qui dépendent uniquement de l’autorité centrale au point de vue de leur nomination, de leur hiérarchie et de leur avance-

RELATIONS AVEC LA METROPOLE 17

ment; l’autre, les agents des divers services que les pouvoirs locaux, dans la limite des attributions qui leur sont dévolues, réglementent à leur gré. Les fonctionnaires de la première catégorie demeurent avant tout les représentants de l’autorité métropolitaine, chargés de la renseigner, et, selon leurs moyens, de faire prévaloir ses volontés. Un corps spécial est, avant tout autre, chargé de contrôler dans nos possessions le fonctionne-

École coloniale, avenue de l’Observatoire, à Paris.

ment régulier des divers services, en conformité des décisions du pouvoir central, c’est le corps de Vinspection des colonies. L’inspection coloniale, rattachée à l’inspection de la marine par un décret du 23 juillet 1879, en est aujourd’hui nettement distincte, et le corps auquel elle est confiée a été organisé notamment par le décret du 3 février 1891 et l’article 54 de la loi du 25 février 1901. Ce dernier texte a eu pour effet de définir par une disposition législative la hiérarchie, la situation personnelle et les attributions des inspecteurs. Le corps comprend des inspecteurs et des inspecteurs généraux; il y a lieu d’ajouter un personnel d’adjoints à l’inspection, institués par un décret du 23 février 1898 et qui doivent eux-mêmes, pour

PRINCIPES D’ORGANISATION

être promus inspecteurs de troisième classe, subir avec succès les épreuves d’un concours. D’après la loi de 1901, les inspecteurs des colonies ne sont, à proprement parler, ni des fonctionnaires civils, ni des militaires; ils bénéficient néanmoins, quelle que soit leur origine, des dispositions de la loi du 19 mai 1854 sur l’état des officiers. L’inspection coloniale peut s’exercer de deux manières; elle peut être permanente, être confiée à des inspecteurs en résidence fixe dans nos principales possessions ; elle peut être mobile, être assurée par des fonctionnaires qui, de France, sont tour à tour, selon les nécessités du moment, envoyés dans nos colonies. Aujourd’hui, l’inspection des colonies est, en règle générale, assurée par des missions temporaires; les inspecteurs reçoivent leurs instructions du ministre des Colonies ; ils peuvent également en recevoir du ministre des Finances, pour ce qui concerne les services financiers, mais seulement par l’intermédiaire du ministre des Colonies.

Les inspecteurs des colonies ne sont pas les seuls fonctionnaires qui dépendent étroitement du pouvoir central et veillent directement à l’exécution de ses volontés. Il faut citer, en outre, indépendamment du personnel militaire, du commissariat et du corps de santé des colonies, dont les attributions sont toutes spéciales, les gouverneurs, les trésoriers-payeurs, les administrateurs coloniaux, les secrétaires généraux des colonies, les chefs et sous-chefs de bureau des secrétariats généraux, les magistrats, le personnel spécial de l’administration pénitentiaire, etc.

Il est de toute importance que ces divers fonctionnaires, avec la tâche souvent complexe et délicate qui leur est confiée, soient recrutés avec le plus grand soin. L’arbitraire qui présidait autrefois à ce recrutement, l’insuffisance des uns, l’incurie des autres, le sentiment imparfait que les divers agents avaient en général de leur devoir et de leur mission, avaient fini par jeter un regrettable discrédit sur le personnel colonial. Le développement de nos possessions, non moins que la dignité même de l’administration coloniale, exigeaient qu’une telle situation ne pût se prolonger. C’est pour y remédier que des règlements successifs ont rendu de plus en plus rigoureuses les conditions d’admission dans les divers services coloniaux, de manière que toute intrusion fâcheusey fût àpeu près impossible. C’est aussi pour répondre à des intentions analogues, c’est pour être assuré que le personnel destiné à servir dans nos possessions débuterait dans la carrière avec un sentiment plus élevé de son rôle, avec une somme déjà suffisante de connaissances générales et spéciales, que fut créée à Paris, en 1889, V École coloniale. Organisée

RELATIONS AVEC LA METROPOLE

successivement par des décrets du 23 novembre 1889, du 10 novembre 1891 et du 2 avril 1896, l’École coloniale est un établissement autonome, dont un conseil d’administration dirige l’enseignement et la gestion financière ; ses ressources principales sont constituées par les subventions que lui allouent annuellement les budgets locaux de différentes possessions, et notamment de rindo-Chine. Elle prépare des élèves destinés au commissariat, aux carrières indo-chinoises, à l’administration des possessions africaines, à la magistrature coloniale, à l’administration pénitentiaire. Elle comprend, en outre, une section spéciale où sont admis les élèves indigènes, et une section commerciale. Les élèves des sections administratives sont recrutés par voie de concours. La pratique a déjà consacré les bienfaits de l’institution. Les élèves sont, à la sortie de chaque promotion, répartis entre les divers services où ils ont accès ; quelques-uns d’entre eux entrent au ministère des Colonies. Toutefois, les emplois ne sont, nulle part, attribués aux élèves sortant de l’École coloniale en vertu d’une sorte de monopole ; dans aucun service, la totalité des vacances ne leur est réservée.

Cet enseignement — qu’on peut qualifier de professionnel — n’est pas le seul existant en France à l’heure actuelle ; bon nombre d’universités possèdent des chaires dont les titulaires s’occupent plus ou moins spécialement de questions coloniales. C’est ainsi que la Faculté des lettres de Paris a une chaire de « géographie coloniale », et que la législation coloniale fait dans plusieurs Facultés de droit l’objet d’un enseignement régulier. Par contre, la théorie de la colonisation, l’histoire de la colonisation, l’hygiène coloniale ne sont encore, en dehors de l’École coloniale, étudiées nulle part d’une façon continue. Des initiatives particulières ont entrepris de combler, dans quelques grands centres, cette lacune de l’enseignement public. A Paris, l’Union coloniale française (non contente de subventionner près de la Faculté des lettres un « secrétaire de l’Office colonial » chargé de guider les étudiants dans leurs travaux de géographie et d’histoire coloniales) a fondé des cours du soir qui, faits régulièrement depuis 1896-1897, sont suivis à la Sorbonne par des étudiants inscrits. La Chambre de commerce de Lyon a, de son côté, organisé, en 1899, sur un excellent plan, un enseignement colonial. Le succès même de ces tentatives montre la nécessité de les reprendre et de les compléter, et de créer quelque chose d’analogue, au moins dans les grands centres maritimes et commerciaux.

A. Du CHÊNE.

POUYOIRS LOCAUX

Gouverneurs, chefs d’administration et chefs de service. — Deux systèmes peuvent être adoptés pour le gouvernement de nos colonies. Il est possible de grouper sous une autorité commune des territoires très étendus, contigus les uns aux autres ou suffisamment rapprochés ; il est possible aussi de diviser l’autorité comme se divisent les territoires selon les nécessités ethnographiques ou géographiques, sans que les pouvoirs constitués y soient liés autrement que par des relations de voisinage, sans qu’il y ait pour les uns à l’égard des autres une prééminence, une suprématie quelconque. Le second système eut longtemps nos préférences; il semble aujourd’hui que le premier ait tendance à l’emporter dès que dans des territoires étendus notre domination cesse d’être purement nominale, dès que des communications régulières peuvent s’établir entre des possessions voisines. Ainsi fut constitué par décrets du 17 octobre et du 12 novembre 1887, réorganisé dans le sens d’une plus complète unité de direction par décret du 21 avril 1891, le gouvernement général de l’Indo-Chine, comprenant aujourd’hui la Cochinchine, l’Annam, le Tonkin, le Cambodge et le Laos. Ainsi fut également constitué par un décret du 16 juin 1895 le gouvernement général de l’Afrique occidentale française, qui, après avoir été affaibli dans son importance par un décret du 25 septembre 1896, a été fortifié par un décret du 17 octobre 1899, donnant au gouverneur général une autorité complète sur l’étendue entière du Sénégal, y compris deux territoires militaires, débris de l’ancien Soudan, et la haute direction, au point de vue politique et militaire, des possessions de la Guinée, de la Côte d’ivoire et du Dahomey. C’est de même enfin qu’aussitôt après la conquête, par un décret du 11 décembre 1895, le territoire entier de Madagascar fut placé sous l’autorité d’un résident général, qui, lorsque le protectorat fut transformé en colonie, prit le titre de gouverneur général.

Toutefois cette unité de direction, nécessaire pour donner

POUVOIRS LOCAUX

aux manifestations simultanées d’une action politique la cohésion et l’harmonie indispensables, doit être appréciée sous son véritable jour. Elle n’est pas exclusive de divisions administratives. L’unité de l’Afrique occidentale française n’existe qu’en la personne du gouverneur général; il en est également ainsi de l’union indo-chinoise, que rend plus tangible parfois cependant un budget général de l’Indo-Ghine, tantôt maintenu, tantôt supprimé. En réalité, le gouvernement général de l’Afrique occidentale française et le gouvernement général de l’Indo-Ghine, abstraction faite de conseils supérieurs très rarement réunis, demeurent constitués par le rapprochement, on pourrait presque dire par la juxtaposition d’organisations administratives qui restent distinctes, pour le premier celles du Sénégal, de la Guinée française, de la Côte d’ivoire et du Dahomey, pour le second cellesdelaGochinchine,derAnnam-Tonkin, du Cambodge et du Laos. Chacun de ces divers territoires conserve son organisation propre, son autonomie, et c’est en définitive le second système, celui de l’autorité divisée, qui tend toujours à l’emporter. Ce que nous rencontrons toujours, en d’autres termes, dans nos possessions, c’est, partout où des frontières naturelles, des limites historiques ou des groupements ethniques permettent de l’établir, l’adaptation d’une autorité spéciale à une région nettement déterminée. Dès que, sur un territoire quelconque d’une de nos possessions, cette adaptation peut avoir lieu, les pouvoirs s’y constituent dans des conditions identiques selon les rouages simplifiés ou complexes qu’exigent les nécessités locales, et il devient assez facile dès lors de ramener à des règles communes l’organisation administrative de nos colonies.

Cette organisation a trouvé son expression la plus complète dans les ordonnances qui, de 1825 à 1844, ont été rendues successivement pour nos anciennes colonies. Telles senties ordonnances du 21 août 1825, 9 février 1827 et 22 août 1833, applicables aux Antilles et à la Réunion, des 27 août 1822, 22 août 1833, 23 juillet 1840, 7 septembre 1840 et 18 septembre 1844, applicabl es à la Guyane, à l’Inde française, au Sénégal et dépendances, aux îles Saint-Pierre et Miquelon. Ces ordonnances de la Restauration et de la monarchie de Juillet sont une œuvre considérable, qui, malgré des modifications postérieures, des innovations et des réformes partielles, subsiste toujours dans ses lignes principales, et dont s’est inspirée l’organisation de possessions plus récemment acquises. C’était d’ailleurs une œuvre nécessaire, dont les circonstances imposaient la préparation. Lorsque, à la fin du premier empire les colonies qui devaient nous être

Colonies I. 4

PRIxNGIPES D’ORGANISATION

rendues furent libérées de l’occupation étrangère et replacées sous la domination française, leur organisation demeura tout d’abord incertaine et arbitraire. On revit le gouverneur et l’intendant se partager tous les pouvoirs, le second ayant plus spécialement dans ses attributions les services administratifs et financiers. Puis les intendants furent supprimés en 1817, et, pendant quelques années, les gouverneurs purent agir en maîtres presque absolus en vertu des pouvoirs « conférés par Sa Majesté », sans que leur autorité fût même limitée, comme avant la Révolution, par le droit de représentation de conseils souverains analogues au Parlement ou par les délibérations régulières des assemblées coloniales instituées à la fin de l’ancien régime.

C’est à ce véritable état d’anarchie que les ordonnances ont mis un terme. Leurs dispositions essentielles sont les mêmes dans chacune d’elles invariablement. Leurs auteurs ont manifestement été pénétrés de cette pensée qu’il fallait éviter, dans l’organisation des pouvoirs, de confondre V action et la délibération. L’action appartient au gouverneur, à trois chefs d’administration, l’ordonnateur, le directeur de l’intérieur et le procureur général, à un commandant militaire et à un contrôleur colonial; la délibération appartient à un conseil privé et à un conseil général.

Les gouverneurs sont nommés par décret. Les décrets du 2 février 1890 et du 14 novembre 1893 les répartissaient en quatre classes personnelles. Un décret du 6 avril 1900 a supprimé la quatrième classe et déterminé hors classe la situation des résidents supérieurs et des gouverneurs généraux.

Les gouverneurs sont directement secondés par le personnel des administrateurs coloniaux et des secrétariats généraux. Les administrateurs , d’après les décrets du 4 juillet 1896 , du 17 août 1897, du 23 mars 1898 et du 6 avril 1900, sont nommés par décrets; leur hiérarchie comprend des administrateurs stagiaires, des administrateurs adjoints, des administrateurs, et des administrateurs en chef. A côté de ce cadre général, le décret du 6 avril 1900 prévoit un cadre local de commis et d’adjoints des affaires indigènes nommés par les gouverneurs. Les décrets des 24 mai 1898 et 6 avril 1900 ont organisé de même pour les secrétariats généraux, à côté d’un personnel local, un cadre de chefs et de sous-chefs de bureau, à la disposition du ministre.

Le gouverneur est « dépositaire de l’autorité » du chef de l’État. Il a, d’après les différentes rubriques sous lesquelles se répartissent les dispositions des ordonnances, des pouvoirs militaires, des pouvoirs administratifs, des pouvoirs relativement à l’administration de la justice, à l’égard des fonction-

POUVOIRS LOCAUX

naire et des agents du gouvernement, pour les rapports avec les gouvernements étrangers, à l’égard de la législation coloniale, enfin des pouvoirs extraordinaires. Responsable, sous l’autorité directe du ministre des Colonies, de la défense extérieure et intérieure, il dispose des forces de terre et de mer stationnées dans la colonie (décret du 9 novembre 1901) . Au point de vue de l’administration générale de la colonie, il surveille les services, assure le maintien de l’ordre, arrête le budget local; il a même certains pouvoirs sur les personnes, peut mander devant lui tout habitant, accorder les dispenses de mariage pour défaut d’âge, parenté ou alliance. Il assure l’exécution des jugements et des arrêts, même des condamnations capitales, sauf à y surseoir en cas de recours en grâce ; il se fait rendre compte régulièrement par le procureur général de l’administration de la justice, mais ne peut toutefois ni l’obliger à poursuivre, ni l’empêcher de poursuivre. Il a autorité sur tous les fonctionnaires, peut révoquer ceux qu’il a nommés et renvoyer en France ceux qui sont nommés par l’autorité centrale. Il peut communiquer avec les autorités étrangères voisines, négocier même avec elles dans certains cas. Il promulgue les lois et les règlements, et peut sanctionner les arrêtés qu’il prend en matière d’administration et de police par des pénalités allant jusqu’à quinze jours de prison et 100 francs d’amende; d’après la loi du 8 janvier 1877 et le décret du 6 mars 1877, l’arrêté doit toutefois, dans un délai de quatre mois, être converti en décret lorsque les pénalités prévues excèdent celles de droit commun. C’est en sa personne, en un mot, que finissent par converger tous les pouvoirs; c’est de lui que vient, directement ou indirectement, l’impulsion générale donnée aux divers services de la colonie ; c’est lui qui maintient finalement l’unité de volonté et de direction. Sa personnalité dans la colonie est telle, la situation qu’il y occupe est si considérable qu’il est même protégé par certaines immunités; il ne peut être actionné dans le territoire qu’il gouverne et les jugements prononcés contre lui n’y peuvent être mis à exécution.

La responsabilité générale du gouverneur en tant que chargé d’assurer dans la colonie l’ordre et la paix publique n’était pas exclusive, d’après les ordonnances, des responsabilités particulières de certains fonctionnaires. Trois chefs d’administration, l’ordonnateur, le directeur de l’intérieur et le procureur général se partageaient les divers services publics de la colonie et demeuraient responsables des décisions qu’ils faisaient adopter par le gouverneur, en les contresignant. Il y avait là tout un système, on l’a remarqué parfois, que semblaient avoir inspiré les règles

PRINCIPES D’ORGANISATION

de la monarchie constitutionnelle et la formule fameuse : « Le roi règne et ne gouverne pas. » Mais, depuis surtout que des gouverneurs civils ont été substitués aux gouverneurs militaires, cette organisation a subi de très profondes atteintes. A l’exception du procureur général, dont les attributions sont demeurées intactes, les autres chefs d’administration ont. vu transformer leur rôle et démembrer leurs pouvoirs. L’ordonnateur, qui avait la direction des divers services et la responsabilité des finances de l’État, et qui était l’officier du commissariat le plus élevé en grade, a été supprimé par le décret du 15 septembre 1882. Ses attributions ont été partagées entre le chef du service administratif, officier du commissariat lui-même, le chef du service de santé et le directeur de l’intérieur. Ce dernier, chargé de l’administration proprement dite de la colonie et ordonnateur du budget local, n’existe plus lui-même depuis le décret du 21 mai 1898; il est remplacé par un secrétaire général, qui n’est pas investi de pouvoirs propres, qui n’est que le représentant du gouverneur et ne conserve à sa place que par délégation l’ordonnancement des dépenses du budget local. Un fonctionnaire enfin, auquel les ordonnances donnaient une mission permanente de surveillance, le contrôleur colonial, n’existe plus aujourd’hui. Le commandant militaire, qu’instituaient également les ordonnances, a de même été supprimé par un décret du 29 août 1855. Il est vrai que nous rencontrons aujourd’hui dans la plupart de nos colonies, exerçant personnellement sous la haute autorité du gouverneur civil la direction des services militaires, un commandant ou même un commandant supérieur des troupes, parfois également un commandant de la marine, parfois même un commandant du point d’appui de la fiotte.

Conseils privés et conseils d’administration. — Ces di.

vers fonctionnaires ne sont plus aujourd’hui que des chefs de service, placés sous l’autorité immédiate du gouverneur ; il faut y ajouter dans certaines possessions l’évêque, parfois aussi dépendant du secrétaire général, ou, indépendants de lui, le chef du service des travaux publics, le vice-recteur et le chef du service des douanes. Les principaux de ces chefs de service, selon un ordre de préséance rigoureusement prévu par les ordonnances et les décrets organiques, siègent, sous la présidence du gouverneur, au conseil privé. Deux habitants notables, nommés par décret, et un secrétaire archiviste leur sont adjoints. Le conseil privé se réunit le premier jour de chaque mois; tous les membres, sauf le gouverneur, sont tenus d’y assister ou de se faire remplacer.

POUVOIRS LOCAUX

Actuellement, cette assemblée est purement consultative ; elle n’a plus le droit de statuer, comme le prévoyaient les ordonnances, sur un certain nombre de matières limitativement énumérées ; elle donne seulement, sur les affaires qui lui sont soumises, un avis qui ne lie jamais le gouverneur. Elle juge, il est vrai, avec un pouvoir propre, les comptes des comptables autres que le trésorier-payeur, mais il est aujourd’hui question de lui retirer cette attribution spéciale pour la transmettre à la Cour des comptes.

Le conseil privé se transforme en conseil du contentieux administratif l’adjonction de deux magistrats nommés par le gouverneur. Il devient alors un véritable tribunal administratif, auprès duquel un officier du commissariat ou un fonctionnaire désigné par le gouverneur est commissaire du gouvernement, tandis que le secrétaire archiviste remplit l’office de greffier. La procédure devant le conseil privé statuant comme conseil du contentieux administratif est réglée par les décrets des 5 août et 7 septembre 1881. Le conseil juge tout le contentieux administratif ; il statue en outre sur les demandes de concessions de prise d’eau et sur les questions qui s’y rattachent. Les voies de recours contre les décisions du conseil du contentieux (opposition, tierce opposition, recours au Conseil d’État) sont, en règle générale, les mêmes que contre les jugements des conseils de préfecture.

Cette organisation administrative, que les ordonnances de la monarchie, complétées ou modifiées par des actes postérieurs, avaient instituée pour les Antilles, la Réunion, la Guyane, l’Inde française, le Sénégal et dépendances, a été, par des décrets particuliers, appliquée dans ses grandes lignes à la Nouvelle-Calédonie, aux établissements français de l’Océanie et à la Cochinchine. L’organisation des protectorats de l’Annam, du Tonkin, du Cambodge et du Laos, sous la direction de résidents supérieurs, demeure spéciale. Au contraire, l’organisation de Madagascar se rapproche sensiblement de celle que nous avons examinée. Il en est également ainsi, en vertu de décrets des 17 décembre 1891, 10 mars 1893, 25 juin 1894 et 28 novembre 1897, de celle de la Guinée française, de la Côte d’ivoire, du Dahomey et du Congo ; dans ces colonies, les pouvoirs du gouverneur sont encore déterminés par l’ordonnance du 7 septembre 1840, rendue pour le Sénégal et dépendances, celles-ci s’étendant à tous les comptoirs que nous possédions alors sur la côte occidentale d’Afrique. Les pouvoirs du gouverneur de la Côte somali ont été déterminées de même en se référant à ceux qu’avait prévus pour le gouvernement des îles Saint-Pierre et Miquelon l’ordonnance du 18 septembre 1844 (décrets du 18 juin 1884 et du 28 août 1898).

PRINCIPES D’ORGANISATION

Dans ces possessions d’organisation plus récente toutefois, en Guinée française, à la Côte d’ivoire, au Dahomey, au Congo, à la Côte somali, à Madagascar, à Mayotte et aux Comores, le gouverneur est assisté non d’un conseil privé, mais d’un conseil d'administration. Celui-ci se compose également de fonctionnaires et d’habitants notables, sous la présidence du gouverneur. Pour nos possessions de la Guinée, de la Côte d’ivoire, du Dahomey et du Congo, un décret du 11 octobre 1899 a soumis sa composition à des règles communes. En dehors du gouverneur président, il y comprend uniformément trois membres choisis parmi les fonctionnaires et trois membres choisis parmi les habitants notables. Les fonctionnaires appelés à y siéger sont désignés par le gouverneur dans l’ordre suivant : 1° le secrétaire général; 2° le chef du service des douanes; 3® un chef de bureau, magistrat ou administrateur. Les autres chefs de service peuvent siéger au conseil avec voix consultative et même remplacer avec voix délibérative, en cas d’absence, des membres titulaires. Le conseil d’administration est purement consultatif; il se borne à donner son avis au gouverneur, qui est tenu de le lui demander lorsqu’il s’agit d’engager les finances de la colonie. Il se transforme, dans les conditions prévues par les décrets des b août et 7 septembre 1881, en conseil du contentieux administratif.

Ce qui distingue surtout le conseil d’administration du conseil privé, c’est que, là où il existe, n’est pas institué de conseil général, et c’est la raison pour laquelle le gouverneur est tenu de prendre son avis dans certains cas, lorsqu’ il s’agit notamment d’arrêter le budget annuel de la colonie. Au contraire, dans celles de nos possessions où le gouverneur est assisté d’un conseil privé, les ordonnances ont également prévu un conseil général, ou les décrets organiques l’ont institué comme à la Nouvelle-Calédonie, à Taïti et en Gochinchine, où il prend le nom de conseil colonial. Dans l’Annam-Tonkin et au Cambodge il existe un conseil de protectorat, dont l’organisation se rapproche de celle des conseils d’administration. Le conseil de protectorat de l’Annam et du Tonkin peut statuer comme conseil du contentieux administratif ; il en est différemment de celui du Cambodge,' institué par simple arrêté du gouverneur général de l’Indo-Chine.

Conseils généraux. — Comment, là où ils existent, sont nommés et fonctionnent les conseils généraux des colonies? L’organisation actuelle de ces conseils est relativement récente. Les conseils généraux qu’avaient prévus les ordonnances, les conseils coloniaux que la loi du 24 avril 1833 avait donnés à la

POUVOIRS LOCAUX

Martinique, à la Guadeloupe, à la Guyane et à la Réunion furent supprimés en 1848. Le sénatus-consulte du 3 mai 1854 rendit des conseils généraux aux Antilles et à la Réunion et fixa leurs attributions, qui furent profondément modifiées par le sénatusconsulte du 4 juillet 1866. Mais ces conseils ne sont élus au suffrage universel pour la totalité de leurs membres que depuis un décret du 3 décembre 1870, et c’est de même des décrets postérieurs (13 février 1877, 12 juin, 7 novembre 1879, 15 février 1882, 21 août 1889) qui ont peu à peu rapproché leur organisation de celle des conseils généraux de la France. C’est également par des décrets spéciaux que des conseils généraux ont été institués dans nos autres possessions, par un décret du 23 décembre 1878 à la Guyane; du 25 janvier 1875 dans l’Inde française; du 4 février 1879 au Sénégal; par des décrets des 8 février 1880, 12 mars 1881, 28 septembre 1888 en Cochinchine; du 2 avril 1885 à la Nouvelle-Calédonie; du 5 avril 1885 à Saint- Pierre et Miquelon; du 28 décembre 1885, dans les établissements français de l’Océanie. La composition, le fonctionnement et les attributions de ces différents conseils sont, dans l’ensemble, déterminés aujourd’hui par des règles communes. Le conseil général de Saint-Pierre et Miquelon, aujourd’hui réorganisé, est devenu un véritable conseil d’administration.

Le nombre des conseillers généraux à la Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion est de trente-six ; il est moindre dans nos autres colonies. Les circonscriptions électorales sont fixées tantôt par le gouverneur en conseil privé d’après le chiffre de la population, tantôt par décret. Dans l’Inde, le nombre des conseillers à élire pour chaque établissement est réparti entre les trois listes d’électeurs, celle des Européens et descendants d’Européens, celle des Indiens renonçants et celle des Indiens non renonçants. Au Sénégal où l’action du conseil général est limitée aux territoires annexés, les habitants des communes de plein exercice sont seuls électeurs. En Cochinchine, le conseil colonial ne se compose pas uniquement de membres citoyens français; il comprend aussi des membres du conseil privé, et des délégués élus de la chambre de commerce.

Les conseillers généraux sont élus pour six ans et le conseil est renouvelé par moitié tous les trois ans. Les éligibles doivent être âgés de vingt-cinq ans et être domiciliés dans la colonie ou y être inscrits sur les registres des contributions directes. Le mandat de conseiller est gratuit ; toutefois, dans certaines colonies, comme au Sénégal et dans l’Inde, les conseillers peuvent être indemnisés de leurs frais de transport et de déplacement. Les

PRINCIPES D’ORGANISATION

conditions d’inéligibilité et d’incompatibilité sont en général les mêmes que pour l’élection aux conseils généraux de la France.

Les conseils tiennent une session ordinaire chaque année sur la convocation du gouverneur, mais ils peuvent aussi se réunir en des sessions extraordinaires; ils nomment leurs bureaux et sont maîtres de leurs ordres du jour. Ils peuvent se pourvoir devant le Conseil d’État contre les actes des gouverneurs qu’ils jugent entachés d’excès de pouvoir. Le pourvoi est alors introduit par le président après délibération du conseil.

Ce qui distingue particulièrement les conseils généraux des colonies des conseils généraux de la France métropolitaine, c’est l’étendue de leurs attributions. Celles-ci, sauf des modifications partielles, sont demeurées fixées pour les Antilles et la Réunion par le sénatus-consulte du 4 juillet 1866, et c’est manifestement en s’inspirant des dispositions de ce même sénatusconsulte qu’ont été déterminées les attributions des conseils institués dans nos autres possessions. D’une manière générale le conseil statue, délibère, ou donne un avis. S’il statue, sa décision est définitive et exécutoire après une approbation tacite, dès que le gouverneur, dans un délai d’un mois, n’en a pas démandé l’annulation pour excès de pouvoir ou pour violation de la loi. S’il délibère, sa décision, pour être exécutoire, doit recevoir une approbation expresse. Les matières sur lesquelles il statue définitivement (acquisitions, aliénations, échanges des propriétés de la colonie, baux de biens donnés ou pris à ferme ou à loyer, actions à intenter ou à soutenir, transactions concernant les droits de la colonie, etc.,) n’appellent en général aucune observation particulière. Lorsqu’il vote les taxes et contributions de toute nature de la colonie, ses délibérations doivent être approuvées par décret en ce qui concerne le mode d’assiette et les règles de perception; elles sont exécutoires sauf annulation en ce qui concerne le chiffre même de l’impôt. Dans les colonies où la loi du 11 janvier 1892 est appliquée, il donne son avis sur les modifications au tarif général des douanes à apporter dans la colonie. Dans les colonies où la loi de 1892 n’est pas appliquée, les tarifs de droits de douane sont, après délibération ou avis du conseil général, établis par décret en Conseil d’État.

Le conseil général délibère sur le budget de la colonie; il vote non seulement les recettes, mais les dépenses qui se divisent en dépenses obligatoires et dépenses facultatives. Les dépenses obligatoires sont énumérées par le sénatus-consulte du 4 juillet 1866 et par les divers décrets qui ont institué les con-

POUVOIRS LOCAUX

seils généraux des colonies. Elles doivent être votées par le conseil dans les limites d’un minimum fixé à l’avance par arrêté du ministre ou par décret. Si elles ne sont pas votées par le conseil, ou si elles le sont avec des allocations insuffisantes, le gouverneur pourvoit d’office à leur acquittement à l’aide du fonds de dépenses diverses et imprévues, d’une réduction de dépenses facultatives, d’une imputation sur les fonds libres, ou, à défaut, par une augmentation du tarif des taxes. Le budget est arrêté par le gouverneur. Si le conseil général se séparait sans avoir voté le budget, le ministre l’établirait d’office sur la proposition du gouverneur en conseil privé.

Auprès des conseils généraux de la plupart de nos possessions, une commission coloniale, correspondant à ce qu’est en France la commission départementale, a été instituée. Elle est élue chaque année à la fin de la session ordinaire et les règles qui lui sont appliquées, sauf quelques modifications de détail, sont reproduites de la loi du 10 août 1871 sur les conseils généraux. Elle n’existe ni dans l’Inde, ni en Cochinchine ; par contre, dans l’Inde, des conseils locaux ont été constitués pour chacun de nos établissements, et dans les divers arrondissements de Cochinchine sont établis des conseils spéciaux réorganisés par décret du 5 avril 1889.

Municipalités. — La commune, l’unité administrative primaire, existe actuellement dans la plupart de nos possessions, et l’organisation qui lui est donnée correspond très sensiblement à celle des municipalités de la métropole. Déjà le sénatusconsulte du 3 mai 1854 avait prévu pour les Antilles et la Réunion l’existence de communes, dont le maire, les adjoints et les conseils municipaux étaient nommés par le gouverneur. Cette organisation, que la loi du 28 mars 1882 sur l’élection des maires avait déjà modifiée, a maintenant complètement disparu. La loi du 5 avril 1884 sur l’organisation municipale a prévu elle-même son application à la Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion. Elle a stipulé les modifications que dans leur extension à ces colonies ses dispositions générales devraient comporter. Ces modifications tiennent à la diversité, en France et aux colonies, des fonctionnaires et des organes administratifs, et à l’éloignement de nos possessions. C’est ainsi que le gouverneur, en général substitué au préfet, peut dissoudre en conseil privé les conseils municipaux et nommer des commissions spéciales, alors que toute mesure de ce genre exigerait en France l’intervention d’un décret. Il a fallu de même prévoir pour les élections aux conseils

PRINCIPES D’ORGANISATION

municipaux des colonies des incompatibilités spéciales, en particulier les fonctions de membres du conseil privé. Mais dans leur ensemble les dispositions essentielles delà loi de 1884 sont applicables aux municipalités des Antilles et de la Réunion, qu’il s’agisse de l’élection des conseils municipaux, de la nomination ou de la révocation des maires ou adjoints, de l’acceptation des dons et legs, des recettes e,t des dépenses des communes.

Un régime municipal applicable à toute la colonie a été également établi dans l’Inde, à la Guyane et à Saint-Pierre et Miquelon. Dans ces deux dernières colonies, l’institution de municipalités remonte à une époque antérieure à la loi du 5 avril 1884, mais des décrets du 26 juin 1884 et du 17 décembre 1892 en ont rapproché l’organisation de celles des municipalités de la métropole en ce qui concerne notamment l’élection, la suspension et la révocation des maires et des adjoints. Certaines particularités, au contraire, subsistent dans l’Inde — où l’organisation municipale résulte d’un décret du 26 février 1884 — à cause de certains pouvoirs maintenus au gouverneur, qui peut diviser les communes des sections électorales et suspendre les conseils municipaux pendant une durée exceptionnelle de six mois, à cause surtout du système électoral qui s’y trouve en vigueur. Le décret du 26 février 1884, en effet, avait établi pour tous les conseils locaux de l’Inde trois listes d’électeurs, l’une pour les Européens et assimilés, la seconde pour les Indiens dits renonçants, c’est-à-dire ayant renoncé à leur statut personnel, la troisième pour les Indiens non. renonçants. Il pouvait arriver toutefois que deux listes seulement fussent maintenues, s’il y avait moins de cinq Européens ou moins de vingt renonçants, ou même qu’une seule liste subsistât, si dans ces deux catégories à la fois le minimum prévu n’était pas atteint. Ce système a donc été simplifié. Un décret du 10 septembre 1899 a supprimé la liste des renonçants, sauf pour le cas où le nombre de ceux-ci serait au moins égal à la moitié de celui des non-renonçants. Mais si les renonçants cessent d’être portés sur une liste distincte, ils peuvent, au cas où ils justifient de certaines conditions qu’énumère le décret du 10 septembre 1899, être inscrits sur la liste des Européens et assimilés. Enfin, la première liste elle-même, celle des Européens, n’est établie que si, dans chaque commune, elle comprend vingt électeurs au moins.

Au Sénégal, en Nouvelle-Calédonie, à Tahiti, des communes n’existent que dans les principaux centres de la colonie; les décrets des 26 juin 1884 et 20 mai 1890 ont également appliqué

POUVOIRS LOCAUX

à ces municipalités, en ce qui concerne leur composition, leur suspension et leur dissolution, les principales règles tracées par la loi du 5 avril 1884. En Gochinchine, l’organisation de la municipalité de Saigon, composée en dehors du maire et des adjoints, de huit membres français et de quatre membres indigènes, est soumise à des dispositions particulières fixées par des décrets du 8 janvier 1877 et du 29 avril 1881. C’est de même en vertu de règles spéciales que des municipalités, près desquelles le résident ou l’administrateur remplit les fonctions de maire, ont été organisées au Tonkin, à Hanoï et à Haïphong, et à Madagascar, à Tananarive, à Tamatave et à Majunga. Aucune organisation municipale n’existe encore dans nos possessions de l’Afrique continentale autres que le Sénégal. Mais un décret du 13 décembre 1891, organisant les pays de protectorat du Sénégal, prévoit pour ces pays la création de budgets régionaux, et celle de municipalités spéciales correspondant à celles qui ont été instituées en Algérie, communes mixtes et indigènes. Ce décret a reçu une application immédiate en ce qui concerne la création de budgets régionaux, dont l’établissement dans les pays de protectorat du Sénégal a donné les plus heureux résultats; il a paru préférable, au contraire, d’ajourner toute institution de communes mixtes ou indigènes.

Enfin, il peut être intéressant de mentionner ici une municipalité toute spéciale, la commune pénitentiaire, en laquelle ont été constitués par un décret du 16 mars 1880 les établissements du Maroni, à la Guyane. C’est à cause de la présence sur ce territoire d’un grand nombre de concessionnaires qu’il a paru nécessaire d’y créer une unité administrative particulière, une commune de plein exercice, jouissant de la personnalité civile. Le conseil municipal y est remplacé par une commission administrative, uniquement composée de fonctionnaires et d’officiers, et dont le président prend le titre de maire. La commune a son budget; elle a ses revenus, dont les principaux proviennent de l’exploitation d’une usine à sucre établie à Saint-Maurice du Maroni; les immeubles occupés par ses services sur ce dernier point lui ont même été cédés en toute propriété, en vertu d’un décret du 1®^ février 1899. Cette commune particulière est simplement l’un des rouages par où s’exerce le fonctionnement de l’administration pénitentiaire à la Guyane, et le conseil général de la colonie, pour en favoriser comme pour en restreindre le développement, ne saurait étendre sur elle sa juridiction.

A. Duchêne.

LA LOI FRANÇAISE AUX COLONIES

Hors du domaine politique, l’application aux colonies des lois qui régissent la métropole ou, à défaut de celles-ci, de lois spéciales qui en reproduisent les dispositions essentielles, a été depuis plus d’un demi-siècle l’idéal des différents gouvernements. Et cela se conçoit : une loi unique facilite les rapports d'affaires, favorise donc l’émigration. Elle crée des liens presque indestructibles entre les colonies et la mère patrie, car si la loi métropolitaine règle ses pouvoirs de chef de famille, protège sa personne et son champ, et après sa mort partage son patrimoine entre ses parents, l’indigène, relié à elle par la communauté des habitudes et des idées, sera plus attaché à la France, et pourra lui rester fidèle. Ce sont sans doute ces considérations, le désir aussi de donner aux indigènes un droit supérieur au leur qui avait fait dire aux anciens édits de 1664 et de 1671 qu’on « suivrait les règles de la coutume de Paris pour la justice à rendre aux habitants des colonies ».

Mais dans l’application ce système a ses dangers. Le génie de chaque race appelle des lois qui lui soient accommodées. Chaque phase de l’évolution sociale veut un droit qui réponde à la rudesse ou à l’affinement des mœurs, à l’organisation de la famille et à l’état de la religion. On ne décrète pas la civilisation. A vouloir appliquer envers et contre tout la loi métropolitaine, on heurte des traditions respectables, on blesse les sentiments des indigènes au lieu de se préparer en eux des alliés fidèles. On l’a davantage aperçu de notre temps; l’application du droit privé français aux colonies n’est plus une règle générale, absolue. Elle s’est estompée en un idéal très lointain, vers lequel on ne marchera que par lentes étapes, du même pas qu’on fera la conquête du pays à nos idées et à nos mœurs. Les habitants de nos colonies sont donc régis, quant à leurs familles

LA LOI FRANÇAISE AUX COLONIES

et à leurs biens, par les coutumes indigènes ; ceux-là seulement obéissent aux codes de la métropole qui sont pour ainsi dire pénétrés de son atmosphère morale.

Ainsi, des distinctions s’imposent. Les colons français et leurs descendants sont tout naturellement régis par les lois françaises. Il en est de même des étrangers de race européenne qui ont obtenu leur naturalisation comme citoyens français après un certain séjour dans la colonie. Auparavant, et il en eût été de même s’ils eussent résidé en France, ils restaient soumis à la loi de leur pays quant à l’âge de leur majorité, quant aux conditions du mariage, de la tutelle, etc., quant à ce qu’on nomme, enfin, leur statut personnel. Une fois naturalisés, ils obéiront, comme les autres colons, à la loi française faite pour une civilisation analogue à la leur. Cette naturalisation, ils ne peuvent l’obtenir dans nos trois anciennes colonies, (Guadeloupe, Martinique, Réunion), qu’aux mêmes conditions qu’en France. Au contraire, dans les colonies plus récentes, le désir de favoriser la prospérité du pays en y attirant de nouveaux habitants a rendu le législateur plus large. Le seul stage exigé est tantôt un domicile de trois ans comme en Algérie, tantôt une simple résidence de trois ans. Il en est ainsi en Nouvelle- Calédonie, en Cochinchine, en Annam, au Tonkin, en Tunisie. Dans les autres colonies, il n’en est autrement que par une singulière anomalie : aucun décret ne réglant pour elles les conditions de la naturalisation, il a fallu admettre que les étrangers qui y sont domiciliés, même depuis leur naissance, ne peuvent devenir citoyens français.

Quant aux indigènes, ils continuent, comme on l’a dit, à suivre leurs coutumes locales. Mais il importait d’entrevoir la possibilité pour eux de se soumettre aux lois de la métropole. Et les conditions de cette soumission devaient naturellement varier suivant l’époque d’acquisition du pays par la France, l’état de la colonie, l’attachement des indigènes à leur droit propre : c’est ainsi que dans nos établissements de l’Inde une simple déclaration de renonciation à son statut personnel suffit à un Indou pour être régi par les lois françaises. Au contraire, l’indigène de l’Annam, du Tonkin ou de la Cochinchine doit obtenir pour cela un décret du président de la République rendu après avis du conseil d’État. Et ce décret ne peut être demandé que par celui qui a servi trois ans dans les armées françaises ou occupé des fonctions rétribuées par l’État français. Les mêmes conditions sont imposées aux Arabes de la Tunisie (décrets du 29 juillet 1887). Dans ces deux derniers cas, l’indi-

PRINCIPES D’ORGANISATION

gène devient en même temps citoyen français et jouit pour l’avenir des droits politiques (1).

En Algérie, le système est plus compliqué : en ce qui concerne les Israélites indigènes, en vertu du décret du 24 octobre 1870, ils sont déclarés citoyens français. Mais un autre décret de 1871 a limité cette assimilation aux Israélites nés en Algérie avant l’occupation française, ou nés depuis de parents qui y étaient domiciliés lors de la conquête. On n’a pas encore étendu ce régime aux indigènes musulmans. Ils ne deviennent citoyens français, ils ne sont soumis à nos lois civiles qu’après un décret rendu en conseil d’État. Toutefois, ils peuvent pour chaque acte en particulier renoncer expressément ou tacitement à leurs coutumes.

Droit civil des citoyens français et assimilés. — Aux

personnes mêmes qui sont soumises à la loi française : indigènes admis à ce bénéfice., colons, étrangers naturalisés, la loi de la France s’applique-t-elle sans modification, dans toute sa plénitude? Non; là encore il faut tenir compte de la différence de milieu, des conditions de vie toutes différentes qui font que telle loi excellente en France est matériellement inapplicable ou désastreuse si on l’étend à toutes nos colonies. Aussi est-ce un principe depuis longtemps admis que la loi française régit seulement la métropole. Pour qu’elle soit appliquée dans les colonies, il faut une décision formelle à cet égard (2).

Cependant, de toutes nos lois privées, la plus importante, puisqu’elle renferme les principes généraux dont les autres sont seulement des applications ou des modifications spéciales, le Code civil, a été successivement promulguée dans toutes nos colonies. Mais cette promulgation n’a pas eu lieu partout pour les lois qui, en France, l’ont successivement modilîé. C’est ainsi qu’après avoir appliqué dans toutes nos colonies la loi de 1884 qui a rétabli le divorce, par une anomalie on n’y a pas mis en vigueur la loi de 1886, modifiant cette dernière, sauf en Algérie, aux Antilles et à la Réunion.

Selon les cas, le Code civil a encore dû recevoir des modifications partielles. Sans doute dans ses principes il est resté intact, il constitue toujours une loi faite pour la société française

(1) Nous ne distinguons pas ici entre les colonies et les pays de protectorat. Il n’y a guère d’intérêt à le faire, puisque en principe dans les unes comme dans les autres la loi française ne régit pas les indigènes.

(2) Voir plus haut le Législateur colonial.

LA LOI FRANÇAISE AUX COLONIES

issue de la Révolution : les successions sont bien attribuées aux mêmes héritiers, les mêmes parts sont bien accordées à chacun ; le régime de communauté continue à régir les personnes mariées sans contrat, la prescription s’invoque au bout du même temps, les contrats produisent les mêmes effets, etc. Mais dans les formalités qu’il édicte, dans les délais qu’il impose pour les remplir, le Code devenait manifestement en opposition avec la nature des choses : les colons se trouvant habiter le plus souvent très loin des localités où se trouvent les officiers publics qui peuvent dresser tel ou tel acte, où demeure le magistrat chargé d’accorder telle autorisation, il a fallu prolonger les délais pour se présenter devant eux, ou bien confier à un fonctionnaire le soin de remplir en même temps le rôle d’un autre plus éloigné.

Ainsi en est-il en matière d’actes de l’état civil. Les fonctions d’officier d’état civil, qui en Ifrance appartiennent aux maires, leur sont également attribuées dans les communes coloniales où il en existe. Mais il n’en existe pas partout. En Annam, ces fonctions ont dû être confiées à des personnes nommées par le gouverneur. Dans toutes les possessions africaines, elles sont remplies par les administrateurs coloniaux ou les agents placés sous leurs ordres; au Congo, elles peuvent même être exercées par des particuliers, agents de sociétés concessionnaires, à la condition toutefois d’être investis d’une délégation spéciale à cet effet par le commissaire du gouvernement.

Mais les délais impartis par la loi de France pour faire dresser ces différents actes ont dû dans la plupart des colonies, à raison de l'éloignement des centres, des difficultés de communication, être notablement accrus.

Pour les mêmes raisons d’éloignement des centres urbains importants, il a fallu, surtout à l’égard des indigènes, attribuer à des tribunaux inférieurs certains droits qui n’appartenaient en France qu’aux cours d’appel. Ce sont elles qui dans la métropole doivent approuver les adoptions pour qu’elles soient valables : cette prérogative est dévolue, à l’égard des Annamites, au tribunal de première instance. Dans l’Inde, à l’égard des personnes qui y sont nées, elles appartiennent au juge de paix.

L’éloignement de la métropole a obligé la loi a déléguer aux gouverneurs de colonies siégeant en conseil privé des pouvoirs qu’exerce en France le seul chef de l’État. En vertu de textes applicables dans tout notre empire d’outre-mer, les gouverneurs sont chargés d’accorder les autorisations nécessaires pour les mariages entre beau-frère et belle-sœur,, oncle et nièce, tante et neveu, ou lorsque les futurs époux n’ont pas l’âge requis.

PRINCIPES D’ORGANISATION

Aux gouverneurs revient également le droit d’accorder certaines autorisations, certaines dispenses inconnues en France, mais nécessaires dans des territoires où résident souvent des gens d’origine inconnue, dont les parents habitent à des centaines de lieues hors de la colonie.

Aux Antilles et à la Réunion, le gouverneur en conseil privé décide s les conditions d’âge, de célibat ou de veuvage sont justifiées, quand les immigrants sont d’origine inconnue, ou d’un pays où l’état civil n’est pas constitué (sénatus-consulte du 27 juillet 1867). Le décret du 28 juin 1877 a étendu ce régime aux colonies d’Océanie. En outre le gouverneur, peut dispenser du consentement des ascendants demeurant hors de la colonie.

Il n’a pas seulement fallu favoriser le mariage des émigrants qui arrivent dans nos colonies, il a fallu prendre des mesures, lors de leur décès, pour assurer à leurs familles leur succession, lorsque les parents ne sont pas connus. Pour empêcher que les biens héréditaires ne soient dilapidés, les receveurs d’enregistrement sont désignés comme curateurs à la succession vacante. Ils dressent alors un inventaire, pour pouvoir constater les soustractions; ils administrent les biens et s’occupent de rechercher les héritiers. Ces règles sont pratiquement si sages qu’elles ont été édictées dans presque toutes les colonies, et que, dans les autres, l’usage s’est établi de les suivre.

De telles différences entre les colonies et la métropole, très importantes pour le droit civil, n’ont plus de valeur en ce qui concerne les lois commerciales. Celles-ci ne sont plus inspirées par des traditions, des habitudes locales, mais par cette idée que les transactions doivent se faire rapidement, que les commerçants ont besoin de crédit pour leurs affaires, etc.

La législation civile ne peut sans inconvénient être imposée en bloc et à tout le monde. Il n’en est pas de même de la législation commerciale, et les gouvernements s’en sont depuis longtemps rendu compte. Notre Gode de commerce a été promulgué dans toutes les colonies (loi du 7 septembre 1850] et les lois qui l’ont modifié ou complété ont été presque partout appliquées. Les lois de 1867 et de 1893 sur les sociétés, de 1858 sur les magasins généraux, la loi sur les chèques, la loi du 4 mars 1889 sur les faillites, ont été promulguées dans nos possessions d’outre-mer. Et, en effet, comment une société de chemins de fer ou de mines pourrait-elle se livrer aux Antilles à des manœuvres qui lui seraient interdites en France ?

LA LOI FRANÇAISE AUX COLONIES

Droit pénal des citoyens français et assimilés. — En

matière pénale, l’extension aux colons des lois de la métropole ne présente pas non plus d’inconvénient. A l’égard de tous ceux qui sont pénétrés de nos idées et de nos mœurs, les actes antisociaux doivent être réprimés dans les mêmes cas et de la même façon qu’en France. Aussi, depuis 1877, les colonies sont-elles régies par notre Gode pénal français.

La loi française a dû cependant être complétée sur plusieurs points, tout d’abord en ce qui concerne le vagabondage. Ce délit présente dans des pays peu habités, où la force publique est minime par rapport à l’étendue du territoire, un danger tout particulier. De tous temps, les vagabonds et mendiants ont été très sévèrement traités dans les colonies. Un décret de 1852, toujours en vigueur, a cherché à les atteindre plus sûrement, en déclarant vagabonds non pas seulement les individus sans domicile certain et sans moyens d’existence, comme en France, mais encore ceux qui ont un domicile et à qui manquent seulement des moyens d’existence, un travail habituel prouvé par un engagement d’un an chez un colon ou par un livret. A côté du Gode pénal ainsi modifié sur un point pratiquement important, on a laissé subsister les arrêtés des gouverneurs avec les sanctions qu’ils édictaient. Pour l’avenir, les gouverneurs ont conservé la faculté d’édicter des peines pour tous les faits qui jusque-là étaient impunis; ces peines peuvent être au maximum de cinq jours de prison et de 15 francs d’amende. Pour assurer l’exécution des lois et décrets en vigueur ou à mettre en vigueur, ils peuvent alors édicter des peines allant jusqu’à 100 francs d’amende et quinze jours de prison, mais sous réserve d’approbation par le président de la République, lorsque les pénalités prévues dépassent celles de droit commun. C’est ce qui résulte des décrets des 8 janvier et 6 mars 1877 étendus par la suite à toutes nos possessions. D’après la jurisprudence de la cour de Cassation toutefois, les décrets de 1877 ne sont pas applicables aux arrêtés pris par les gouverneurs en matière de taxes et de contributions.

Edicter un code pénal, assurer la répression par des textes bien rédigés est chose importante. Mais ce n’est pas tout : il faut encore assurer de façon convenable l’exécution des peines. Or, un grand nombre de colonies n’ont pas d’établissements pénitentiaires suffisants pour l’exécution des peines. Une partie de leurs condamnés est alors envoyée en France. D’autres transferts de condamnés ont encore lieu, mais pour d’autres raisons : ordinairement, sauf dans l’Inde où ils subissent leur peine sur place, les forçats sont transférés en Guyane. Un certain nombre de condamnés annamites ont été transporté au Congo.

Le mode d’exécution de la peine a dû être modifié très souvent : comme il est impossible de tenir des individus continuellement enfermés sous un climat torride, dans beaucoup de colo-

nies on emploie les condamnés à des travaux extérieurs. Ainsi en est-il au Sénégal, au Congo, à Madagascar, à la Guyane, en Cochinchine, à Tahiti, à Mayotte.

Droit civil des indigènes. — A côté du droit qui régit seulement en principe les citoyens français, se dresse, voué à une lente disparition, l’ensemble des coutumes indigènes.

Dans chaque colonie, la France en a reconnu l’application. Ainsi, l’observation des préceptes de droit contenus dans le Coran et les lois de Manou s’impose strictement à l’égard des populations de religion musulmane ou brahmanique de l’Afrique ou de l’Asie. Parfois même le respect des usages anciens des habitants est poussé plus loin encore : ce ne sont plus les juges français, mais des tribunaux indigènes qui rendent la justice aux indigènes et leur appliquent leurs coutumes. Ce système, qui évite les froissements et ménage les susceptibilités locales, tend à disparaître, à mesure que se réalise la conquête morale delà colonie, et que, de son côté, le droit indigène se rapproche lentement de la loi française. On en a tout d’abord extirpé les usages barbares.

C’est ainsi qu’au Congo on a interdit de donner à l’avenir des personnes en gage à la façon d’un meuble ou d’un animal, ce qui se pratiquait antérieurement. C’est ainsi encore qu’à Madagascar nous avons fait disparaître l’esclavage. Ces mesures allaient de soi ; nous ne pouvions agir autrement sans manquer à notre rôle de représentants de la civilisation.

Ce premier pas réalisé, on s’est efforcé d’imposer aux natifs les règles jugées par nous nécessaires au bon ordre et notamment d’organiser leur état civil. Dans la plupart de nos possessions, on a imposé aux indigènes la déclaration des naissances, mariages et décès.

A raison des coutumes et des idées religieuses, on n’a pu imposer le mariage civil. Dans l’Inde et en Indo-Chine, on a simplement contraint les fidèles des religions locales à déclarer à l’officier de l’état civil qu’ils se sont mariés.

Ainsi germe peu à peu dans nos colonies un droit mixte tenant par beaucoup de côtés au droit français et adapté dans une large mesure aux mœurs locales.

Droit pénal des indigènes. — Si du droit civil nous passons au droit criminel, nous voyons la même évolution se produire. En principe, nous respectons les coutumes locales, mais tout d’abord nous en abolissons les dispositions barbares ;

LA LOI FRANÇAISE AUX COLONIES

puis, nous inaugurons pour les indigènes toute une série de mesures de police. Les populations étant ainsi peu à peu habi-, tuées à se soumettre à nos lois, on peut alors promulguer Fensemble du Code pénal, étendre son application des colons aux indigènes. En matière pénale,» nous approchons déjà beaucoup d’une législation unique pour tous les habitants des colonies ayant comme base notre Code français et les lois de la métropole, et complétée par des règles spéciales soit pour les indigènes, soit pour les colons, soit parfois pour ces deux catégories de personnes.

Cette conquête du pays à nos lois pénales était relativement facile parce que le droit pénal n’intéresse qu’une minorité dans un pays, les criminels. Aussi l’uniQcation est-elle plus facile en matière pénale qu’en matière civile. Cependant, même en matière civile, l’imibcation s’est réalisée sur certains points très importants : nous voulons parler surtout de l’organisation de la propriété foncière.

L’Act Torrens. — En Tunisie, à Madagascar et au Congo, nous avons établi un régime foncier très perfectionné, qui en France n’est encore qu’à l’état de projet. Le droit colonial ici a précédé celui de la mère patrie.

Sur le territoire métropolitain, la propriété est en un sens organisée de façon défectueuse. Une personne a besoin de prouver qu’elle est propriétaire de tel domaine. Elle doit démontrer que son vendeur était propriétaire, que le vendeur de son vendeur l’était aussi, et ainsi de suite : elle doit, en résumé, remonter assez loin en arrière pour pouvoir opposer la prescription. Cela est déjà compliqué. Il y a plus : la prescription ne court pas contre les mineurs, les interdits. Un tiers peut venir et dire : il y a quarante ans, ce champ était à moi, j’étais mineur; à ma majorité, j’ai été interdit; la prescription n’a pu courir contre moi: vous devez me rendre l’immeuble. Ce n’est pas tout encore. Les hypothèques des femmes mariées sur les biens de leurs maris, des mineurs sur ceux des tuteurs produisent effet sans inscription au bureau des hypothèques : un acquéreur risque donc de payer deux fois le prix à raison d’hypothèques qu’il n’a pu connaître. Pratiquement on arrive, il est vrai, à éviter tous ces dangers, mais non sans une foule de formalités compliquées.

Dans les trois colonies que nous avons citées, on a supprimé tous ces inconvénients en appliquant le système de Vact Torrens, Un fonctionnaire, dit conservateur de la propriété foncière.

PRINCIPES D'ORGANISATION

tient un registre où, à la demande de chaque propriétaire, il dresse le plan de chaque immeuble. Ce plan est accompagné d’indications très complètes sur la situation du bien, ses limites, sa contenance, les plantations et constructions qui s’y trouvent. On y mentionne le nom du propriétaire, de tous les créanciers hypothécaires sans exception, de tous ceux qui ont des droits de passage ou autres servitudes. On délivre au propriétaire un titre identique au feuillet du registre. Avant de terminer les opérations, on permet aux tiers de les contester pendant deux mois, de faire rectifier les limites par exemple. Mais, ce délai expiré, le propriétaire reçoit son titre, qui est inattaquable : ce qui y est écrit a pleine valeur, tous les droits qui n’y figurent pas sont nuis. S’il vend ensuite, ou s’il prend hypothèque, il doit le faire mentionner sur le registre et sur son titre, qu’il remet à son acquéreur. Que de difficultés sont ainsi supprimées ! pour trancher toutes les contestations possibles, il n’y a qu’à lire le registre ou le titre. Si je veux vendre, si je veux hypothéquer ma terre ou ma maison, je n’ai qu’à présenter l’acte qu’on m’a délivré. C’est là ce qui constitue la procédure dite de l’immatriculation.

Tel est l’ensemble très bigarré des lois privées applicables à nos possessions d’outre-mer. Examiné dans le détail, tout cela donne lieu à bien des critiques : les imperfections, les anomalies n’y sont pas rares, elles y abondent même. Mais considéré dans ses règles générales, dans ses idées maîtresses, le système est digne de nos traditions civilisatrices et libérales. Il présente cette souplesse qui convient à des situations si diverses, à une mosaïque des races et des faits. Il s’adapte bien aux nécessités de ces terres jeunes, de ces sociétés en formation où sont juxtaposés sans avoir encore pu se fondre les peuples et les civilisations les plus hétérogènes.

Après ces considérations sur les lois applicables aux colonies, il faut voir maintenant comment l’exécution de ces lois est assurée, quels tribunaux sont chargés de rendre la justice, suivant quelles formes elle est rendue, soit dans les procès civils, soit dans les procès criminels.

R. Demogue