Esprit des lois, livre XT, éhap. VI

de tous les excès de l’absolutisme. Ainsi, la Révolution est-elle amenée à s'orienter vers la troisième conception du principe de la séparation des pouvoirs, l'Exécutif subordonné au Législatif.

Mais l'Exécutif reste encore séparé dans ce dernier système. Les idées de Rousseau ne sont pas adoptées sur ce point. La Constituante se refuse à organiser le gouvernement direct ou semi-direct, dans lequel l’Assemblée, expression de la volonté populaire, confond entre ses mains tous les pouvoirs et fait exécuter ses décisions par des agents qui ne sont que ses commis. Le Gouvernement est représentatif, tant que le Roi subsiste, 1l est le représentant de la nation au même titre que l’Assemblée; il n’est donc pas responsable devant celle-ci, comme le serait un commis; après le 10 août 1792, le Conseil Exécutif provisoire qui succède au Roi conserve, dans une certaine mesure, le même caractère jusqu’à larrivée de la Convention. Celle-ci, véritable assemblée constituante, investie de tous les pouvoirs, délègue à son tour l'Exécutif à un conseil exécutif provisoire, en vue de réaliser toujours, sinon une certaine séparation des pouvoirs, au moins une certaine séparation des fonctions. L'Exécutif est bien subordonné à l'assemblée dont il doit réaliser les décisions, mais il subsiste au moins une fonction exécutive, organisée en dehors du corps délibérant, représentée par des agents qui ne sont pas membres de celui-ci et ne répondent pas à tout instant de leurs actes devant lui, et qui surtout conservent celles des attributions d’ordre exécutif qui ne leur ont pas été expressément enlevées.

Seulement, l'Exécutif, ainsi séparé, est considérablement affaibli pour être mieux soumis à l’Assemblée. C’est dans ce but que la Constituante avait établi une décentralisation exagérée. C'était une garantie contre l'oppression possible de l'Exécutif. Ainsi, le roi, après lui, le Conseil exécutif provisoire, qui étaient chargés de l’exécution de la loi, qui en étaient responsables au moins moralement, n'avaient pas d’agents à leurs ordres pour assurer cette exécution; 1ls n'avaient même pas d’agents pour la surveiller. A la tête de chacune des nouvelles divisions et subdivisions du royaume, était institué un corps administratif nouveau, entièrement élu et qui constituait Le seul rouage de l'Administration. Ces corps n'étaient pas seulement des corps consultatifs; mais ils avaient seuls le pouvoir de décision,ils faisaient donc partie de l'Exécutif. Le pouvoir central n'avait qu'un droit de surveillance insuffisant; il n’était d’ailleurs que nominalement chargé de la surveillance et c'était l’assemblée législative qui se trouvait investie du contrôle suprême sur les administrations décentralisées (1). Le roi pouvait se heurter à la désobéissance de

1. L'article 24 de la loi du 15-27 mars 1791 instituait en faveur des administrations un recours devant l’assemblée législative contre les ordres du Roi. « Ce droit de l’Assemblée de confirmer ou de casser ,des actes du roi ne pouvait qu'être très grave au détriment de l’autorité royale; on le vit bien lorsqu’à l’occasion des troubles qui suivirent le renvoi des ministres girondins, le roi sanctionna la décision par laquelle le département de Paris suspendait Petion de ses fonctions de procureur de la Commune. L'assemblée annula cette suspension. L’Exécutif ne pouvait sortir qu’amoindri de pareils conflits. » Barthélemy, Le rôle du

Pouvoir Exécutif dans les Républiques modernes. Paris, Giard et Brière, 1906, p. 454-455,

ses subordonnés; il n'avait pas d'agents pour lui signaler cette désobéissance; le danger était d'autant plus grand que seuls les officiers municipaux avaient le droit de requérir la force publique.

Ainsi la conception révolutionnaire de l'Exécutif subordonné avec, en plus, cette méfiance toute particulière à l’égard des ministres, provoque d’abord le développement des Comités dans les Assemblées. Les comités furent, en effet, le moyen détourné pour exercer sur les ministres le contrôle que la légalité refusait au Corps délibérant, parce qu’on n’avait pas voulu que les minise tres fussent pris dans les rangs du Parlement et fussent responsables devant lui. |

Cette même cause produit aussi les commissaires des Assemblées. La crainte de l'Exécutif avait conduit à une décentralisation excessive; le même sentiment interdit d’en rechercher les remèdes dans l'Exécutif lui-même. Pour assurer l’exécution des lois dans les localités administrées par des corps élus, c’est à des délégués de l’Assemblée que l’on va songer tout naturellement. Il faut se rendre compte que cette intervention directe des Assemblées dans l’exécution des lois ne pouvait paraître à l’époque constituer une violation certaine des principes constitutionnels ; l'Exécutif n’avait en effet sur l’administration locale qu’un pouvoir de surveillance; le pouvoir exécutif était, en réalité, exercé par les administrations élues sous l'autorité ou plutôt sous la surveillance du pouvoir central. Mais, comme nous l’avons vu, l’Assemblée elle-même détenait en dernier ressort toute l'autorité, puisqu'elle recevait les recours des adminis-

trations contre le roi. Quand elle envoyait ses commissaires dans les départements, elle ne faisait encore qu’exercer cette fonction de surveillance et de contrôle suprême qui lui appartenait constitutionnellement et qui rentrait bien dans la logique d’une conception de l'Exécutif subordonné.

C’est pourquoi nous ne trouvons pas dans les délibérations de la Constituante, n1 dans celles de la Législative, de protestation sérieuse et profonde contre l’emploi des missions de représentants, même avant le 10 août 1792.

Au moment de la fuite à Varenne, la Constituante délègue le 22 juin, des commissaires dans les départements frontières pour s’assurer du loyalisme de l’armée. C’est seulement après Le retour du roi, quand la question se pose de savoir si l’on ne va pas envoyer à nouveau d’autres commissaires pour surveiller la fidélité des troupes, que l’on constate quelque opposition. Certains membres font observer que les ministres n’ont pas toute l’autorité nécessaire et se trouvent désarmés vis-àvis des corps administratifs élus (1).

Comme l’on propose cependant de choisir des commissaires dans le sein de l’assemblée, Lanjuinais prend la parole en ces termes :

« On veut toujours vous ramener à un système de gouvernement par commissaires de l’assemblée nationale : ce n’est pas des commissaires qu’il faut envoyer let je rappellerai ce trait d'histoire bien connu que quand

4. Martineau, Journal logographique, 1791, t. XXXI. Séance du 30 juillet, p. 15.

on envoya des commissaires tirés des Etats-Généraux, les Etats-Généraux furent dispersés et plusieurs pendus (on rit). Je dis done que ce qui nous manque, c’est le décret qui applique le mode d'admission aux grades militaires et, en outre, le décret qui mettra dans 1a main du ministre toute l’autorité qui lui est nécessaire sur les gardes nationales dont vous avez ordonné la levée. Je demande que le comité militaire soit chargé de vous les présenter demain : et s’il ne croit pas pouvoir remplir toutes ces fonctions, qu’on se hâte dès demain de lui donner une adjonction (1). »

Chassey rend compte ensuite de la mission qu’il a remplie avec quelques autres collègues, en vertu du décret du 22 juin 1791.

« Ici, Messieurs, nous nous pe:mettons quelques réflexions sur les commissions : l'expérience nous apprit qu'il faut user de ce remède avec précaution. Nous avons qu’à nous louer, il est vrai, des égards qu’on nous témoignait partout; on bénissait nos pas, de toutes parts on offrait en nos personnes, des actions de grâce à l’assemblée nationale, à raison de sa conduite admirable sur l'événement du 21 juin; mais nous avions été envoyés au moment de cet événement; mais notre mission était bornée à un acte d’un instant, dont le succès ne pouvait être tenté par que des hommes éminemment investis de l'opinion publique; mais si on nous eût chargés de quelques détails d'administration, on peut douter qu’il en eût été de même. La confiance publique est facile à détour-

À. Journal logographique, loc. cit., p. 16.

H. Libermann à

ner; les administrations doivent l'avoir tout ‘entière pour exécuter leurs fonctions avec succès, Si une main étrangère dirigè leurs travaux les plus importants, si cette main est visible à tous les yeux, la considération se perd et la confiance s’éloigne.

« C’est peut-être pour ne rien perdre de l’une et de l’autre, que les administrateurs du Haut-Rhin n’ont agi qu’en notre absence. Quel qu’ait été leur motif, nous avons usé de la plus grande réserve dans l’application des mesures prises pour le Haut-Rhin (1). »

Enfin, on lit dans le procès-verbal de la même séance :

« Un membre a pris la parole pour observer à l’assemblée que l’envoi des commissaires dans les départements, avec l'instruction qui a été adoptée depuis peu, présentait les plus grands inconvénients; que rien n’était plus dangereux que d’écarter au moment de la revision des articles constitutionnels, les membres qui ont montré le plus de zèle à en maintenir et à en perfectionner les principes ; 1l a demandé l’ajournement de l'instruction et de l'envoi des commissaires jusqu’après la constitution et la revision consommées (2). »

On ne voit pas apparaitre d’objections formelles, énoncées au nom du principe de la séparation des pouvoirs, dans ces pro estations de quelques députés, et si la Constibuanie ne recourt plus après Le 30 juillet 1791 à l'emploi

de commissaires pris dans son sein, c’est surtout, semble-

1. Journal logographique, loc. cit, p. 18, 19. 2. Aulard, Recueil des actes du Comité de Salut public, t L Introduction, p. LVIL.

t-il, parce que les circonstances ultérieures n’ont plus justifié semblable mesure.

Avec la Législative, nous trouvons au contraire l’expression nette d’une condamnation du procédé au nom du principe ci-dessus.

Le 15 février 1792, pour apaiser les troubles de Noyon, l'Assemblée décide d'envoyer dans le département de l'Oise des commissaires pris dans ses rangs.

Aussitôt, Ramond, proteste en ces termes contre cette mesure | £

« J’observerai à l'assemblée qu’en matière de pouvoir tout est moins strict et de rigide exécution; que l’on ne peut pas, en matière de pouvoir, alléguer que tel pouvoir a le droit de faire telle chose, parce que la constitution ne le lui défend pas, que tout étant de la plus rigide application un pouvoir n’a pas le droit de faire une chose, par la raison que la Constitution ne dit pas qu’il en a Le pouvoir. Daignez, Messieurs, faire une grande attention à cette question; car dans un très bref déiai différentes circonstances, des insurrections peut-être multipliées, peuvent vous engager dans une mesure trop souvent répétée, si une fois vous en aviez donné légèrement l'exemple; et lorsqu'il est plus que jamais nécessaire que le corps législatif prenne dans empire sa place véritable, ou il courra du risque à en prendre une autre, ou il pourrait perdre quelque chose de sa considération par les défauts de conduite, ou les accidents arrivés à quelques-

uns de ses commissaires... (1). »

1 Journal logographique, 1792, t, IE, p. 43.

Guadet répond qu’il ne s’agit pas d’empiéter sur les attributions du pouvoir exécutif.

« Le pouvoY exécutif fait ce qu’il a dû faire. Chargé de diriger la force publique, il l’a déployée pour arrêter une insurrection. Quant à nous, à qui la Constitution donne un autre lot, celui de la persuasion et de la douceur, sous cette mesure, envoyons des hommes de paix près d’un peuple que l’on égare… On nous répond : Mais la constitution se trouve violée; la constitution se trouverait violée j’en conviens, si vous chargez les commissaires que vous choisirez dans votre sein d'examiner ou d’arrêter en aucune manière,les ordres qui pourraient avoir été donnés par le pouvoir exécutif. Mais si, comme je l’entends, et comme tous les membres de cette assemblée doivent l’entendre, la missien de vos commissaires se borne à porter au peuple des paroles de paix, alors certes, je ne vois pas comment 1l serait possible que l’on püt prétendre que la Constitution a été par là violée (1). »

Ainsi, la Législative montre plus de circonspection en cette matière que la Constituante. Celle-ci, en effet, corps constituant, avait pour excuse dans l’emploi des commissaires l’absence d’autorités constituées. La Législative, au contraire, est tenue de respecter les institutions établies par la Constitution de 1791 et la répartition des compétences que ce texte consacre.

Un peu plus tard, dans la même assemblée, une proposition relative à l’envoi de commissaires aux armées est