Ceite diversité d’attitudes s'explique parfaitement

Dans le recours pour excès de pouvoir proprement dit, le Conseil d'Etat, organe administratif se préoccupe avant tout d'assurer une marche convenable des services publics ; il se permet donc, dans un but d'utilité publique, d'interpréter largement les textes, de construire du droit. Comme l’écrivait M. le Commissaire du Gouvernement Teissier dans ses conclusions sur Paffaire Marc (C.E.5 avril 1909 S. 1909-3-120) « (sa) mission apparaît plus comme un contrôle administratif supérieur exercé a posteriori en la forme judiciaire que comme un contentieux dans le sens étroit du mot, c’est à-dire que le juge statue ici comme une autorité admi-

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nistrative plutôt qu'il ne tranche un litige »; « il joue un peu le rôle de supérieur hiérarchique des autorités administratives >» (Concl. Corneille sur C, E. 10 août 1917, Baldy, p. 640). Dans le recours en cassation, au contraire, le Conseil d'Etat se considère comme une juridiction uniquement chargée de dire le droit existant. Et il doit d'autant plus se maintenir dans cette réserve que le recours en cassation, dirigé contre des décisions « souveraines », apporte à l’autorité de la chose jugée une exception qui, comme toutes les exceptions, doit être interprétée strictement. |

151. Si nous examinons, à ce point de vue les différents textes spéciaux qui régissent les organismes qui nous intéressent, nous voyons qu’on peut les diviser en trois catégories : |

1° Ceux qui ne disent rien : lois sur l’Assistance Publique, les allocations militaires, le Conseil Supérieur de l’Instruction Publique, la prorogation des brevets d'invention, les exemptions à la taxe d’apprentissage, la revision des marchés de fortifications, etc...

2° Ceux qui font allusion à un recours devant le Conseil d'Etat sans le réglementer : loi du 14 janvier 1933 sur le contrôle de l’Assistance privée, art, 27; loi du 31 mai 1933, art. 138, par. 8 sur la revision des marchés de guerre.

3° Ceux qui prévoient expressément un recours devant le Conseil d'Etat et en indiquent les cas d’ouverture. Il est possible de relever plusieurs séries d’expres-

sion.

Incompétence et excès de pouvoir (loi. du 27 juillet 1872 sur le recrutement de l’armée, art. 30).

Excès de pouvoir et violation de la loi : loi du 1° juillet 1916 sur les bénéfices de guerre, art. 11; loi du 25 juin 1920, art. 64, sur le classement des établissements de luxe ; décret du 15 novembre 1917 pour les décisions de la Commission supérieure de l'Office National des Pupilles de la Nation, art. 29 : décret-loi d' 8 août 1935 pour la Commission Supérieure des pensions de guerre, art. 17.

Incompétence, excès de pouvoir ou violation de la : loi ; loi du 15 juillet 1889 et lois subséquentes sur le recrutement de l’armée ; loi du 17 avril 1919 sur les dommages de güerre, art: 36 ; décret du 10 septembre 1920 sur les commissions départementales de reconstitution foncière, art. 31.

Excès ou détournement de pouvoir, vice de forme ou violation de la loi : loi du 31 mars 1919 sur les Pensions, art. 35, que le Conseil d'Etat applique aux soins gratuits aux victimes de la guerre (C. E. 23 juillet 1929, Arnal, p. 794). Cette formule est, du reste, devenue dans le règlement d'administration publique du 2 septembre

1919, art. 42 « excès de pouvoir, vice de forme ou viols- :

tion de la loi ».

152. Ces textes contiennent tous la vague expressiot « excès de pouvoir > qui comprend les cas de vice de forme et d’incompétence, même quand ils ne sont pas expressément mentionnés. S’y ajoutent souvent la violation de la loi, exceptionnellement le détournement de pouvoir, Jamais l’erreur de fait. Leur rédaction est

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très impariaite parce que trop variable. Néanmoins,

tels quels, ils nous renseignent fréquemment sur la na-

ture d’une commission. Lorsque le législateur précise que les décisions d’une commission pourront être attaquées pour violation de la loi, il apparaît qu’il institue non un recours pour excès de pouvoir stricto sensu, pour lequel cette précision serait inutile, mais un recours en Cassation. Ce raisonnement, en lui-même, n’est pas irréfutable. Le législateur, nous venons de l’observer à nouveau, ne craint pas toujours de donner des précisions inutiles. Néanmoins, on pourra admettre, à défaut d’autres élémenis, qu’ont probablement une n2ture juridictionnelle, les commissions contre les décisions de laquelle la loi prévoit expressément un cas de recours qui est accordé sans texte en matière administrative. C’est bien ce qu'admet ie Conseil d'Etat pour tous les organismes que nous avons cités plus haut, sauf, toute’ois, pour la Commission Supérieure des Pupilles de la Nation (Cf. infra, n° 145). Maïs comme il ne fait jamais figurer cette déduction dans les motifs de ses arrêts, il laisse, ici encore, la place à l'incertitude.

153. Lorsque le législateur reste muet, ou ne précise pas, c’est alors le Conseil d'Etat qui lui-même a à dé cider de l’admission ou du rejet des cas de violation de la loi, détournement de pouvoir et erreur de fait. Et sur ce point, il a considérablement évolué. Sa distinction raisonnable entre le recours pour excès de pouvoir et le recours en cassation s’est rétrécie avec le temps, et son intransigeance à admettre en matière juridiction: nelle de nouveaux cas de recours est variable. Tandis

qu’elle tend à diminuer ou même à disparaître en ce qui concerne la violation de la loi ou le détournemen: elle reste encore totale en ce qui concerne l'erreur de fait.

Le motif en est aisément discernable : les deux pre. miers d'entre ces moyens, le premier surtout, sont des moyens de droit, tout comme les deux qui sont admis depuis l’origine ; ils sont faciles à établir et aussi intéressants au point de vue de l'intérêt général, pour qui le trouble résultant de la prolongation d’un procès est moins grave que le scandale qui résulterait d’une violation de la loi, ou que lincertitude qui proviendrait d’une interprétation contradictoire de celle-ci. Il parait donc normal, quoique contraire aux principes juridiques de la mat'ère, d’assimiler ces deux derniers cas aux deux premiers.

154. C’est bien ce qu’a fait, pratiquement le Conseil d'Etat, et on lit aujourd’hui couramment que « la jurisprudence du Conseil d'Etat a abandonné l’ancien principe et admet aujourd’hui que même sans texte la violation de la loi constitue une cause d'ouverture à cassation » (1).:Peut-être"une affirmation aussi précise et aussi péremptoire est-elle excessive. On cite souvent, pour lappuyer des arrêts qui sont au moins douteux. s'appliquant à des Commissions auxquelles le caractère juridictionnel peut légitimement être dénié (C. E. 20 mars 1904, Besset D.P. 1906-3-30 en matière d'emploi ré-

(1) De Font Reaulx, thèse, page 156.

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servé, ou sur lesquelles une controverse peut encore s’établir (C. E. 25 mars 1927, Meslin S. 1927-3-50 pour le Conseil départemental de l’enseignement primaire que l’arrêt qualifie d’ « autorité administrative »). Il n’ea reste pas moins que dans de nombreux cas, le Conseii d'Etat a reconnu recevable sans texte un recoürs pour violation de la loi contre les décisions d'organismes qu'il considère certainenient comme juridictionnels Commission Centrale de l’Assistance Publique {loi de 1905) C. E. 28 janvier 1916, Morin p. 41 ; Commission Cantonale (lois de 1893 et 17 juin 1913) C. E. 4 janvier 1929, Ville de Rocroi p. 1 ; Commission Permanente du Conseil Supérieur de l'Enseignement technique : C. E. 18 janvier 1933, Descamps, p. 70. Dès lors, le cas de violation de la loi étant actuellement admis sans texte aussi bien en matière purement administrative qu’en matière juridictionnelle, il ne peut plus nous servir pour déterminer, en l’absence de textes, la pensée du Conseil d'Etat sur la nature d’une Commission. Le critérium n’a plus actuellement qu’une utilité rétrospective. (C. E. 26 février 1875, Renaud, p. 182 ; 13 novembre 1885, Passerat de la Chapelle, p. 836 (1).

155. Ii en est à peu près de même en ce qui concerne le détournement de pouvoir. Celui-ci n’est pas seulement, comme le note M. Alibert (2) une « sorte

(1) Voir les conclusions de M. Chante-Grellet, Commissaire du Gouvernement qui, dès cette époque, tendait à admettre en matière juridictionnelle le cas de violation de la loi. Mais le Conseil d'Etat ne le suivit pas.

(2) Alibert: « Le Contrôle juridictionnel de l’Administration », p. 236.

LR1DS

d’incompétence », c'est au fond l’incompétence supréme. Car le plus souvent, l’administrateur qui commet un détournement de pouvoir sort non seulement de sa compétence individuelle, mais de la compétence générale du pouvoir administratif, dont il utilise la puissance sans droit, et à des fins pour lesquelles il n’a pas été habilité. Cependant, si essentiel que soit pour la « défense de la moralité administrative » le contrôle du détournement de pouvoirs, le Conseil d'Etat l’exerce très difficilement, tant il exige, pour ne pas empiéter ici sur les attributions du juge du fond, que le détournement résulte clairement des pièces du dossier. Nous avons cependant relevé un arrêt (C. E. 6 avril 1933, Prieur) où il déclarait recevable ce moyen contre la décision d’une Commission cantonale de lassistance publique (loi de 1893) qu’il semblait bien, dans sa dernière jurisprudence, considérer comme une juridiction. Mais ici encore, la certitude n’est pas complète (1). Au surplus, comme il s’agit en notre matière d’organismes collectifs composés en général avec des magistrats de métier ou des représentants des intérêts opposés en présence, les conditions matérielles sont peu favorables au détournement de pouvoir. L'intérêt pratique de ce criérium était donc très réduit et sa disparition sera de peu de conséquences.

() Un arrêt (C.E. 18 mars 1927, Renou Bizet S. 1927-3:51), annule pour détournement de pouvoir une décision d’un Conseil départemental de lInstruction primaire. Mais il s'agissait de refus à des directeurs d’école d’avoir des institutrices adjontes, matière qui, nous l’avons dit, est purement administrative.

156. La jurisprudence administrative, se laissant ainsi entrainer vers l'assimilation du recours pour excès de pouvoir et du recours en cassation, est cependant restée ferme sur un point : elle se refuse à déclarer recevables, pour ce dernier, les moyens touchant au fait.

La raison en est que les moyens de fait sont d’une na-

ture originale. D'abord, ils ne présentent qu'un intérêt purement individuel. Ensuite si sur le Droit on peut et on doit arriver à une certitude, sur le fait il est difficile souvent de se former autre chose qu’une opinion purement subjective : cela ne vaut donc pas la peine de porter atteinte, même partiellement, au dogme de l’infaillibilité de la chose jugée sur un point qui ne présente aucun intérêt général et sans même dans la plupart des cas augmenter effectivement les garanties des particuliers intéressés. On comprend parfaitement que le Conseil d'Etat a des raisons beaucoup pius fortes de ne pas examiner les arguments de fait dans le recours en cassation que dans le recours pour excès de pouvoir (1).

157. Cette jurisprudence nous fournit un critérium de distinction entre ces deux recours. Certes, il convient de le manier avec précaution ét réserve. Lorsque la Jurisprudence juge irrecevable un moyen de fait, il faut d’abord vérifier si l’on ne se trouve pas dans une matière de pure opportunité, ou s'il ne s’agit pas d'un de ces cas où, pour des motifs qui restent mystérieux el que nous n'avons pas à élucider (2), la Jurisprudence

(1) Nous éliminons le cas, qui ne fait pas de difficulté, où il est prouvé que la décision est basée sur un fait matériellement inexact. La décision, même juridictionnelle, est alors régulière-

ment annulée par le Conseil d'Etat.

(2) Cf. Alibert, op. cit. p. 288.

refuse d'examiner le fait même en matière purement administrative. Mais une fois ces vérifications faites, et les cas spéciaux éliminés, il est possible d’affirmer que: lorsque le Conseil d'Etat refuse d'examiner les moyensde fait invoqués contre une décision, celle-ci est juri-dictionnelle.