LES CONCESSIONS TERRITORIALES

Le prolblème foncier aux colonies. — La questioux de l’appropriation des terres vacantes est de la plus haute importance, qu’il s’agisse de colonies de peuplement où l’Européen peut cultiver le sol sans danger, ou bien de colonies d’exploitation produisant les denrées'exotiques. Ces dernières colonies ont cessé, en effet, d’être de simples comptoirs commerciaux où l’on se borne à trafiquer avec les indigènes : le colon, devenu chef de culture, utilise la main-d’œuvre des noirs et dirige lui-même les plantations. On s’est rendu compte aujourd’ hui qu’il fallait entreprendre aux colonies une œuvre essentiellement agricole, et ce qu’il faut aux agriculteurs, ce sont d’abord des terres. L’État étant propriétaire des terres vacantes, c’est à lui que les colons doivent s’adresser, et il y a tout avantage pour eux à le faire, car ils ont ainsi un titre de propriété certain, les mettant à l’abri d’une éviction ultérieure.

Il n’en est pas de même en cas de convention passée avec les indigènes ; généralement, ceux-ci n’ont pas une notion bien exacte de la propriété foncière, et ils aliènent avec facilité des terres sur lesquelles ils n’ont aucun droit. Il y a, en outre, un grand intérêt politique à protéger les indigènes contre leurs propres entraînements, en leur conservant la propriété des terres qu’ils occupent effectivement : aussi l’État se réserve-t-il le droit de contrôler et de ratifier les conventions immobilières qu’ils passent avec les Européens.

C'est parce que l’État est propriétaire des terres incultes que l’on n’admet pas que le colon puisse acquérir la propriété par voie d’occupation. La théorie de l’occupation serait détestable, d’ailleurs, au point de vue de la colonisation, car elle permettrait à un particulier de s’emparer de terres beaucoup trop étendues pour qu’il puisse les mettre effectivement en valeur. Bien entendu, l’État n’est propriétaire que dans les colonies proprement dites ; mais, le protectorat colonial entraînant en pratique une certaine diminution de la souveraineté intérieure du protégé, l’État français peut, en fait, faire prévaloir ses vues au sujet de l’appropriation des terres.

Il ne suffit pas de constituer la propriété privée, en aliénant les terres domaniales incultes; il faut encore organiser un bon régime foncier, faciliter les transactions immobilières et développer le crédit des colons.

PRINCIPES D’ORGANISATION

A cet effet, on a étendu à plusieurs colonies le système connu sous le nom à'act Torrens, et dont les résultats en Australie ont été si remarquables.

En vertu de ce système, quand les titres de propriété ont été reconnus valables et authentiques, on procède à l’immatriculation des terres, c’està-dire qu’on les inscrit sur un registre foncier avec leur désignation exacte et la mention des droits dont elles peuvent être l’objet. Une copie de cette inscription est remise au propriétaire, et ce certificat lui sert de titre. 11 en résulte une sécurité absolue pour toutes les personnes qui traitent avec le propriétaire (acquéreurs ou prêteurs), et une grande facilité pour la transmission de la propriété. On n’a pas à redouter, en effet, l’incertitude des bases de cette propriété, ni la clandestinité des droits réels. De plus, le crédit foncier se trouve organisé, et les capitaux sont encouragés à se porter vers les colonies.

C’est surtout dans les possessions coloniales que l’application de Tact Torrens est légitime, car l’origine de la propriété y est certaine. Elle dérive, en effet, d’un titre conféré par l’État ou ratifié par lui quand le contrat a été passé avec les indigènes.

Le procédé de l’immatriculation n’existe pas, cependant, dans toutes nos possessions : il est en vigueuren Tunisie (loi du juillet 1885), à Madagascar (décret du 16 juillet 1897), au Congo (décret du 28 mars 1899).

3De la propriété des terres vacantes aux colonies.

— Les terres désertes et inhabitées constituent la plus grande partie de notre domaine colonial. Il importe de rechercher qui, de l’État ou de la colonie, en est propriétaire, et à ce sujet il faut rappeler tout d’abord la distinction à faire entre le domaine public et le domaine privé. Aux colonies, le domaine public comprend la mer territoriale, le rivage de la mer, les cinquante pas géométriques (1), les remparts et les places de guerre, les cours d'eau et les voies de communication. Ce qui caractérise le domaine public, c’est qu’il est inaliénable et imprescriptible.

Au contraire, sur le domaine privé, les aliénations en toute propriété sont possibles. Les colonies, de même que les départements et les communes, sont des personnes civiles et possèdent un domaine privé. Ce domaine comprend-il les terres vacantes, ou celles-ci font-elles partie du

(1) La zone des cinquante pas géométriques est la portion de teri’ain qui s’étend depuis le rivage de la mer à l’endroit où les herbes commencent à croître sur une longueur de cinquante pas ou de 8im,2o. Cette zone, appelée aussi les cinquante pas du roi, a son origine dans des dispositions de l'ancienne monarchie. Elle a été imaginée afin de permettre aux navires de se ravitailler en bois, et surtout en vue de la construction d’ouvrages de défense et de protection. Elle n’existe pas dans toutes les colonies : on ne la rencontre qu’aux Antilles, à la Réunion, en Guyane, dans l’Inde et à Obock. A la Guadeloupe, à la Martinique et à la Guyane, les décrets du 2i mars 1882, du 4 juin 1887 et du 15 septembre 1901 permettent, en faisant échec ici à la règle de l’inaliénabilité, d’autoriser des concessions en pleine propriété sur la zone des cinquante pas géométriques, mais seulement à l’intérieur des villes et des agglomérations urbaines. C’est là une disposition exceptionnelle, se justifiant facilement, d’ailleurs, par des considérations d’équité.

LA MISE EN VALEUR DES COLONIES

domaine privé de l’État? C’est l’État qui est propriétaire des terres vacantes, en vertu des dispositions de l’article 713 du Code civil, ainsi conçu : « Les biens qui n’ont pas de maîtres appartiennent à l’État ». Il n’est pas inutile de faire observer que, même en l’absence d’un texte aussi formel, le droit de l’État n’en subsisterait pas moins. Les notions de souveraineté et de propriété restent, en effet, confondues quand il s’agit d’immeubles n’ayant^ encore fait l’objet d’aucune appropriation particulière. Ce fait que l’État doit être réputé le seul propriétaire des terres vacantes et incultes a une conséquence extrêmement importante au point de vue de la civilisation, car il permet d’imposer aux colons toutes les obligations que l’on estime utiles dans l’intérêt général de la mise en valeur du sol. Faut-il étendre le droit de propriété de l’État aux terres occupées par les indigènes? Au xv® siècle, la réponse à cette question ne faisait de doute pour personne ; on considérait les peuples non chrétiena comme en dehors du droit des gens, et l’on déclarait légitime de s’emparer des terres possédées par eux. Aux raisons d’ordre religieux invoquées autrefois pour justifier la dépossession des indigènes ont succédé, de nos jours, des arguments tirés soit de la nécessité où se trouvent les nations européennes de se procurer des débouchés commerciaux, soit de l’obligation morale qu’a un peuple de laisser les autres entrer en contact avec lui (1).

On pourrait ajouter qu’il n’est pas juste que les États européens restent à l’étroit dans des territoires qui ne suffisent plus à contenir leur population, alors qu’il y a sur la surface du globe des régions immenses à peine peuplées et occupées par des races ignorantes, d’une civilisation rudimentaire. La logique des faits, ainsi que l’expose le major Boshart (2), exige que cent millions de nègres n’accaparent pas un territoire où cinq cents millions d’hommes civilisés pourraient largement trouver à vivre.

On admet donc que les indigènes peuvent être dépossédés des droits de souveraineté qu’ils exercent sur une région déterminée. La nation qui acquiert ces droits à la suite d’une occupation effective est seulement tenue de se conformer aux règles indiquées dans les conventions internationales, et en particulier à celles prescrites par l’acte de la Conférence de Berlin du 26 février 1883, s’il s’agit d’une occupation en Afrique. On sait, en effet, qu’à cette Conférence internationale on ne s’est pas contenté de fixer le principe de la liberté du commerce et de la navigation dans le bassin conventionnel du Congo, mais qu’on y a, de plus, arrêté les règles sur les occupations des territoires en Afrique. L’occupant est libre ensuite soit de faire disparaître complètement la souveraineté indigène, soit de la respecter partiellement en instituant le régime du protectorat. Mais ne faut-il pas aller plus loin et dire que l’État, devenant souverain, acquiert un droit supérieur de propriété sur les terres occupées et détenues par les indigènes?

(1) Voir Jhering, Esprit du droit romain, Introduction.

(2) Examen de conscience, étude sur les noirs (« Revue des Deux Mondes » , ler avril 1897).

PRINCIPES D’ORGANISATION

Les noirs n’ont, en effet, sur la propriété que des notions très vagues. En général, ils ne connaissent que la propriété collective et indivise de; la tribu, et ce sont les chefs qui distribuent les lots de terre. Il y a donc intérêt à délimiter les terrains possédés effectivement par eux, et à les faire rentrer dans les dépendances du domaine de l’État, dont ils formeront une réserve inaliénable.

Mais l’État, propriétaire des terres incultes à l’origine, n’en a-t-il pas fait la cession gratuite aux colonies ? En 1825, en effet, conformément à l’article 73 de la charte de 1814 ainsi conçu : « Les colonies sont régies par des lois et des règlements particuliers, » deux ordonnances importantes ont été rendues. La première, en date du 26 janvier 1825, a chargé les colonies de la Guadeloupe, de la Martinique et de File Bourbon de pourvoir désormais à toutes les dépenses intérieures, moins celles de la guerre et de la marine; en retour, l’État leur abandonnait tous leurs revenus locaux. La seconde, datée du 17 août 1825, étendait ces dispositions à la Guyane, au Sénégal et à l’Inde; de plus, elle abandonnait aux diverses colonies la propriété complète des biens domaniaux à charge de les réparer et de les entretenir. On exceptait de cet abandon aux colonies les bâtiments militaires et les forts.

Les termes de cette ordonnance sont des plus nets, et il semble, au premier abord, qu’il ne puisse pas y avoir de doutes sur la portée de l’abandon de l’État. On discuta, cependant, à ce sujet, d’abord en 1845 quand le gouvernement voulut libérer les noirs du domaine, ensuite en 1884 lors de la constitution des réserves pénitentiaires en Nouvelle- Calédonie. On contestait alors la légalité des ordonnances de 1825, et l’on affirmait que l’abandon de propriété était nul en l’absence d’une autorisation législative. La loi des 22 novembre-1®^* décembre 1790, qui a rendu le domaine privé aliénable, a décidé, en effet, que cette aliénation devrait se faire en principe par une loi. Mais cette loi, ainsi qu’on l’a fait remarquer avec raison, ne s’applique pas aux colonies, où elle n’a jamais été promulguée. On a prétendu aussi, toujours pour contester la légalité de cet abandon, que la loi de 1790, constituant un statut de capacité, obligeait l’État français aussi bien dans la métropole qu’aux colonies. Il est facile de répondre que la distinction en lois de statut réel et lois de statut personnel n’offre d’intérêt qu’en droit privé et n’a pas été étendue au droit public.

En 1884, on affirma, de plus, que les mots « propriétés domaniales » n’avaient pas la signification générale qu’on leur avait donnée jusqu’alors et que cette expression concernait uniquement les biens susceptibles de ^ revenus. Si l’on se reporte aux discussions qui eurent lieu en 1845, on, est obligé de reconnaître l’exactitude de cette affirmation, et il semble bien qu’en réalité les ordonnances de 1825 n’ont pas eu en vue l’abandon des terres vacantes et désertes.

L’argument que fournit le texte de l’ordonnance de 1825 ne saurait donc prévaloir sur les considérations tirées des circonstances dans lesquelles cette ordonnance a été rendue. Elle n’a eu qu’une portée restreinte : son but était uniquement fiscal, et elle ne concernait que les biens productifs de revenus.

LA MISE EN VALEUR DES COLONIES

Pendant longtemps, la question de l’aliénation des terres vacantes a été considérée comme de peu d’importance ; nos colonies d’exploitation ayant été uniquement de simples comptoirs commerciaux, il ne faut pas s’étonner que la question de la propriété des terres désertes n’ait pas fait l’objet jusqu’alors d’un texte précis.

Si, en droit, l’État n’a pas abandonné aux colonies la propriété des terres vacantes, en fait, cet abandon a eu lieu. Il a été facilité par l’incorporation aux budgets locaux des recettes domaniales, incorporation prescrite en particulier par le décret de 1882 sur le régime financier des colonies.

A l’heure actuelle, les colonies où la question de la propriété des terres vacantes est résolue dans le sens des droits de l’État sont : la Nouvelle-Calédonie (décret du 10 avril 1897), la Guyane (décret du 15 novembre 1898), le Congo (décret du 28 mars 1899), le Sénégal (décret du 20 juillet 1900), la Côte d’ivoire (décret du 20 juillet 1900), le Dahomey (décret du 5 août 1900).

Que fera l’État de ces biens vacants ? Il ne les exploitera pas luimême, car l’État est inhabile à créer de la richesse, et quelles finances résisteraient à de pareilles charges? L’exploitation directe ne lui étant pas permise, il fera des concessions.

Qu’est-ce qu’une concession coloniale ? M. le commissaire du gouvernement Romieu disait fort justement devant le conseil d’État (26 février 1897) : « Le contrat de concession aux colonies n’a d’analogue ni en droit civil, ni en droit administratif; c’est un contrat assez mal précisé, un contrat do ut fadas dans lequel l’autorité concède, confère certains droits au concessionnaire en échange de certaines obligations.

R convient maintenant d’examiner .

1° A qui les concessions sont faites;

2® Par qui elles sont consenties ;

3® A quelles conditions.

A. qui les concessions sont-elles faites ? — Les

aliénations de terres domaniales peuvent être consenties à des particuliers agissant isolément et pour leur propre compte. Ces particuliers sont des indigènes ou des Européens.

Les concessions de terres aux indigènes ont pour but de les attirer dans des régions où la population est moins dense.

Les Européens concessionnaires sont soit des nationaux, soit des étrangers. En général, on tend à refuser à ces derniers la faveur des concessions gratuites et l’on exige d’eux la naturalisation française. Les particuliers concessionnaires peuvent être des agriculteurs ou des commerçants de profession, ou bien d’anciens militaires ayant servi dans les troupes coloniales et libérés du service. Des concessions de terres sont faites aussi, dans des conditions spéciales, aux transportés en cours de peine ou libérés.

Des sociétés commerciales ou civiles ordinaires peuvent aussi obtenir des terres aux colonies. Comme la mise en valeur d’un sol inculte est une opération de longue haleine, et que les bénéfices sont souvent longs à

Colonies I.

venir, on a préconisé la formation de grandes compagnies de colonisation. A l’heure actuelle, le droit de concéder des chartes constituant des démembrements de la souveraineté n’existe pas dans notre législation ; un projet de loi a donc été préparé afin de combler cette lacune, et il a fait l'objet de discussions intéressantes au Conseil supérieur des colonies en 1891. Il fut décidé alors qu’une loi organique, permettant la création de compagnies à charte, serait préparée.

Toutefois, et par mesure provisoire, on invita le gouvernement à agir par voie de décret. Le gouvernement préféra attendre, et il déposa, le 16 juillet 1891, sur le bureau du Sénat, un projet de loi en deux articles relatif à la création des compagnies de colonisation privilégiées, qui ne fut pas discuté.

Une seconde proposition, émanant de M. Lavertujon, fut examinée par une nouvelle commission, et celle-ci, pensant qu’il était nécessaire de favoriser et de développer les grandes entreprises de colonisation, adopta le texte, dont on trouve l’analyse dans le rapport présenté par M. Pauliat au Sénat en 1897. Il n’est plus question, dans cette dernière proposition, de la création de compagnies à charte. On ne fait plus de distinction, à l’heure actuelle, qu’entre les petites entreprises de colonisation et les grandes. Il est bien évident, en effet, que les petits colons ne peuvent, à eux seuls, exploiter et mettre en valeur la totalité de notre domaine colonial, et il faut qu’à côté d’eux des sociétés puissantes se constituent dans ce but. Mais doit-on donner à ces sociétés les droits régaliens, comme aux compagnies de colonisation du xvii® et du xvm® siècle (1) ?

Des causes politiques et économiques ont donné naissance aux grandes compagnies. Les raisons politiques de leur formation se trouvaient dans la nécessité d’organiser les expéditions coloniales sous une forme militaire; il fallait se défendre contre les ennemis et les pirates, et, de plus, les voyages étaient fort longs. Aussi était-on obligé de constituer de véritables escadres de navires, tous soigneusement armés, et les compagnies devaient, à cet effet, obtenir un privilège royal. Enfin, il était nécessaire d’éviter que plusieurs navires, en abordant au même moment, ne fissent baisser le prix du fret. Pour tous ces motifs, la création de compagnies privilégiées sous l’ancien régime ne doit pas surprendre.

De plus, les sociétés anonymes ne pouvaient exister alors qu’en vertu d’une autorisation royale, et même, jusqu’à la loi de 1867, il fallut pour les autoriser un décret rendu en Conseil d’État. Or les compagnies de colonisation, en raison des risques qu’elles présentaient, ne pouvaient guère revêtir d’autre forme que celle des sociétés anonymes ; par suite, l’édit qui les autorisait leur conférait en même temps un monopole.

Cela explique, en même temps, les délégations de souveraineté consenties en leur faveur. Le roi, souverain absolu, pouvait déléguer une portion de sa souveraineté sans qu’aucun doute sur son droit pût venir à l’esprit de personne. La création d’une compagnie privilégiée était, comme on l’a fait remarquer, une création de seigneurie.

(i) Voir le Régime commercial dans ce même chapitre.

LA MISE EN VALEUR DES COLONIES

Aujourd’hui, non seulement notre constitution démocratique s’oppose à ce que des délégations de souveraineté soient consenties au profit des particuliers, mais encore les raisons d’ordre politique et économique qui ont justifié la création de ces grandes compagnies ont disparu.

La liberté d’association commerciale est entière de nos jours : les compagnies de colonisation sont donc libres de se constituer, de concentrer 'les capitaux, de s’organiser à leur gré, et il n’y a pas lieu de leur donner des monopoles légaux. Qu’une société, une fois constituée, cherche à augmenter ses* moyens d’action, à faire disparaître ou à absorber les compagnies rivales, à obtenir un monopole de fait, en un mot, rien de plus légitime, et l’émulation des sociétés commerciales pour arriver à ce résultat ne peut que favoriser et hâter le développement économique de nos colonies. Mais le monopole de droit, concédé avant nfiême que la compagnie ait commencé ses opérations, en empêchant toute concurrence ultérieure, ne peut être que funeste à la colonie.

Les décrets rendus depuis 1899, et qui ont autorisé des concessions considérables au Congo, n’ont conféré expressément aucun monopole aux concessionnaires, et aucune délégation de souveraineté n’a été faite en leur faveur. La question de la constitution de compagnies privilégiées n’offre donc plus qu’un intérêt historique, et le problème qui se pose est celui des droits à accorder, des obligations à imposer aux grandes sociétés concessionnaires de surfaces étendues. L’étude de notre colonie du Congo permettra de voir ce qui a été fait à cet égard.

Par qui les concessions peuvent-elles être accordées? — Par qui les concessions seront-elles accordées? par l’État ou par la colonie? par le législateur ou par l’administration? A la suite des ordonnances de 1825, les colonies ont disposé en fait du domaine colonial : l’ordonnance du 17 août de ladite année, en leur défendant d’aliéner ce domaine sans autorisation royale, leur reconnaissait ce droit.

Plus tard, la loi du 28 avril 1833 sur le régime législatif des colonies donna aux conseils coloniaux compétence pour statuer sur les matières domaniales. Mais les conseils coloniaux ne délibéraient pas définitivement, et leurs décisions devaient être soumises à la sanction du roi. Ainsi, depuis cette époque et dans toutes les possessions françaises, il y avait une très grande centralisation en matière domaniale, soit que les questions de l’espèce fussent soumises aux conseils coloniaux, soit que leur solution fût réservée au ministre de la Marine. Ce dernier, en effet, était resté compétent pour les colonies de l’Inde, du Sénégal et de Saint-Pierre et Miquelon, qui n’avaient pas été dotées de conseils coloniaux.

Les conseils coloniaux furent supprimés en 1848, et l’on institua des conseils généraux, qui héritèrent de leurs attributions et, de plus, statuèrent définitivement.

Cette faculté accordée à des assemblées locales de disposer des terres vacantes sans autorisation et sans contrôle donna lieu, en pratique, à de grandes difficultés. Il importe, en effet, que l’aliénation des terres incultes se fasse bien, dans l’intérêt supérieur de la colonisation, et c’est

PRINCIPES D’ORGANISATION

pourquoi le contrôle d’une autorité supérieure est indispensable . En vue d’assurer ce contrôle, des décrets relatifs au régime des terres domaniales furent promulgués en Nouvelle-Calédonie, en Guyane et au Congo.

Mais les concessions de terres n’ont pas été faites seulement par les colonies : très souvent, l’État est intervenu et a concédé directement. De 1889 à 1895, notamment, de grandes concessions ont été accordées dans nos possessions africaines, et directement par l'État, en vertu de l’article 18 du sénatus-consulte du 3 mai 1854 ainsi conçu : « Les colonies autres que la Martinique, la Guadeloupe et la Réunion sont régies par décrets de l’empereur jusqu’à ce qu’il ait été statué à leur égard par un sénatus-consulte. »

On a contesté le droit du gouvernement de consentir ainsi des aliénations de terres domaniales par voie de décret, et on a invoqué notamment le paragraphe final de l’article 8 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 qui dispose que « I^ulle cession^ nul échange, nulle adjonction de territoire ne peut avoir lieu qu’en vertu d’une loi. » Mais cet alinéa ne doit pas être isolé des précédents relatifs aux conventions diplomatiques. Il ne vise donc que les cessions de souveraineté et concerne uniquement les aliénations consenties à un autre État. On ne saurait l’appliquer aux aliénations qui se font dans l’intérieur de l’État et qui n’emportent qu'une cession de propriété.

En Nouvelle-Calédonie, en Guyane, au Congo, au Sénégal, à la Côte d’ivoire, au Dahomey, c’est aujourd’hui l’État seul qui autorise les concessions, grandes ou petites.

Comment la concession sera-t-elle faite *? — D’après quels principes économiques devra se faire l’aliénation des terres domaniales aux colonies ? C’est ce qu’il y a lieu d’examiner maintenant.

Les modes d’aliénation sont au nombre de deux : la concession à titre gratuit et la vente.

La concession, au premier abord, semble offrir de grands, avantages, car elle permet d’attirer de nombreux immigrants, et, les terres incultes n’ayant aucune valeur, elle laisse aux concessionnaires la disponibilité de toutes leurs ressources. Au point de vue général de la colonisation, elle permet à l’État de surveiller les émigrants : de choisir les concessionnaires d’abord, de veiller aux progrès des cultures ensuite.

Cependant, plusieurs auteurs, et notamment M. A. Leroy-Beaulieu (1), condamnent le procédé de la concession à titre gratuit. L’éminent économiste exposé que les donations de terres n’attirent nullement les émigrants, et que ces derniers se dirigent de préférence dans les colonies où les terres sont vendues. Ce fait s’expliquerait par la considération que la propriété n’a d’attrait pour l’homme qu’à la condition d’être entière et irrévocable; or la concession gratuite mutile le droit de propriété, le rend précaire et est, par suite, l’objet d’une défaveur.

A cela on peut objecter que la propriété concédée gratuitement n’a pas

(i) A. Leroy-Bkal’Lieu, de la Colonisation chez les peuples modernes.

LA MISE EN VALEUR DES COLONIES

nécessairement un caractère précaire; elle peut être définitive. De plus, même quand cette propriété est conditionnelle, ne peut-on pas faire observer que l’intérêt du concessionnaire est de se hâter de sortir de cette période provisoire, en mettant rapidement en valeur son lot de terre?

Au second motif justifiant la concession par cette considération que les terres vierges n’ont aucune valeur, M. Leroy-Beaulieu oppose ce fait que, partout où ces terres ont été mises en vente, elles, ont trouvé des demandeurs.

Enfin, et c’est là le reproche capital adressé à la concession, elle est, dit-on, arbitraire, subordonnée au bon plaisir de l’administration; elle oblige à des formalités multiples, et elle entraîne une surveillance minutieuse qui peut devenir vexatoire et gênante.

Ces reproches, à notre avis, ne sont pas inhérents au système de la concession gratuite, et il est facile d’y remédier en édictant des mesures générales sur les formalités à suivre tant pour l’obtention d’une concession que pour la délivrance du titre définitif de propriété. Les critiques adressées au système de la concession à titre gratuit ont été exagérées, et tout dépend de la façon dont on applique le procédé d'aliénation adopté. Ce procédé sera désastreux ou avantageux suivant qu’il sera entouré ou non de formalités gênantes ou restrictives, et l’on ne saurait préconiser Lun des deux modes d’aliénation à l’exclusion de l’autre. Telle concession à titre gratuit ressemblera fort, à cause des conditions imposées, à un contrat à titre onéreux, alors qu’au contraire une vente faite à bas prix aura tous les caractères d’une concession gratuite.

Ce qu’il est vrai de dire, et, à ce point de vue, l’opinion de M. Leroy- Beaulieu nous semble des plus justes, c’est qu’il faut recourir au procédé de la vente toutes les fois que cela est possible, quand, par exemple, des lots de terre sont sollicités par plusieurs concurrents, quand ils sont situés dans des agglomérations urbaines, et, d’une manière générale, toutes les fois qu’on peut leur assigner une valeur immédiate et certaine.

La vente est susceptible de plusieurs modalités; elle peut avoir lieu soit aux enchères publiques, c’est-à-dire avec concurrence et publicité, soit à l’amiable, de gré à gré, et dans ce cas le prix peut être fixé à un taux faible ou bien à un taux élevé. Laquelle de ces modalités faut-il préférer? Aucune solution de principe ne peut, à notre avis, être donnée à ce sujet ; tout dépend des circonstances. L’idéal est certainement la vente aux enchères publiques, et c’est elle qui présente le plus de garanties. Mais elle n’est pas toujours possible, et même là où elle peut être pratiquée il est bon de recourir en même temps à la vente de gré à gré. Celle-ci fonctionnant à tout moment est avantageuse pour le colon qui vient de débarquer ; elle lui permet de faire un choix parmi les lots, et il ne court pas ainsi le risque de se trouver évincé, comme dans la vente aux enchères, lorsque l’adjudication dépasse le montant de ses ressources disponibles.

La concession à titre gratuit comporte également des modalités multiples. C’est, en définitive, un contrat assez mal précisé, dans lequel l’autorité confère certains droits en échange de certaines obligations. Tantôt c’est l’élément contractuel qui domine ; tantôt, au contraire, l’autorité concédante agit en tant que puissance publique ; et, le plus souvent, ces

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deux éléments se trouvent confondus dans une proportion, variable. Rien ne ressemble moins à une concession qu’une autre concession : quelle comparaison établir entre les grandes concessions accordées au Congo français et la concession d’un lot de ferme en Algérie? Sans doute, dans tous ces cas, on se trouve en présence d’un acte de puissance publique ; mais là s’arrête la ressemblance. Il importe de faire remarquer que, dans la concession gratuite, la propriété définitive n’est jamais accordée immédiatement au concessionnaire. Il ne l’acquiert que moyennant certaines conditions de mise en valeur. Aussi pourrait-on dire que la concession à titre gratuit n’existe pas en réalité, l’autorité concédante exigeant en retour un équivalent soit en argent, soit en travaux.

Souvent, en donnant au mot de « concession » un sens large, on y fait rentrer encore les baux et les simples abandons de jouissance temporaire. L’étude des baux de terres domaniales est, au point de vue de la colonisation, tout aussi importante que celle des procédés d’aliénation, et certains auteurs, parmi lesquels il convient de citer M. Gide, insistent pour qu’on y ait recours. 11 est certain que les baux à longue durée sont, pour les bénéficiaires, l’équivalent de concessions en toute propriété. D’autre part, l’intérêt de l’État est complètement sauvegardé, puisque, à l’expiration de la durée du bail, il peut le renouveler à des conditions plus avantageuses.

Les grandes concessions accordées au Congo ne sont, d’ailleurs, que des locations faites pour une durée de trente ans et moyennant le payement de plusieurs redevances annuelles, la propriété des terres n’étant acquise que sous certaines conditions de mise en valeur.

Il existe un système relatif à l’aliénation des terres domaniales aux colonies, dont nous devons maintenant aborder l’examen. C’est le système de l’économiste anglais Wakefield (1). Le procédé généralement adopté était alors celui des concessions à titre gratuit. Wakefield le critique vivement, en exposant qu’il amène fatalement la dispersion des colons, l’accaparement des terres les plus fertiles aux mains de quelques-uns et facilite ainsi la spéculation. De plus, il laisse le champ libre à l’arbitraire gouvernemental. Aussi Wakefield se proposant, avant tout, de fournir une main-d’œuvre suffisante aux capitalistes et d’établir une cer- ‘ taine proportion entre la terre et la population, proscrit-il le procédé de la concession, en préconisant celui de la vente de gré à gré et à un prix tel que la terre ne soit pas accessible à tous, de manière à ne pas faire disparaître la classe des prolétaires salariés.

Ce système est connu sous le nom de théorie du prix suffisant [siifficient price]^ ce prix ayant pour objet, précisément, d’obliger les travailleurs à louer leurs services pendant un temps plus ou moins long, avant de devenir propriétaires. Le système de Wakefield présentait, comme on le voit, le triple avantage de diriger les capitaux sur la colonie, de concentrer la main-d’œuvre à proximité des capitalistes, et de l’empêcher,

(i) A view of tlie art of colonization with présent reference to the British Empire in letters between a statesman and a colonist, hj Edward Gibbon Wakefield {fS40).

LA MISE EN VALEUR DES COLONIES

enfin, de disparaître trop rapidement. Les sommes provenant de la vente des terres devaient être employées intégralement à subventionner l’émigration des travailleurs dans la colonie.

Ce procédé a été mis en vigueur dans les colonies anglaises de l’Australie : là où on a voulu l’appliquer avec une rigueur absolue, il n’a pas donné d’excellents résultats. Au contraire, quand on s’est contenté de consentir des ventes amiables, moyennant un prix raisonnable, affecté en partie aux dépenses d’émigration et èn partie aux travaux publics, il en est résulté un progrès considérable de la colonisation.

Une proposition de loi, déposée à la Chambre des députés le 1er avril 1897, et dont l’objet est de prescrire l’aliénation d’une partie des terres, afin de constituer une caisse de colonisation, peut être regardée comme une reprise du système de Wakefield. Malheureusement, celte proposition est devenue caduque. Toutefois, les décrets concernant le régime des terres domaniales en Nouvelle-Calédonie, en Guyane, au- Congo, se sont inspirés de cette proposition. Ils disposent que les produits domaniaux sont attribués aux budgets locaux et affectés aux dépenses de colonisation.

En l’état actuel de la législation, les concessions en général sont d’abord provisoires et ne deviennent définitives qu’à l’expiration d’un cerlain délai accordé, après que le concessionnaire a mis effectivement le sol en culture. Les conditions imposées diffèrent suivant les cas, et l’étendue des terrains concédés est variable.

Les petites concessions présentent le grand avantage d’être exclusivement agricoles, tandis que, lorsque le territoire concédé est considérable, non seulement on se trouve en face d’une concession domaniale en pleine propriété, mais encore une foule d’autres concessions minimes, travaux publics, etc., viennent s’ajouter à la première. Voilà pourquoi les grandes concessions ne doivent être consenties qu’à des sociétés puissantes, présentant toutes les garanties financières, régulièrement constituées et ayant adhéré à certaines règles d’ordre général prescrites par le législateur.

La tendance actuelle est de faire de la vente aux enchères publiques le mode normal de l’aliénation des terrains domaniaux, et de n’autoriser la concession gratuite qu’à titre exceptionnel. (Voir le décret du 10 avril 1897 relatif à la Nouvelle-Calédonie, le décret du 15 novembre 1898 concernant la Guyane, le décret du 28 mars 1899 sur le Congo, les décrets du 20 juillet 1900, l’un sur le Sénégal, l’autre sur la Côte d’ivoire, le décret du 5 août 1900 sur le Dahomey et l’arrêté gouvernemental du 13 novembre 1899 concernant la colonie d’Obock.)

Quand on a recours au procédé de la concession gratuite, on oblige le concessionnaire à payer des redevances pendant la durée de cette concession, et, à l’expiration du délai, il devient propriétaire des terres mises en valeur (arrêté gouvernemental du 28 décembre 1898 relatif à la colonie, aujourd’hui «disloquée», du Soudan français). Des redevances, ainsi que certaines obligations prescrites dans un intérêt général, ont été également imposées dans les textes concernant les grandes concessions faites au Congo depuis 1899.

Maurice Hamelin.

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