LES CULTES

Les Antilles et la Réunion ont, au point de vue du culte catholique, une organisation à peu près identique à celle qui a été réglée pour la France par le Concordat : elle date des décrets du 18 décembre 1850 et 3 février 1851, qui ont créé les évêchés de ces colonies.

Les évêques sont nommés dans les mêmes conditions que les évêques de France. Ils traitent directement avec les gouverneurs des affaires de leur diocèse. Ils sont membres de droit du conseil privé chaque fois qu’il est question d'afTaires relatives aux cultes.

Le recrutement du clergé est assuré par le séminaire du Saint-Esprit, qui reçoit une subvention de l’État. Le clergé colonial ne comprend pas de curés; il n’y a que des desservants, nommés par le ministre des Colonies sur la présentation du séminaire.

Les desservants ne peuvent être révoqués ou renvoyés en France par le gouverneur que d’accord avec l’évêque. Leur traitement peut être suspendu ou supprimé par mesure disciplinaire.

Au Sénégal, au Soudan, en Guinée française, à la Côte d’ivoire, au Dahomey, au Gabon et au Congo, à Madagascar, dans l’Inde, en Indo- Chiné et à la Guyane, le culte catholique est dirigé par un ecclésiastique qui porte le titre de préfet. ou de vicaire apostolique. A la Guyane, par suite de difficultés survenues au sujet de la désignation du titulaire, l’emploi est depuis longtemps vacant; il est géré par un supérieur ecclésiastique. C’est également un supérieur ecclésiastique qui a la direction du culte catholique dans les îles Saint-Pierre et Miquelon.

Les préfets ou vicaires apostoliques ont d’ordinaire le titre d’archevêque ou d’évêque in ‘partibus. Ils appartiennent soit à la congrégation du Saint-Esprit, soit à l’ordre des Missions étrangères, des Missions africaines de Lyon, ou des Pères Blancs. Les représentants de ces diverses congrégations reçoivent dans les colonies des subventions sur les fonds des budgets locaux. En Cochinchine, toutefois, il n’est pourvu qu’aux dépenses de matériel et d’entretien de l’évêché de Saigon; la mission ne reçoit plus de subvention.

Le culte protestant n’est assuré par la métropole que dans trois colonies : à la Guadeloupe, oh elle entretient deux pasteurs; à la Nouvelle- Calédonie, qui a également deux pasteurs (dont l’un aux îles Loyalty) ; enfin à Tahiti, où le décret du 23 janvier 1884 a réglementé les églises dans les établissements français de l’Océanie, où la majorité des indigènes suit les pratiques de la religion réformée.

Les autres cultes (musulman, brahmanique, bouddhiste) jouissent aux colonies où ils ont des adeptes d’une liberté qui n’est limitée que par le pouvoir qu’a le gouverneur d’interdire les cérémonies extérieures, quand elles risquent de troubler l’ordre.

RÉGIME FINANCIER

Comme il n’existe pas de législation d’ensemble qui s'applique à toutes nos colonies, les règlements financiers varient de l’une à l’autre. Le problème qui se pose est, en somme, celui-ci : dans une colonie, certaines recettes et certaines dépenses s’effectuant, quelle part de ces recettes et de ces dépenses va profiter et incomber à l’État, quelle autre part à la colonie ? Après la loi du 24 avril 1833 qui accordait aux colonies presque l’autonomie financière, et celle, moins libérale, du 27 juin 1841, les deux sénatus-consultes du 3 mai 1854 et du 4 juillet 1866, ce dernier applicable seulement à la Martinique, à la Guadeloupe et à la Réunion, établirent une législation encore en vigueur et qu’ont complétée le décret du 20 novembre 1882 et la loi de finances du 13 avril 1900 (art. 33). Nos trois plus anciennes colonies sont ainsi soumises à un régime qui constitue, en quelque sorte, un type général duquel on tend à se rapprocher pour les autres, au fur et à mesure que progresse leur civilisation.

Des relations réciproques de l'État et de la colonie résulte la distinction des services en deux catégories : les services coloniaux ou métropolitains et les services locaux.

Services coloniaux ou métropolitains. — Budget de VEtat aux colonies. — Les services coloniaux ou métropolitains sont les services dont l’État a la charge aux colonies. En France, la charge des services généraux tels que la justice, les finances, l’agriculture, etc., incombe à l’État, qui, en retour, bénéficie de la plupart des produits, tandis que le département n’effectue que des services accessoires ; dans les colonies, au contraire, les services métropolitains sont peu considérables, et toutes les dépenses d’administration intérieure, de police, de travaux publics, etc., sont payés par la colonie; en compensation, celle-ci perçoit à son profit tous les impôts établis, et il ne revient à l’Etat que des recettes d’une faible importance. Tel est le principe fondamental du régime.

Dépenses. — Cette règle a été de plus en plus strictement appliquée, et, depuis le 1®' janvier 1901, toutes les dépenses civiles et de la gendar-j merie sont, en principe, supportées par les budgets des colonies (art. 33( de la loi du 13 avril 1900); les dépenses acquittées aux colonies à la charge de l’État se réduisent donc exclusivement aux dépenses militaires;' c’est là un service corrélatif à la souveraineté, et qui doit s’exécuter, quelles que puissent être, d’ailleurs, les ressources de la colonie. Des subventions peuvent toutefois être accordées aux colonies sur le budget de l’État; leur quotité est fixée chaque année par la loi de finances.

RÉGIME FINANCIER

Recettes. — En regard de ces dépenses, quelques recettes effectuées aux colonies figurent au budget de l’État, qui, nous le répétons, n’y bénéficie d’aucun impôt. Les plus importantes sont les retenues pour pensions ; le produit de la vente d’objets appartenant à l’État ; la rente de l’Inde, redevance payée par le gouvernement anglais en échange de certains droits sur l’opium et le sel (700 000 francs environ), et les contingents.

Limités, en 1866, aux dépenses, civiles métropolitaines et aux suppléments coloniaux de la gendarmerie et des troupes, ils peuvent égaler, maintenant, le montant des dépenses militaires effectuées dans la colonie (loi du 13 avril 1900, art. 33). En outre la loi de finances de 1893 a établi le principe d’une contribution des colonies aux dépenses civiles et militaires qu’elles occasionnent à l’État et aux charges générales de l’État. Il faut noter cette tendance de la métropole à demander à ses colonies non seulement le remboursement des frais qu’elles nécessitent, mais encore leur quote-part dans les charges générales de l’État.

Exécution du budget de l'Etat. — L’exécution du budget est confiée, suivant la règle ordinaire, à deux ordres de fonctionnaires : les ordonnateurs et les comptables. Le ministre des Colonies est ordonnateur principal ; les ordonnateurs secondaires sont le chef du service administratif de la marine, pour les services militaires et maritimes ; le directeur de l’intérieur (1) pour les services civils ; le directeur de l’administration pénitentiaire pour le service pénitentiaire.

Il faut noter que des ordonnances de délégation peuvent être émises avant l’ouverture de l’exercice, et que, dans certains cas strictement définis par le décret du 16 mai 1891, les gouverneurs peuvent ouvrir des crédits provisoires.

Un trésorier-payeur nommé par décret, sur la proposition du ministre des Finances, après avis du ministre des Colonies, ayant sous ses ordres des trésoriers particuliers et des percepteurs, remplit les fonctions de comptable dans la colonie. Son rôle est analogue à celui du trésorierpayeur général en France.

Les mouvements de fonds, qui dans la métropole se règlent par la Banque de France, s’effectuent dans les colonies soit par l’envoi direct de numéraire, soit par le procédé plus employé des traites tirées par le caissier payeur central sur lui-même, avec l’autorisation du ministre des Finances, et envoyées au trésorier colonial qui se procure des fonds en les négociant sur place.

Service local. — Budget local. — Les opérations du service local constituent le véritable budget de la colonie. Ce budget est préparé par le gouverneur, délibéré par le conseil général et arrêté par le gouverneur en conseil privé. Si le conseil général ne l’a pas voté, il est

(1) Le décret du 2i mai 1898, a supprimé le directeur de l’intérieur, dont les fonctions sont exercées désormais par le gouverneur assisté d’un secrétaire général.

PRINCIPES D’ORGANISATION

établi d’office par le ministre des Colonies sur la proposition du gouverneur en conseil privé.

Recettes. — Les recettes ordinaires comprennent les taxes et contributions votées par le conseil général, les droits de douane, le revenu des propriétés coloniales, les produits divers dévolus au service local et les subventions de la métropole.

Les recettes extraordinaires se composent des contributions extraordinaires ; des prélèvements sur le fonds de réserve constitué, par mesure de prudence, avec les excédents budgétaires, jusqu’à concurrence d’une somme fixée pour chaque colonie, du produit des emprunts.

Quant aux subventions de la métropole et au revenu des propriétés, il est clair que la colonie ne peut, à volonté, fixer leur quotité ; mais, en matière d’impôt et d’emprunt, la situation se présente différemment.

L’impôt et l’emprunt. — Le conseil général, en effet, vote les contributions et taxes nécessaires à la colonie, et ce pouvoir le distingue essentiellement d’un conseil général de département; il statue sur le mode d’assiette, la quotité des tarifs et les règles de perception, sauf en ce qui concerne les droits de douane, par des délibérations qui doivent être approuvées par décrets en conseil d’État.

Les impôts offrent une grande diversité suivant les colonies. Généraralement existent l’impôt foncier, l’impôt des patentes, certaines taxes assimilées, des droits d’enregistrement et de timbre, des impôts de consommation sur les spiritueux et le tabac, des droits de licence, le monopole des postes et des télégraphes, et enfin (outre l’octroi de mer qui est une taxe communale) des droits de douane. Sous l’empire du sénatusconsulte de 1866, ces derniers étaient votés par le csnseil général et approuvés par décret en conseil d’État; mais la loi du 11 janvier 1892 a placé les colonies sous le régime métropolitain au point de vue douanier ; les tarifs généraux leur sont, en principe, applicables, sauf modifications délibérées par le conseil général et approuvées par décret en conseil d’État. Cette règle se justifie facilement, puisque de la quotité des taxes résulte le caractère protecteur ou non du système douanier.

Les emprunts votés par le conseil général sont approuvés par décrets rendus dans la forme des règlements d’administration publique (décret du 20 novembre 1882).

Dépeîises. — A l’exception des dépenses supportées par la métropole, le budget local comprend toutes les dépenses effectuées dans la colonie. Elles se divisent en dépenses obligatoires et dépenses facultatives.

La nomenclature et le maximum des premières sont fixés : pour les colonies d’Amérique et la Réunion, par décret en conseil d’État, l’initiative des secondes étant laissée au conseil général; — pour les autres colonies pourvues de conseils généraux par la loi du 13 avril 1900 (art. 33, § 2), l’initiative des dépenses facultatives étant réservée au gouverneur. Le caractère général des dépenses obligatoires est qu’elles intéressent toutes l’État, à qui, en définitive, elles incomberaient si la colonie n’y subvenait pas.

Exécution du budget local. — Les services sont dirigés et les payements ordonnancés par le gouverneur (par le directeur de l’intérieur

REGIME FINANCIER

avant le décret du 21 mai 1898). Le trésorier payeur est le comptable principal ; il centralise les recettes et paye les dépenses. A côté de lui, des comptables spéciaux sont préposés au recouvrement des contributions indirectes, des droits d’enregistrement, etc. Ils sont, comme en France, responsables des produits dont ils ont pris charge et qui, en général, sont liquidés par un service administratif distinct.

L’exercice se clôture pour le budget local plus tard que pour le budget de l’État; les dernières opérations se terminent au 30 juin.

Contrôle du budget local. — Le budget exécuté, les opérations en sont décrites dans un compte administratif dressé par le gouverneur et soumis, suivant les règles ordinaires, aux observations de l’autorité budgétaire, c’est-à-dire du conseil général. De son côté, le trésorier payeur présente son compte de gestion comprenant à la fois les services métropolitains et les services locaux à la cour des Comptes dont, seul, il est justiciable; les autres comptables relèvent du conseil privé, sauf appel devant la cour des Comptes.

Telle est l’organisation financière des Antilles et de la Réunion. On y rencontre les principes fondamentaux de notre comptabilité publique: vote du budget par une assemblée délibérante; exécution des services par les ordonnateurs et les comptables, la dualité des fonctions constituant par elle-même un contrôle; enfin, jugement des comptes par un tribunal financier. La colonie est, en définitive, un petit État qui a ses ressources propres et peut en disposer, avec la restriction, il est vrai, de quelques règles tutélaires que nécessite la souveraineté de la mère patrie.

Ce régime se retrouve, plus ou moins développé, dans nos autres colonies auxquelles le sénatus-con suite de 1866 a été successivement étendu : la Guvane (1878), l’Inde (1879), le Sénégal (1879), la Nouvelle- Calédonie (1885), etc.

En Indo-Chine, les dépenses d’intérêt général sont inscrites à un budget général arrêté en conseil supérieur par le gouverneur général et approuvé par décret en conseil des ministres (décret du 31 juillet 1898); les autres dépenses sont comprises dans les budgets locaux des pays qui composent l’union indo-chinoise.

On ne peut, après avoir totalisé au budget de l’État d’une part les dépenses que celui-ci effectue aux colonies, et, d’autre part, les revenus qu’il en retire, se hâter de conclure par un chiffre global de perte ou de gain pour la mère patrie. Ce chiffre, en admettant qu’il puisse être déterminé d’une façon précise, n’est qu’un des multiples éléments de la question si controversée des conquêtes coloniales; elle ne saurait être résolue par l’argument tiré d'un solde en numéraire, puisque, dans son examen, il faut tenir compte du champ ouvert à l’initiative individuelle, de l’influence des races, du progrès des idées civilisatrices, etc., choses qui ne se traduisent pas par des nombres et demeurent, par suite, en dehors de tout système financier.

Paul Gouvy.

LES PROTECTORATS

Notion du protectorat. — Dans son acception strictement juridique, le protectorat est l’institution en vertu de laquelle un État en prend un autre sous sa protection pour le défendre soit contre les attaques du dehors, soit contre les troubles intérieurs, soit contre les deux à la fois, suivant les termes de l’accord qui a été conclu entre eux. Par la force même des choses, il y a toujours eu des peuples faibles qui ont sollicité l’appui des peuples forts ou qui ont dû le subir, comme les particuliers de condition inférieure ont été obligés, dans les sociétés anciennes et souvent encore dans des sociétés fondées sur l’inégalité des individus, de se placer sous la protection de personnages puissants. Mais, dans les rapports entre États, moins encore que dans les rapports entre particuliers, l’aide fournie n’est jamais gratuite. Le client, dans certaines organisations sociales, paye le soutien que lui donne le patron par des services déterminés ou même par quelques sacrifices de son indépendance juridique : le pays protégé n’obtient, en fait, le soutien de l’État protecteur qu’en lui abandonnant, dans une mesure plus ou moins considérable, suivant les cas, sa souveraineté interne ou son indépendance diplomatique, ou même les deux à la fois. Cet abandon peut, du reste, s’opérer de deux façons : ou bien le pays protégé garde l’exercice de ses droits en subissant le contrôle de l’Etat protecteur, lequel est alors investi d’une sorte de curatelle sur lui ; ou bien l’État protecteur exerce directement les droits du pays protégé, qui est ainsi véritablement placé en tutelle.

L’objectif des protectorats varie beaucoup suivant les temps et les circonstances. Parfois le protectorat a pour but la défense d’un petit pays contre l’absorption menaçante de puissants voisins; il se rattache ainsi à la préoccupation de l’équilibre inter-

LES PROTECTORATS

national : tel fut le protectorat de la Russie, de la Prusse et de PAutriclie sur la république de Gracovie de 1815 à 1846. D’autres fois le protectorat a pour objet de préparer l’affranchissement de certaines populations en les initiant, par une demiindépendance, à l’exercice complètement libre de la souveraineté : si la Moldo-Valachie et la Serbie avaient été de véritables États et non de simples provinces turques jouissant d’une certaine autonomie, c’est ainsi qu’aurait dû être comprise la protection collective des puissances qui leur fut donnée depuis le traité de Paris du 30 mars 1856 et qui fut le prélude de leur affranchissement absolu par le traité de Berlin du 13 juillet 1878.

Mais, de nos jours, c’est surtout au point de vue de l’expansion coloniale que le protectorat joue un rôle considérable. A l’annexion pure et simple ayant pour résultat de faire d’États complètement ou à demi barbares des colonies qui deviennent des parties intégrantes de la métropole au point de vue des rapports avec les autres puissances, le protectorat substitue une combinaison grâce à laquelle ces États, tout en conservant leur individualité propre, soit quant à leur organisation interne, soit quant à leurs relations diplomatiques, sont cependant les subordonnés du pays qui leur accorde sa protection; cette subordination s’accuse par l’abandon au pays protecteur de l’exercice ou du contrôle de l’exercice de certains de leurs droits, ce qui les fait passer dans la catégorie des États mi-souverains ou ne jouissant plus d’une initiative absolument libre dans la mise en œuvre de leur souveraineté.

Ainsi compris, le protectorat a des avantages incontestables d’ordre matériel et moral. D’abord, il permet de laisser subsister l’organisation du pays protégé, sauf à la diriger et à l’améliorer grâce au droit de contrôle ou de tutelle que se réserve le pays protecteur : de là une précieuse économie de frais, d’agents et de responsabilité par rapport à l’annexion, qui entraîne la constitution des services publics par la métropole dans la colonie, avec les risques d’un défaut d’adaptation aux mœurs et aux besoins de la population indigène. D’ailleurs, malgré son caractère atténué, le protectorat peut procurer les mêmes avant tages que l’annexion et à moins de frais, si l’État protecteur prend soin de se faire réserver des droits suffisants au point de vue de la souveraineté interne dans le pays protégé ou au point de vue de la direction de ses relations diplomatiques. D’autre part, au point de vue moral, le protectorat a le grand mérite de respecter les institutions locales et même l’indépendance du pays protégé, dans la mesure où elle est conciliable avec la protection Colonies L c

PRINCIPES D’ORGANISATION

qu’on lui accorde. En la forme où il se manifeste surtout de nos jours, c’est-à-dire dans les rapports d’une puissance civilisée avec un pays de civilisation inférieure, le protectorat pourrait même être considéré comme un moyen pour, la première de procurer au second, sous le couvert d’une tutelle bienfaisante, l’accès à une culture plus élevée et à un progrès plus grand au point de vue social et économique. Sans doute, le protectorat est appelé à obtenir ce résultat que l’on ne manque jamais de lui assigner comme but dans tous les traités qui le consacrent : le protecteur se charge toujours de procurer au pays protégé son concours pour améliorer sa situation, et cet engagement, connu sous le nom de clause « de la marche vers la civilisation », est considéré comme un devoir normal de la puissance protectrice complétant l’obligation même de la protection. Mais, sans nier les bons effets du protectorat ainsi envisagé, il est essentiel de remarquer, au point de vue de la réalité des faits, que ce n’est pas habituellement le protégé qui sollicite et obtient le concours de la puissance protectrice, sauf à le payer de l’abandon d’une partie de sa souveraineté : presque toujours, c’est un État poursuivant des visées d’expansion qui, sans vouloir ou pouvoir aller jusqu’à l’annexion, impose plus ou moins violemment son protectorat et se fait céder les droits qui lui conviennent sur le pays protégé, donnant en retour sa protection et son appui pour l’amélioration des institutions, des lois, des travaux publics, etc... Ainsi, contrairement à certaines apparences, qui seraient décevantes si on les comparait à la réalité des faits, ce n’est pas tant le protégé qui donne une partie de sa souveraineté pour obtenir protection, que le protecteur qui se fait céder quelques droits souverains du protégé auquel il promet, en retour, son appui, moins à titre de compensation que comme moyen de justifier et d’exercer les avantages qui lui ont été accordés. Le protectorat est devenu, de la sorte, le plus atténué, le plus généreux, en même temps que le moins onéreux et le moins risqué des procédés d’expansion ; mais il reste, au fond, un moyen de domination où la forme d’un accord contractuel entre pays protecteur et protégé ne doit pas faire illusion sur les circonstances qui obligent le second à se soumettre, souvent malgré lui, à l’autorité, même tutélaire, du premier.

Constitution juridique du protectorat; les pseudoprotectorats. — La notion qui a été exposée ci-dessus correspond au protectorat proprement dit ou protectorat du droit des gens. Ce protectorat comporte, juridiquement, deux élé-

LES PROTECTORATS

ments essentiels : 1° il est établi entre des États; 2° il est créé par l’accord contractuel de ces États, c’est-à-dire par un traité qui règle les droits et devoirs réciproques du protecteur et du protégé. Mais, par suite d’une terminologie très vague et d’ailleurs fort variable suivant les pays, l’expression protectorat a reçu des acceptions variées, de telle sorte qu’elle sert à désigner toute extension de l’autorité d’un État sur un territoire quelconque, dans une mesure assez restreinte pour ne pas y assumer toutes les charges de l’exercice de la souveraineté, mais en y acquérant des droits particuliers et variables, suivant les circonstances. C’est ainsi que les Anglais qualifient de protectorat le droit qu’ils se font céder d'ans certaines régions de réserver la juridiction contentieuse à leurs propres consuls ou à des tribunaux établis par eux. En Allemagne, en restreignant le plus possible l’action du gouvernement, qui se bornait à protéger des sociétés de colonisation, on a pratiqué ce que l’on a appelé le protectorat administratif. Mais ces combinaisons ou toutes autres analogues ne méritent pas le nom de protectorat : celui-ci ne peut être constitué qu’entre deux États et par le moyen d’un traité conclu entre eux. Dans tout territoire où il n’y a pas d’État organisé et de gouvernement régulier avec lequel il soit possible de traiter, une puissance peut réaliser une annexion ou une occupation, mais pas un protectorat, quelle que soit la qualification donnée par elle à ses arrangements avec les indigènes. Avec ces derniers, en effet, un traité international, possible entre deux États seulement et source nécessaire du protectorat, ne peut être conclu que par l’intermédiaire d’un gouvernement régulier qui les régisse, ce qui suppose qu’ils sont organisés en un véritable État. Si, ce qui arrive souvent dans les pays barbares, comme en Afrique, la population n’est pas politiquement organisée, les prétendus traités passés avec les chefs indigènes, d’ailleurs plus ou moins authentiques et plus ou moins autorisés à disposer de leur pays et de leurs compatriotes, ne sauraient engendrer un protectorat, impossible faute d’État à protéger.

Politique de la France en matière de protectorats. —

Plus que tout autre, notre pays a usé du protectorat pour assurer son expansion dans les États de civilisation inférieure, soit à cause de ses avantages, soit surtout peut-être à cause de l’harmonie de cette institution avec le génie de notre race. M. Wilhem a dit justement, à propos du protectorat : « Rien de plus français que cette idée, qui comporte dans son essence un

PRINCIPES D’ORGANISATION

mélange de prosélytisme, de vulgarisation, de dévouement et d’autorité, toutes idées inhérentes à notre caractère national. » Dans l’ordre chronologique, les principaux protectorats obtenus par la France sur des Etats de civilisation inférieure sont les suivants : 1° sur les îles Taïti (traités du 9 septembre 1842 et 5 août 1847) ; 2° sur les îles Wallis (4 novembre 1842 et 19 novembre 1886); 3® sur le Cambodge (11 août 1863 et 17 juin 1884); 4° sur l’Annam et le Tonkin (15 mars 1874, 6 juin 1884) ; 5® sur la Tunisie (12 mai 1881 et 8 juin 1883); 6® sur Madagascar (17 décembre 1885); 7® sur les îles Comores et Anjouan (21 avril 1886, 15 octobre 1887,8 janvier 1892). En Afrique, la France, comme les autres puissances, a conclu de fort nombreuses conventions dont plusieurs stipulent formellement l’établissement de son protectorat. Il y a lieu d’appliquer à ces accords l’observation présentée plus haut : ils ne sont des traités générateurs de protectorats véritables que s’ils ont été passés avec le gouvernement régulier d’un État constitué, ce qui est loin d’être toujours le cas lorsqu’il s’agit des relations avec des chefs indigènes ayant une vague autorité de fait sur des populations sans cohésion politique.

Établissement et fin des protectorats. — Au point de vue constitutionnel, les traités de protectorat peuvent, théoriquement, être ratifiés par le président de la République, puisqu’ils ne rentrent pas dans l’énumération limitative de ceux qui exigent la ratification du Parlement (loi du 16 juillet 1875, art. 8 et 9). Mais, en fait, tous les traités de protectorat contiennent des clauses relatives aux charges financières, aux relations économiques avec le pays protégé, au droit de propriété ou à l’état des personnes à l’étranger, toutes questions pour lesquelles la constitution impose l’approbation des Chambres. Quant aux pseudo-protectorats, ils aboutissent, non pas à protéger un État qui n’existe pas, mais à annexer un territoire où ne s’exerce aucune souveraineté reconnue dans les relations internationales : comme entraînant une annexion, ils devraient être ratifiés par les Chambres; en fait, on se contente d’un décret, parce que l’on pense que le vote par le Parlement des crédits nécessaires pour une entreprise coloniale autorise le gouvernement à en tirer le parti qu’il juge convenable, notamment une annexion déguisée sous les fausses apparences d’un protectorat; cette solution est fort critiquable juridiquement et très dangereuse au point de vue du contrôle des Chambres sur les acquisitions de territoires.

LES PROTECTORATS

Quant aux rapports internationaux, rétablissement des protectorats n’a été réglementé par l’Acte de la Conférence africaine de Berlin, du 26 février 1885 (art. 34 et 35), que dans les trois limites suivantes : 1° sur les côtes du continent africain; 2° pour l’avenir seulement; 3® dans les rapports des puissances signataires de l’Acte ou qui y ont adhéré. L’unique formalité prescrite est celle d’une notification faite par l’État qui établit son protectorat aux autres puissances signataires, « afin de les mettre à même de faire valoir, s’il y a lieu, leurs réclamations ». Malgré les restrictions de l’Acte de Berlin, la formalité de la notification tend à devenir une règle générale que son utilité fait adopter en tout pays et entre tous les États qu’un protectorat peut intéresser; elle a, en effet, le précieux avantage d’éviter les conflits en avertissant les autres pays pour qu’ils fassent valoir leurs droits antérieurs sur le pays protégé, s’ils en ont, et pour qu’ils s’abstiennent désormais d’y contrarier ceux qu’acquiert l’Etat protecteur ; c’est ainsi que la France a notifié son protectorat sur la Tunisie dès 1881, avant la conférence de Berlin, et, après la conférence, son protectorat sur Madagascar, qui ne rentrait pas dans les prévisions de l’Acte du 26 février 1885.

A la conférence de Berlin, la France s’était efforcée de rendre obligatoires, pour les protectorats comme pour les occupations de territoires, à la fois la notification et \di prise de possession effective; cette solution, qu’a adoptée l’Institut de droit international, avait l’avantage d’exiger le caractère effectif pour les occupations déguisées sous la qualification de protectorat, au moyen d’une apparence de traité conclu avec un chef indigène qui ne représente aucun État à protéger. Dans un but intéressé, l’Angleterre et l’Allemagne firent écarter cette manière de voir; usant largement du procédé des protectorats fictifs établis sur des territoires où il n’y a pas d’État à protéger, elles se donnaient ainsi le moyen d’annexer ou d’occuper sans s’imposer les charges d’une prise de possession effective et moyennant la formalité facile d’une notification aux puissances. En ne précisant pas le véritable protectorat pour lequel la notification peut et doit suffire, en n’exigeant que la notification pour les protectorats, au sens le plus large du mot, c’est-à-dire même pour les prétendus protectorats établis sur des régions où il n’y a pas d’État et où, par conséquent, on ne peut réaliser qu’une occupation exigeant la condition d’une prise de possession réelle, l’Acte de Berlin a indirectement favorisé les occupations fictives qu’il avait pour but de combattre; les puissances n’ont

PRINCIPES D’ORGANISATION

qu’à qualifier de protectorat l’extension de leur souveraineté sur des territoires où n’existe aucune autorité politique vraiment organisée, elles notifient ce protectorat aux autres États, et, en fait, l’occupation s’accomplit sans que l’occupant prenne la peine de lui donner un caractère effectif.

Nés d’un traité, les protectorats doivent normalement s’éteindre avec l’acte qui les a créés ; par exemple, à la suite du consentement mutuel des deux parties contractantes ou d’une dénonciation régulière du traité par l’une d’elles. D’ailleurs, par sa nature même, le protectorat, bien que susceptible de se prolonger fort longtemps, semble ne devoir jamais constituer une situation définitive. Appliqué à des peuples pleins de vitalité et pour qui il n’est que l’apprentissage de l’indépendance, il se termine par leur constitution en souverainetés complètes; c’est le cas des provinces danubiennes transformées en États au traité de Berlin de 1878. Chez les peuples faibles ou dégénérés, le protectorat est un moyen de conserver un semblant d’indépendance pendant quelque temps, jusqu’au jour de leur absorption intégrale par l’État qui les a soutenus, modifiés et parfois suffisamment assimilés pour se les incorporer : ainsi, le protectorat sur Taïti a pris fin par l’annexion consentie le 29 juin 1880 par la reine Pomaré V (loi du 30 décembre 1880), et celui sur Madagascar par l’annexion du 18 janvier 1896 (loi du 8 août 1896). (Voir aussi pour les îles Sous le Vent, protégées en fait depuis 1880, la loi d’annexion du 19 mars 1898.)

Rapports de l’État protecteur et de l’État protégé. —

Ces rapports sont dominés par cette idée essentielle que l’État protégé, à la différence de ce qui a lieu pour une colonie, reste une personnalité distincte de l’État protecteur au point de vue du droit interne de ce dernier comme au point de vue du droit international. Par conséquent, les nationaux de l’un ne le sont pas de Pautre; le territoire de l’un n’est pas partie intégrante de l’autre; ainsi est-ce à tort que deux décrets du 29 juillet 1887 ont étendu à l’Annam et à la Tunisie les facilités pour la naturalisation que la loi n’accordait que dans des colonies françaises, la Cochinchine et la Nouvelle-Calédonie. Cette distinction entre l’État protecteur et l’État protégé s’accuse par le traité même qui les unit et qui n’est possible qu’entre deux États, ainsi que par l’envoi d’un agent diplomatique, généralement un ministre résident, qui représente le premier auprès du gouvernement du second. Mais l’État protégé est toujours misouverain et doit supporter que l’État protecteur contrôle l’exer-

LES PROTECTORATS

cice de certains de ses droits de souveraineté interne ou externe, ou exerce ces droits pour lui. En tant qu’il assure cette immixtion de l’État protecteur dans la souveraineté du protégé, le ministre résident n’est plus un agent diplomatique représentant le premier auprès du second, mais un fonctionnaire administratif délégué dans le pays soumis au protectorat. D’ailleurs, l’étendue de cette immixtion du protecteur dans la souveraineté du protégé varie à l’infini : elle est uniquement déterminée par les termes mêmes du traité de protectorat.

Au point de vue international, cette immixtion est indispensable, parce qu’un État ne pourrait pas assumer la responsabilité d’en protéger un autre s’il n’était pas à même de surveiller s.es actes de politique extérieure et même de les empêcher. Aussi, le plus souvent, le droit de recevoir et d’envoyer des représentants diplomatiques, de négocier, de conclure des traités, est-il absolument abandonné par le protégé au protecteur, qui agit pour lui comme un tuteur à ces différents points de vue. — Tel est le cas pour tous les pays protégés de la France, sauf la Tunisie : afin de ménager les susceptibilités des puissances désireuses de surveiller le maintien de leurs droits dans la Régence, le bey a conservé le droit de légation passif et celui de négocier avec les représentants étrangers accrédités auprès de lui ; mais, à l’étranger, il est représenté par les agents diplomatiques de la France et ne peut conclure aucun acte diplomatique sans l’autorisation du gouvernement français. — De l’indépendance respective du protecteur et du protégé comme personnalités distinctes du droit des gens, il faut encore conclure que, quoi qu’on en ait dit, si la guerre éclate entre eux, elle n’est pas une guerre civile ou une insurrection autorisant à traiter les combattants du pays prptégé comme des rebelles à la loi, mais une guerre internationale dans laquelle les captifs' devront être traités en prisonniers suivant les règles du droit des gens et à propos de laquelle les autres puissances auront les droits et devoirs ordinaires de la neutralité : c’est, sauf les cas de représailles pour les cruautés commises contre nos troupes, la règle qui a été suivie dans les . guerres du Tonkin et de Madagascar postérieures aux premiers \ traités qui avaient placé ces pays sous le protectorat de la France. D’autre part, au point de vue des guerres avec les puissances tierces, deux solutions s’imposent. D’une part, l’État protecteur doit, en vertu du devoir général qui lui incombe, soutenir le pays protégé dans les guerres où il est engagé. En second lieu, le pays protégé n’est pas nécessairement impliqué dans les guerres auxquelles prend part son protecteur : il n’en est ainsi

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que lorsque le protecteur a acquis un droit d’occupation militaire sur le territoire du pays protégé, ce qui autorise les ennemis du premier à transporter les hostilités sur le sol du second. Cette solution a été reconnue par la France en 1870, à propos de la guerre contre l’Allemagne, pour les îles Taïti alors soumises à notre protectorat ; elle s’imposerait pour la Tunisie, l’Annam et Tonkin et pour le Cambodge où les traités nous confèrent le droit d’occupation militaire; elle aurait dû être écartée pour Madagascar avant l’annexion, puisque le traité de protectorat du 17 décembre 1885, article 3, ne nous donnait que le droit d’avoir une escorte restreinte de soldats pour protéger le résident français à Tananarive.

Au point de vue de la souveraineté interne, il n’est pas moins indispensable que le protecteur contrôle le protégé ou même exerce pour lui certains de ses droits. Sinon, il ne peut assumer la responsabilité de le défendre contre des troubles intérieurs ou une désorganisation venant du mauvais usage qu’il ferait de ses droits; l’amélioration de la condition sociale et économique du protégé, son initiation à une civilisation supérieure deviendraient également impossibles. La France s’est montrée presque toujours trop timide au début de ses protectorats en ce qui concerne le contrôle ou l’exercice de la souveraineté interne de ses protégés, notamment dans ses premiers traités de 1874 g,vec TAnnam, de 1881 avec la Tunisie et de 1885 avec Madagascar; l’expérience a vite montré que, faute d’action suffisante sur la souveraineté interne de ces pays, le protectorat était inefficace ou dangereux, et l’on a dû l’accentuer à ce point de vue par de nouveaux traités, en 1884 pour l’Annam, en 1883 pour la Tunisie, et même par l’annexion pour Madagascar, en 1896.

On ne peut d’ailleurs exprimer par des règles générales, même approximatives, l’étendue des droits qu’acquiert le protecteur sur la souveraineté interne du protégé, notamment quant au pouvoir législatif, judiciaire ou administratif : tout est réglé d’une manière contingente et infiniment variable par les traités particuliers de protectorat auxquels il faut nécessairement se référer pour chaque cas spécial. Il y a lieu de remarquer seulement que le régime adopté peut varier non seulement suivant les pays, mais aussi suivant les régions d’un même pays protégé : ainsi les droits de la France sur les provinces du Tonkin sont tels qu’ils écartent à peu près complètement l’autorité de l’empereur d’Annam, autorité qui subsiste beaucoup plus largement dans l’Annam proprement dit. Du reste, l’attribution de la sou-

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veraineté interne au protecteur peut être tellement étendue que le souverain protégé n’a plus qu’une autorité nominale sur son territoire, qui est en fait comme annexé : c’est ce qui a lieu au Cambodge. Parfois le souverain protégé s’abandonne complètement à son protecteur et se borne à ratifier toutes les décisions ou réformes que celui-ci lui suggère ; telle est la situation du bey de Tunis, en vertu du traité de la Marsa du 8 juin 1883, article

Effets du protectorat à l’égard des puissances tierces. — En principe, le traité de protectorat, d’un caractère relatif comme toute convention, n’a d’effet qu’entre les parties contractantes et est indifférent aux autres puissances. Cependant, comme ces puissances étaient tenues de respecter l’indépendance du pays qui se soumet à un protectorat avant que celui-ci fût établi, elles doivent également s’incliner devant l’usage libre qu’il a fait de cette même souveraineté en acceptant la protection d’un autre État et en lui déléguant une partie de sa souveraineté externe ou interne : elles sont donc obligées d’accepter, dans la mesure consentie par le pays protégé lui-même, la substitution à celui-ci de l’État protecteur. Mais, d’autre part, un État ne peut pas, par ses agissements propres, porter atteinte aux droits acquis déjà à d’autres pays : aussi, malgré le protectorat et quelles qu’en soient les conséquences convenues entre eux, le protecteur et le protégé devront-ils respecter les droits que les puissances ont acquis antérieurement. Ces droits acquis peuvent se manifester au point de vue de l’établissement même du protectorat quand des puissances se sont engagées à respecter intégralement l’indépendance d'une autre : c’est l’obligation réciproque qu’avaient contractée la France et la Grande-Bretagne dans la déclaration du 10 mars 1862 au sujet du Zanzibar, et il fallut entre elles un accord nouveau du 5 août 1890 pour que la seconde pût établir son protectorat sur ce pays, reconnaissant en retour celui de la France sur Madagascar. Un engagement semblable a été contracté par la France et l’Angleterre dans la convention du 8 février 1888 en ce qui concerne le Harrar, ce qui a autorisé notre gouvernement à protester contre les traités du 15 avril 1891 et 5 mai 1894 par lesquels la Grande-Bretagne a disposé de ce pays au profit de l’Italie, ce qui était indirectement violer sa promesse de ne point l’annexer ni de le soumettre à son protectorat.

Au point de vue des traités qu’il a passés avec les puissances tierces, le pays protégé est toujours réputé une personnalité

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juridique dans les rapports internationaux; il doit donc respecter les engagements qu’il a contractés et qui constituent, pour ceux envers qui il s’est obligé, des droits acquis dont il ne peut disposer seul par ses arrangements avec le pays protecteur. Seulement, en fait, c’est ce dernier pays qui assurera l’exécution de ces engagements dans les relations diplomatiques, puisque c’est lui qui accapare la direction de la politique extérieure du pays protégé. De là l’obligation pour le protecteur de respecter les obligations internationales de l’État protégé : la France a toujours eu, à cet égard, une attitude des plus correctes, par exemple en ne supprimant les capitulations en Tunisie qu’après avoir obtenu l’agrément des puissances intéressées et en supportant jusqu’au 8 septembre 1896, terme de son expiration convenue, le traité de commerce italo-tunisien du 8 septembre 1868, qui était si préjudiciable à nos intérêts. L’Angleterre dans l’île de Chypre, l’Autriche en Bosnie et Herzégovine n’ont pas eu le même scrupule pour supprimer, de leur propre initiative, le régime des capitulations qui constituaient un droit acquis par les puissances. Cependant, bien que tenu de les respecter, le protecteur n’est pas garant de l’observation des traités souscrits par le protégé : par ménagement politique à l’égard des puissances européennes, la France a assumé seulement la garantie des traités signés par la Tunisie (traité du 12 mai 1881, art. 4). Mais, en fait, la diplomatie du protégé étant dirigée par le protecteur, ce dernier est contraint d’agir comme son pupille devrait le faire et, dans son rôle de tuteur, d’assumer la responsabilité des traités de l’exécution desquels il s’est chargé. — Une observation analogue s’applique aux dettes de l’État protégé : celui-ci, gardant sa personnalité internationale, en reste responsable ; son protecteur n’en aurait la charge qu’en vertu d’un engagement spécial que la France n’a pris que pour la Tunisie, en garantissant l’emprunt destiné à la conversion de la dette de ce pays (traité du 8 juin 1883 et loi du 9 février 1889). Toutefois, dans tous les traités de protectorat, notamment dans ceux de la France, le protecteur prend la direction, le contrôle et même la perception des ressources financières du protégé : celui-ci ne peut emprunter sans autorisation, ni disposer de ses revenus à sa guise. Il est clair qu’en se faisant attribuer de pareils droits, le protecteur assume indirectement la responsabilité pécuniaire du protégé vis-à-vis des créanciers de celui-ci, en tant qu’il doit, comme le ferait le protégé lui-même, employer au payement du passif les ressources dont il prend l’administration et la perception.

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Administration des pays de protectorat. — A s’en tenir à la logique des choses^ l’administration des pays de protectorat devrait être partagée entre deux services. D’une part, pour les relations diplomatiques soit entre le pays protecteur et le pays protégé, soit entre celui-ci et les puissances tierces, le ministère des Affaires étrangères devrait seul intervenir : il s’agit, en effet, des relations internationales de l’État protecteur avec l’État protégé, ou bien de l’exercice ou du contrôle de la diplomatie de ce dernier, exercice ou contrôle naturellement conféré au service compétent de l’État protecteur. D’autre part, l’exercice bu le contrôle de la souveraineté interne du pays protégé, dans la mesure fixée par le traité de protectorat, devrait revenir aux services respectivement compétents de l’État protecteur, au point de vue législatif, administratif, financier ou judiciaire, ou, tout au moins, dans les gouvernements où le ministère des Colonies centralise tous les services pour les pays hors de la métropole, à ce même ministère naturellement outillé et préparé pour remplir ces fonctions multiples dans les pays protégés comme il le fait déjà dans les colonies. Mais ce système logique donnerait lieu à trop de difficultés, soit par suite des conflits d’attributions entre deux ministères, soit par suite des rapports de chacun d’eux avec le gouvernement protégé qui ne doit rencontrer qu’une seule expression de la volonté de l’État protecteur pour l’interprétation et l’application du traité de protectorat. De là l’attribution intégrale de l’administration des protectorats soit au ministère des Affaires étrangères, soit à celui des Colonies. Quelque opinion que l’on ait, au point de vue administratif, sur le rattachement des protectorats à l’un ou à l’autre de ces ministères, il ne faut pas se dissimuler que le choix du ministère des Affaires étrangères est seul strictement en harmonie avec la véritable nature du protectorat. L’État protégé reste une puissance distincte avec laquelle l’État protecteur entretient des relations diplomatiques par l’intermédiaire de son résident. D’autre part, cet agent a pour fonction essentielle de diriger ou contrôler les relations extérieures du pays protégé. Quant à sa mission de direction ou de contrôle sur une partie de la souveraineté interne de l’État protégé, elle se rattache à l’exécution même du traité de protectorat, et elle est dominée par sa situation de représentant diplomatique de l’État protecteur comme de délégué du pays protégé pour la politique extérieure de ce dernier.

Aussi, quand le caractère international du protectorat est bien maintenu, quand la personnalité du pays protégé dans les i*elations extérieures est bien respectée, c’est au ministère des

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Affaires étrangères de l’État protecteur que sont rattachés les services de ce protectorat. C’est ce qui a lieu pour la Tunisie où le résident français est avant tout un agent diplomatique, d’abord de la France auprès de la Tunisie, puis du bey auprès des puissances, en ce sens que le bey lui a conféré les fonctions de ministre des Affaires étrangères (décret beylical du 9 juin 1881). D’après le traité du protectorat du 12 mai 1881 le bey garde le droit de légation passif et celui de négocier avec les puissances, sous le contrôle du gouvernement français qui doit approuver tous ses actes diplomatiques : aussi son indépendance internationale, quoique atténuée, est-elle nettement affirmée. C’est pour cela que le protectorat sur la Régence est, conformément à sa vraie nature juridique, rattaché à l’ensemble de nos relations diplomatiques, sous la direction du ministère des Affaires étrangères où a été créé un « Bureau des Affaires tunisiennes ».

Dans tous les autres pays protégés par la France, l’exercice de la souveraineté extérieure a été si complètement absorbé par l’État protecteur que, en fait, sinon en droit strict, leur personnalité internationale s’efface et se confond avec celle de la France elle-même. Aussi les questions diplomatiques auxquelles ces pays donnent lieu se trouvent-elles traitées comme des questions rentrant dans la politique extérieure propre de l’État français et, à ce titre, par le ministère des Affaires étrangères. En ce qui concerne le protectorat et dans les relations du protecteur et du protégé, le seul point de vue qui subsiste est celui de l’exercice ou du contrôle de la souveraineté interne, point de vue d’ordre législatif, judiciaire, militaire, financier ou. administratif, mais nullement diplomatique. Aussi tous les protectorats français autres que celui sur la Tunisie relèvent-ils du ministère des Colonies. L’agent supérieur de la France, investi d’une délégation générale des pouvoirs du Président de la République comme le gouverneur général de l’Indo-Ghine, représente l’État protecteur auprès de l’État protégé, par lui-même ou par les résidents placés sous ses ordres, mais il est, avant tout et essentiellement, comme son titre l’indique, un gouverneur, c’est-à-dire un fonctionnaire délégué pour l’administration d’un pays lointain dépendant de la métropole. Sauf les quelques réserves contenues dans le traité qui l’établit, le protectorat aboutit ainsi à transformer les pays protégés en colonies placées sous l’autorité de gouverneurs; telle est la situation de l’Annamet Tonkin ainsi que du Cambodge.

; . ; Frantz Despagnet.

LA MISE EN VALEUR DES COLONIES