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nisée. Cette commission prendra par exemple l’avis des propriétaires et des fermiers sur les résultats de la réglementation des loyers par la loi; celui des employeurs et des ouvriers sur le fonctionnement des lois relatives au travail, celui des dentistes sur un projet de loi tendant à empêcher les personnes non qualifiées de pratiquer l’art dentaire. Par ce moyen le peuple serait amené à s'intéresser à la gestion des intérêts collectifs et à s’initier à l’étude des questions que cette gestion soulève.

Cette innovation mérite, certes, de retenir l’attention. Quant à l’enquête parlementaire proprement dite, celle que nous connaissons déjà, elle semble être elle-même appelée à jouer un rôle dans le redressement de la démocratie représentative par le contact qu’elle établit entre le personnel politique et l’opinion publique. Malheureusement, les Chambres représentatives qui exercent le droit d'enquête et les commissions d'enquête qu’elles forment souffrent, les unes et les autres, du fait qu’elles sont « représentatives » (1).

Le corps électoral étant trop étendu pour qu'il s’y forme une majorité cohérente et consciente de ses opinions, les candidats aux élections doivent

éviter de formuler un programme trop précis, et ils

ne représentent plus au Parlement le plus souvent que des intérêts économiques.

L'absence de partis ayant dans le pays une base

(1) V. A. Lawrence Lowell, La crise de gouvernement représentative et parlementaire dans les démocraties modernes, in Annuaire de l’Institut international, de droit public, 1930, p. 169.

psychologique et sociale profonde a pour conséquence que la lutte des groupements politiques dans les Assemblées n’est plus une lutte de principe, mais une lutte de personnes. Le gouvernement représentatif devient alors l'instrument aveugle des combinaisons de couloir et de groupes (1). C’est pourquoi, alors qu’en Angleterre l'enquête parlementaire a acquis de bonne heure et conserve encore des caractères de sérénité et d’objectivité qui lui donnent une réelle efficacité, en ce qui concerne en particulier le contrôle financier et la préparation des réformes importantes, cette institution a eu au contraire sur tout le continent le sort qu’elle a eu en France. Avec les excès de la démocratie, elle n’est plus dans la sphère sereine où les partis ne luttent plus, elle n’a pas la valeur d’une institution impartiale qui est sa propre fin, mais elle devient une censure, un acte d’inquisition dirigé un peu contre n'importe qui, au hasard parfois de certaines inimitiés personnelles.

Dans ce domaine une tâche importante incombe au juriste : de celui-ci seul en principe on peut attendre une appréciation objective et impartiale des faits.

Il lui incombe de tracer le cadre exact de l’institution et d’en dénoncer les abus.

L'enquête parlementaire fonctionne au sein des gouvernements démocratiques dans des conditions quelque peu différentes, suivant que ces gouvernements ont adopté ou non le régime parlementaire.

Le régime parlementaire est une forme de gouver-

(1) V. Hauriou, Précis de droit constitutionnel, Paris, Sirey, 1923, p. 388.

nement dont le type, les Caractéristiques principales se sont formés historiquement en Angleterre, et c'est précisément dans ce pays, et à l’époque où le gouvernement parlementaire commençait à s’y constituer, qu’apparaissent les premières enquêtes parle: mentaires.

L'usage des enquêtes parlementaires a pris un grand développement en Grande-Bretagne au dixseptième et au dix-huitième siècle et a conservé au moins la même importance à l’époque contemporaine.

Le régime parlementaire anglais est essentiellement un système d'équilibre entre les pouvoirs exécutif et législatif, |

Au cours du temps, le pouvoir royal a vu ses prérogatives se diviser en deux branches : le Parlement, cantonné dans l’exercice du pouvoir législatif, et le Cabinet, exerçant le pouvoir exécutif.

La liaison est établie entre ces deux organes du gouvernement par cette règle que le ministère est responsable devant les Assemblées et ne doit pas se mettre en contradiction avec la majorité parlementaire. Toutefois, les Assemblées ne peuvent pas dicter leur volonté au gouvernement, elles n’ont qu’un droit de critique, et elles sont maintenues dans ce rôle par la faculté que possède le chef de l'Etat de dissoudre le Parlement; c’est en définitive le peuple qui, à l’occasion de nouvelles élections, tranche les conflits entre le Parlement et le ministère. Chacun des deux pouvoirs ne peut donc empiéter sur l’autre. Le Parlement, en refusant de voter les projets du gouvernement, peut amener le monarque à décréter de nouvelles élections, Aïnsi en Angleterre, les pou-

voirs exécutif et législatif se tiennent tête. Aucun

d'eux ne possède une autorité supérieure lui permet-

tant de dominer l’autre. Dans une telle forme de gouvernement, le droit d’enquête est destiné à se trouver contenu dans des limites rationnelles.

En premier lieu, il ne peut donner aux Assemblées

l’occasion d’empiéter sur les attributions de l’exécutif ou leur permettre de s’immiscer dans le fonctionnement des services judiciaires puisque le gouvernement, qui a contre le Parlement l’arme de la dissolution, est toujours capable de s’opposer à tout empiétement.

” En second lieu, l'enquête ne peut être une arme contre le Cabinet, puisque le Parlement doit se prononcer franchement sur le point de savoir si le ministère a ou non sa confiance. Etant donné la force dont dispose l’exécutif, la Chambre n’a qu’un seul pouvoir, celui de renverser le ministère, elle n’est pas appelée à se prononcer sur des actes concrets du Cabinet, elle n’est pas libre d'approuver une partie seulement du programme ministériel, elle peut seulement l’adopter dans son ensemble, elle ne se décide pas pour des mesures maïs pour des hommes, quitte à les suivre avec discipline tant qu’elle leur donne sa confiance et les reconnaît pour maîtres (1).

Individuellement les députés peuvent poser des questions au ministre, formuler des plaintes, proposer des mesures, mais les règles parlementaires interdisent

(1) Lowell, Le gouvernement de l'Angleterre, Paris, Giard, 1910, p. 350,

à la Chambre tout entière de se prononcer autrement que sur le point de savoir si elle a confiance ou non dans le gouvernement.

L'enquête, dans un tel régime, cesse par conséquent d’être un moyen politique aux mains des partis pour attaquer le ministère, c’est un procédé de contrôle, un moyen d’information qui se trouve placé dans une très large mesure en dehors des luttes de partis.

Le problème que soulève l’exercice du droit d’enquête et qui consiste essentiellement dans le point de savoir comment, en regard de la règle de la séparation des pouvoirs, ce droit doit être limité :

1° quant au domaine dans lequel il peut trouver ANSPEXeTCer,

20 quant aux moyens d'investigation dont il peut disposer, — ce problème trouve dans le régime parlementaire tel qu’il est pratiqué en Angleterre une solution satisfaisante du fait qu’il existe un équilibre véritable et permanent entre les pouvoirs législatif et exécutif.

Dans ce régime, il y a une démarcation entre ce qui appartient aux deux pouvoirs distincts. L’enquête parlementaire a donc des limites que l’on peut tracer nettement, quant aux matières sur lesquelles elle peut s’exercer, et quant aux instruments d’information qu’elle peut posséder. Mais étant donné les liaisons que la coutume a ménagées entre les pouvoirs, ceux-ci, qui par les limites qui les séparent et par la faculté de s'empêcher mutuellement, devraient,comme dit Montesquieu, former un repos ou une inaction, sont au contraire, par le mouvement nécessaire des

choses, contraints d’aller, et ils sont forcés d’aller de concert (1).

Dans son fonctionnement, le droit d'enquête, sous un tel régime, comporte lui aussi une collaboration entre les pouvoirs, collaboration au cours de laquelle les Assemblées sont tenues d’observer, dans l’éxercice de leur droit d'enquête, les règles du régime parlementaire et de s’assujettir dans la mesure nécessaire à des procédures inspirées du droit privé et destinées à éviter tout conflit possible avec le pouvoir exécutif et les services judiciaires.

Le régime parlementaire anglais se trouve imité à peu près parfaitement dans certains pays, par exemple en Belgique. Dans d’autres pays, comme en France, il présente un aspect nettement différent, du fait d’abord que le gouvernement, au lieu d’être monarchique, est républicain. L'équilibre entre les pouvoirs n’est pas assuré d’une manière aussi ferme par la constitution elle-même. En France, il est compromis au profit du législatif. En Allemagne, par suite des institutions plébiscitaires introduites dans son fonctionnement, il est orienté dans un sens plutôt favorable à l’exécutif.

En France, on ne peut nier que le régime parlementaire s’est déformé aussi par suite des causes qui sont à la base de ce que l’on appelle: la crise de la démocratie représentative.

Pour les raisons que nous avons indiquées, le régime démocratique tend à se transformer en un gouvernement oligarchique d’où les véritables compé-

(1) Esprit des lois, livre XI, chap. VI,

tences sont écartées le plus souvent par suite des choix insuffisamment éclairés du suffrage universel (1).

La pratique du droit d'enquête remonte en France à la Restauration. Il a trouvé sa première application à l’occasion d’une prérogative spéciale à la Chambre des députés, le droit de mise en accusation des membres du Cabinet.

C'est, en effet, pour faire application du droit que la charte de 1814 conférait à la Chambre de décréter les ministres d'accusation devant la Chambre des Pairs, que la première enquête politique a été ordonnée en 1828 sur les actes du ministère de Villèle.

On constate que les Chambres ont fait d’abord du droit d’enquête un usage très légitime. Elles ont employé ce droit, soit en vue d’une mise en accusation, soit pour la législation, soit pour la vérification des pouvoirs de leurs membres. Mais à partir de 1880, la tendance du pouvoir législatif et de la Chambre des députés en particulier à exagérer son rôle constitutionnel a amené le Parlement à élargir le champ d'application du droit d'enquête et à s’attribuer des pouvoirs de plus en plus étendus en cette matière.

Pour déterminer quelles doivent être en France, par exemple, les limites dans lesquelles devrait être contenu le droit d'enquête, on pourrait songer à s'inspirer des règles qui sont suivies dans le régime parlementaire anglais.

Mais les solutions anglaises ne réalisent pas forcément ce que l’on peut se représenter de plus ra-

(1) J. Barthélemy, Le problème de la compétence de la démocratie, Paris, 1918,

tionnel. Il existe, en effet, des règles tout aussi défendables, bien que très différentes, dans les pays qui ne pratiquent pas le régime parlementaire, et qui, comme les Etats-Unis, s’en tiennent à une interprétation étroite de la règle de la séparation des pouvoirs, ou au contraire, comme la Suisse, placent l'exécutif dans la dépendance du législatif.

Pour déterminer juridiquement les limites du droit d'enquête sous tous ses aspects, il importe donc de tenir compte du régime constitutionnel dans lequel ce droit fonctionne, régime que les textes constitutionnels et la coutume dessinent d’une manière parfois assez différente, même en ce qui concerne les principes fondamentaux, dans chaque pays.

Ce n’est pas à dire que les comparaisons en ce domaine soient inutiles et inefficaces ; c’est souvent du contraste que jaillit la lumière. Au surplus, il y a dans toutes les nations démocratiques des idées essentielles auxquelles il est nécessaire de remonter en dernière analyse pour justifier les solutions concrètes.

Par conséquent, la méthode que nous nous proposons d’adopter dans le présent travail consistera à interpréter les textes et la coutume en vigueur en France à la lumière du principe de la séparation du pouvoir et des règles du régime parlementaire, telles qu’elles sont comprises en France, en vue de déterminer les limites du droit d'enquête dans notre pays, la comparaison avec les Etats étrangers ne devant servir qu’à faire ressortir les solutions proprement françaises tout en permettant d’en comprendre le sens profond qui a toujours un certain caractère d’universalité,

C’est le principe de la séparation des pouvoirs qui domine toute la question des enquêtes parlementaires. En cette occurrence, ce principe fournit d’abord une catégorie de règles plutôt négatives, tendant à tracer les frontières du droit d'enquête.

En second lieu, ce principe régit le fonctionnement du droit d'enquête en l’assujettissant à l’observation des règles du régime parlementaire, lorsque, comme en France, les rapports entre les pouvoirs sont réglés par l’idée de collaboration.

En troisième lieu, il y a encore des règles qui découlent du principe de la séparation des pouvoirs pour dicter au droit d'enquête des procédures propres à sauvegarder les droits des particuliers.

Telles sont les trois catégories de questions sur lesquelles porteront les différentes divisions du présent travail.