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non moins importantes, ne sont édictées par aucun texte.

111. C’est que toutes ces règles de Procédure se présentent, pratiquement, sous un jour très dissemblable : les unes apportent des garanties à la puissance publique comme à l’administré, et leur sont également indispensables : ainsi l'interdiction de statuer en dehors des moyens et des conclusions des parties, et ses conséquen- . ces. L'Administration ne sera donc pas tentée de les déclarer inapplicables, et il est inutile que les textes s’en expliquent. Aussi ne le font-ils pas. Et, s’ils le faisaient, ce ne serait, à peu près certainement, que dans le but de faire ressortir la nature juridictionnelle d’un organisme, dont nous aurions ainsi un critérium très sûr. D’autres règles au contraire comme l’obligation de motiver, l’assistance d’un avocat, la séparation de l'Administrateur et du Juge, la publicité, ne sont en fait utiles qu’à PAdministré. Celui-ci peut donc craindre de s’en voir refuser le secours par l'Administration, qui dispose d’autres moyens d’information et de protection. Aussi les textes sur ces points sont-ils nombreux, fournissant

de ce fait un critérium beaucoup mo ns certain.

112. Au surplus, et ceci enlève beaucoup d'intérêt à cette étude, il apparaît très nettement que le législateur, décidé à protéger toujours davantage l’Administré, n’a nullement eu l'intention de lier exclusivement à le

notion de Juridiction l’application des règles détermi-

nées de Procédure (1). La Jurisprudence en a cependant tiré parti, et nous pouvons à notre tour les utiliser pour l'interprétation de la Jurisprudence.

II. — Les applications jurisprudentielles des règles de Procédure, et leur emploi comme critérium de l'acte Juridictionnel.

113. La Jurisprudence admet sans discussion les règles que nous avons posées au début de ce chapitre. Les Commissions qui sont le plus certainement des juridictions, ne sont pas soumises par elle aux dispositions du Code de Procédure ; c’est ce qui résulte notamment d’un arrêt du 25 octobre 1929, Thoreau p. 932, qui s'exprime avec une clarté parfaite : « Cons. que les Tribunaux départementaux et Cours régionales de Pensions présentent à raison tant de leur nature de leur compétence que du recours ouvert devant le Conseil d'Etat contre leurs décisions le caractère de Tribunaux administratifs ; que par suite les règles du Code de Procédure Civile ne leur sont pas par elles-mêmes applicables... » (2).

En revanche sont applicables devant toutes les juridictions, à défaut de texte contraire, Les principes généraux de Procédure. La formule du Conseil d'Etat est

-() Voir par exemple, confirmant cette idée, la circulaire du 13 juin 1919 déjà plusieurs fois citée, en matière de dommages de Guerre. Après avoir rappelé que la Commission cantonale était un organe administratif et le Tribunal un organe juridictionnel, elle dit expressément (art. 8) que « les conditions de fonctionnement des unes et des autres, et la procédure qui doit y être observée doivent s’inspirer dans une large mesure des principes et des règles applicables en. matière judiciaire. »

(2) Autres arrêts dans le même sens : 16 novembre 1933 Vuillamier p. 1050 ; 6 avril 1933 Vve Olivier, p. 429, etc.

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généralement la suivante : « Cons. que telle Commission est une juridiction, devant laquelle doivent être appliquées toutes les règles générales de Procédure dont l’application n’a pas été écartée par une disposition législative formelle ou n’est pas incompatible avec l’organisation même de cette Commission ; qu’au nombre de ces règles figure celle d’après laquelle. etc. » ° (5 décembre 1924, Légillon, p. 985 ; 5 janvier 1923, Mourlevat, p. 16, etc.).

114. Malgré la clarté de ces principes, ils laissaient prise à de nombreuses discussions dans leur application quotidienne, spécialement en ce qui concerne le contenu exact des « règles générales de Procédure ».

a) En ce qui concerne la composition des juridictions, plusieurs points peuvent être discutés : En cas de renvoi du Conseil d'Etat devant une Commission Supérieure, la présence dans celle-ci d’un membre du Conseil d'Etat ayant participé à l’annulation de la première décision est-elle régulière, bien que la liberté d'appréciation de ce juge ne soit certainement plus entière ? Le Conseil d'Etat l’a admis en matière de Bénéfices de guerre (C.E. 22 novembre 1920, Dickson ei Cie, p. 963) et cela a peu d'importance, puisqu'il est admis sans conteste depuis l’arrêt Botta (C.E. 8 juillet 1904 S. 1905-3-81) que la juridiction de renvoi doit appliquer purement et simplement larrêt du Conseil d'Etat.

On s’est demandé aussi quelle était la sanction d’une composition irrégulière d’une Commission. Il a été jugé que l'intéressé pouvait récuser le membre illégal, mais

que s’il ne l'a pas fait en temps utile, le jugement est valable (C.E. 18 juillet 1930, Celerier, p. 768, à propos des Tribunaux de Pensions.)

b) En ce qui concerne l'information du juge, des difficultés de détails se présentent aussi :

S'il est interdit de statuer ultra pelita, quel est le contenu exact de cette prohibition : il a été jugé, en matière de Pensions, qu’il n’était pas irrégulier de refuser la pension du réclamant, quand le Commissaire du Gouvernement lui-même tendait à l’accorder (CE. 7 janvier 1932 Bonnefoy p. 16). En matière de bénéfices de guerre il a été jugé, à tort à notre avis si l’on se réfère aux motifs de la règle, qu’il n’y avait pas jugement ultra petita si le Conseil d'Etat après avoir augmenté le chiffre du bénéfice net de l’imposé malgré je retrait de conclusions reconventionnelles de l’'Administration, élevait aussi l'estimation du bénéfice normal, de sorte que le bénéfice imposable se trouvât en fait réduit (C.E. 5 mars 1930, Société Maître et Cie, p. 243).

Pour la règle obligeant les jugements à contenir les conclusions des parties, un arrêt l’applique intégralement aux Tribunaux de Pensions (C.E. 4 juillet 1928, Sautel, p. 853), mais un autre arrêt en la même matière se contente d’un simple visa (C.E. 26 juillet 1930, p. 834).

Pour l’audition des intéressés, il a été jugé qu’une . décision d’une Commission Supérieure ayant été annulée par le Conseil d'Etat, celle-ci avait pu après renvoi statuer valablement sans mettre l’intéressé en demeure de présenter de nouvelles observations (C.E. 8 février 1930, Bertho, p. 160 en matière de Bénéfices de guerre).

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115. Mais ces difficultés de détail, et bien d’autres dont nous ne parlerons pas davantage, leur solution n’entrant pas dans le cadre de notre étude, ne font que souligner l’admission indiscutée par la jurisprudence dés principes généraux que nous avons signalés et dont nous retrouvons maintes fois l’affirmation. Le Commissaire du Gouvernement Corneille étudiant dans ses concrusions sur laffaire Téry, à propos du Conseil supérieur de lInstruction publique (CE. 20 juin 1915, p. 736. S. 1920-3-14) le problème dans son ensemble, citait 5 règles essentielles : 1° que tous les membres du Tribunal aient assisté à toute la séance ou à toutes les séances portant sur l’affaire en cause ; 2° que la décision contienne les noms de tous ceux avec le concours desquels elle a été rendue ; 3° que l’ordre logique des phases de la procédure ait été respecté ; 4° que les décisions soient motivées ; 5° enfin, que lés parties aient été ‘entendues. Nous retrouvons bien là, quoique présentée sous la forme toujours imparfaite d’une énuméralion, la plus grande mare des re que nous avons nousmême posées.

116. Plus particulièrement, le Conseil d'Etat reconnaît parmi ces règles : l’obligation d’appeler les intéressés à l'instance (6 février 1931, Syndicat Normand, S. 1931-3-49 pour la Section Permanente du Conseil Supérieur de l'Enseignement technique statuant en matière d’exemption à la taxe d'apprentissage) de leur faire prendre connaissance des documents soumis au juge (8 novembre 1933 Le Souvenir, p. 1082 pour la Commission Spéciale chargée du contentieux des listes

électorales aux Conseils des Pupilles de la Nation) ; d'examiner tous les points des conclusions des parties. (5 décembre 1925 Légillon, p. 985 pour la Commission: départementale de reconstitution fonciere) ; de ne pas. statuer en dehors de celles-ci, règle qui, d’abord repoussée en matière de Pensions (9 novembre 1927, -Veuv: Soulard, p., 1037), est actuellement admise sans diffi-

culté (11 janvier 1929, Charbonneau, p. 52 ; 12 janvier 1933, Ciavaldini, p. 44); de motiver enfin (1) les décisions prises (14 octobre 1932 S. 1932-3-134 pour la Commission d’indemnité aux Communes pour loccupatior de leurs cimetières). :

Remarquons au contraire que ne font actuellement partie des « règles générales de procédure » ni la publicité des audiences (2 juillet 1930, Pécheire p. 678) ni l'indication dans la décision de la qualité des membres. qui l’ont rendue (C.E. 11 mai 1923, Vve Guyard, p. 392) ni l’audition obligatoire des parties (17 janvier 1936, Compagnie des Forges d’Alès).

117. Etant ainsi renseignés sur la pensée du Conseil d'Etat quant au contenu des règles générales de Procédure, il suffit de rechercher à quelles Commissions il les applique sans texte pour retrouver sa pensée sur la nature de celles-ci. |

De cette manière nous est rendu vraisemblable, ou confirmé, le caractère juridictionnel :

.() Notamment le Conseil d'Etat exige que soit nettement précisé, lorsqu'une demande a été rejetée par une Commission, si ce fut pour des motifs de fait, dont il n’a pas à connaître, ou pour des motifs de droit sur lesquels il exerce son contrôle (C.E. 23

décembre 1932, Wibaux Florin p. 1139 ; 15 mars 1933, Coisne, P- 314 ; 10 février 1933, Banque de Chine, p. 184, etc...)

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— de la Commission cantonale d’assistance publique des lois du 15 juillet 1893 et 17 juin 1913, qui ne peut pas ne pas statuer sur une demande (C. E. 10 février 1926, Dame Trouillet, p. 135) ;

— du Conseil Supérieur de lInstruction Publique dans les décisions duquel doivent figurer les noms des membres y ayant participé (C.E. 20 juin 1913, Tery, p- 742) ;

— de la Commission Supérieure de classement des Etablissements de luxe, qui doit analyser et viser les moyens et conclusions des parties (C.E. 20 mars 1927, p. 412) et contre les décisions de laquelle aucun moyen nouveau ne peut être soulevé devant le Conseil d'Etat (15 juin 1923, L’Assistance médicale p. 391).

— du Conseil de Revision qui ne peut, statuant hors des conclusions des parties, accorder de dispense pour un motif qui n'avait pas été soulevé par l'intéressé (CE. 4 juin 1897, Maufras p. 451).

— des Tribunaux des Pensions, qui doivent statuer sur toutes les conclusions des parties (C.E. 17 juin 1931, Juillaguet p. 650), et contre les décisions desquels aucun moyen nouveau ne peut être invoqué devant le Conseil d'Etat (C.E. 17 juin 1931, Poupineau p. 651).

— de la Commission supérieure de Contrôle des soins gratuits qui doit motiver ses décisions (C.E. 13 juin 1928, Millet p. 748) et ne doit statuer qu'après un débat contradictoire (22 mars 1934, Arrufat p. 408).

— de la Commission départementale de reconstitution foncière qui doit statuer sur tous les moyens qui lui sont présentés (C.E. 22 février 1931, Meyer p. 225)

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ét contre lès décisions de laquelle aucun moyén nouveau ne peut être invoqué devant le Conseil d'Etat (C.E. 20 mai 1927, Delavenne p. 585).

— de la Commission supérieure des Bénéfices dé guerre qui ne peut statuer ultra petita (C.E. 13 mars 1931, La Séquanaise, p. 285) qui doit statuer sur tous les moyens invoqués par les parties (C.E. 15 mars 1929, Bosc p. 310), mais sur eux seuls (C.E. 6 février 1924, Rigal p. 129) et contre les décisions de laquelle aucun. moyen nouveau ne peut être invoqué devant le Conseil d'Etat (13 janvier 1929, Delanoë p. 112). | 118 Au contraire nous est confirmé le caractère ad: ministratif de Commissions comme le Conseil départe: mental de l'Enseignement primaire, statuant sur les demandes d’autorisation d'admission d’institutrices adjointes, qui n’est pas tenu de motiver ses décisions (C.E. 20 octobre 1932, Cathala p. 853) ; la Commission départementale des Bénéfices ‘de guerre, qui n est pas obligée de répondre à toutes les conclusions des Re (C.E. 4 juin 1930, Sté Selliez p. 588), etc.

119. Cette confirmation et cette vraisemblance sont intéressantes, mais à elles doit se borner notre ambi. tion, et il est impossible de déterminer des règles de procédure qui soient, théoriquement ou pratiquement, un critérium certain de la nature des organismes aux: quels elles s'appliquent. À propos de la Commission su: périeure des Bénéfices de guerre, le Commissaire du Gouvernement Berget s'appuie pour lui reconnaître un caractère juridictionnel sur le fait qué ses décisions

doivent être motivées (1). Nous avons vu plus haut! combien les textes de lois étaient contradictoires et se prêtaient mal à des affirmations de ce genre. La jurisprudence n’est pas plus sûre. Elle impose l'application de certaines règles de la procédure juridictionnelle à des Commissions qui sont certainement purement ad. minisiratives, comme la Commission fiscale créée pour l’application de la taxe sur les bénéfices industriels et commerciaux par la loi du 4 avril 1926, art. 9. « Considérant, dit un arrêt, qu’il résulte tant des travaux pré. paratoires de cet article que du rôle même de cette Commission que les contribuables doivent, s’ils le ju. gent utile, être mis à même de présenter à la Commis sion des observations soit orales, soit écrites » (C.E. 19 juin 1934, X.…., S. 1935-3-14). Un autre arrêt du 13 février 1934 (Gaz. Pal. 1934-1-608) donne il est vrai une solution exactement inverse. Néanmoins, il est impossible d’affirmer que le caractère contradictoire de la procédure imposée à une Commission par le Conseil signifie qu’il reconnaît à celle-ci un caractère juridictionnel.

120. Prenons un autre exemple et regardons, sur une matière particulièrement controversée, les Commissions d’assistance, les décisions du Conseil d'Etat. La Commission cantonale de la loi de 1893 est-elle une juridiction ? Sa procédure ne nous permettra pas de le discerner avec certitude. En effet, d’une part la ju.

(1) C.E. 10 août 1918, Villes p. 841.

risprudence se basant sur l’absence de texte ne lui impose pas de motiver ses décisions (C.E. 28 mars 1919, commune de Sigean p. 319). Mais par ailleurs elle lui interdit de statuer ultra petita (CE. 2 décembre 1910, commune de Montcy-Notre-Dame p. 858). A propos de la Commission cantonale d’assistance aux femmes en couche (qui était, rappelons-le, celle de la loi de 1893), mêmes fluctuations. Le Conseil d'Etat lui attribue constamment, en matière de quorum, les règles des assemblées délibérantes, auxquelles il semble l’assimiler complètement (1). Ailleurs il écrit (1° juillet 1932, S. 1932- 3-94, Capelle p. 653) : « Cons. qu’il résulte des mentions de la décision attaquée qu’à la séance du 31 décembre 1930 de la Commission cantonale de Châteauneuf étaient présents le juge de paix, le conseiller général et le conseiller d'arrondissement du canton ; qu’elle était ainsi régulièrement composée ; que la circonstance que le sieur Lainé, conseiller général du canton, soit en même temps adjoint au maire et président du bureau d'assistance de la commune dont le bureau d’assistance et le Conseil municipal avaient rejeté la demande de

(1) « Cons. qu’en règle générale les assemblées ne peuvent délibérer qu’à la majorité des membres qui les composent et qu'aucune disposition de la législation en vigueur n’a par dérogation à cette règle autorisé les Commissions Cantonales à délibérer quel que fût le nombre des membres présents ». Ce texte, qui est celui d’un arrêt du 25 avril 1913, Brion, p. 456, a été repris intégralement un grand nombre de fois, notamment par un arrêt du 27 janvier 1932 Préfet de Maine-et-Loire, p. 102, avec cette seule modification peu explicable que « quel que fût le PRDEe des membres... » est devenu « quel que soit le nom-

nés

la dame Capelle et aux décisions desquels le sieur Lainé avait déjà participé ne faisait pas obstacle en raison du caractère de cette juridiction, du nombre limité et de la qualité de ses membres, à ce qu’il siège à la Commission cantonale dont il est membre de droit.» S’il n'y avait pas la précision de la fin, ne serait-on pas tenté de croire que le Conseil d'Etat n’accordait à la Commission cantonale qu’un caractère purement administratif ? Il faut toujours se demander, lorsque le Conseil d'Etat écarte l’application d’une règle de la procédure juridictionnelle, si c’est en raison du caractère administratif de la Commission en cause, ou parce qu’il juge cette règle incompatible avec l’organisation légale de celle-ci. Et cette distinction n’est pas toujours facile. Au surplus, n’a-t-on pas vu un Commissaire du Gouvernement parler d’ « une série de juridictions superposées statuant dans des formes purement administratives ». (Conel. Tardieu sur C.E. 10 avril 1908, Ministre de l’Intérieur, p. 410) à propos des Commissions d’assistance de la doi de 1905 ? s

121. On le voit, soit que le caractère juridictionnel d’une règle de procédure soit incertain, soit que l'arrêt en refusant ou en exigeant l’application ne soit pas absolument clair, soit enfin que le doute naisse de la confrontation de plusieurs décisions, la procédure suivie devant une Commission ne nous apporte pas de certitude. En fait, cependant, elle a une utilité pratique considérable : elle a suscité une jurisprudence très abondante, où le Conseil d'Etat a fréquemment eu l’occasion de poser explicitement la nature de la décision

qu’il examinait ; même en dehors de ce. cas, elle est souvent le seul élément de décision que nous possédions. C’est pourquoi nous n’avons pas craint de lui faire une assez large place dans cette étude. |

- 122. Toute la procédure ayant été suivie, la décision va maintenant pouvoir être rendue. L'examen de celleci apporte à la solution de notre problème un élément essentiel, dont l’étude sera l’objet du prochain chapitre.

Rue.