CHAPITRE PREMIER

$ 1. — Les attributions du Parlement.

« Le droit de s’enquérir, dit Hello (1), est inhérent à tout pouvoir qui délibère, qui décide et qui, dans ce but même, a besoin de connaître la vérité. »

Le droit de procéder à des enquêtes apparaît lié au fait d’être investi de la fonction de légiférer.

Le domaine dans lequel aura à s'exercer l’enquête coïncidera donc avec le domaine dans lequel l’Assemblée a le pouvoir législatif.

Pour préciser cette assertion, il faut faire la distinction entre la séparation des pouvoirs et la séparation des fonctions.

Depuis les savantes études du doyen Duguit, on définit les fonctions de l’Etat en considérant la nature de l’acte juridique qui est accompli.

Ainsi la fonction législative consiste à formuler des règles générales et abstraites. ;

Lorsque l’on parle de pouvoir, au contraire, on se place au point de vue de l’indépendance dont jouit un organe de l’Etat dans l’exercice de la ou des fonctions qui lui sont confiées. Enfin, pour concevoir la

(1) Du régime constitutionnel, 3° édit., p. 118-119.

séparation des pouvoirs, il faut envisager, en outre, le domaine dans lequel s’exerce l’activité des organes envisagés. à |

Ces trois notions sont indispensables pour résoudre le problème de la distinction entre la séparation des pouvoirs et la séparation des fonctions, et pour comprendre le sens et la portée de la règle de la séparation des pouvoirs.

Si l’on s’en tient à l’aspect extérieur en quelque sorte, que cette règle présente dans les Etats modernes, on constate avec Duguit qu’elle consiste dans une pluralité d’organes de la représentation nationale, une collaboration entre ces organes, une action réciproque des uns sur les autres, la séparation du personnel administratif et judiciaire, et l’indépendance du personnel judiciaire.

Nous ne pouvons prétendre analyser ici les travaux de MM. Carré de Malberg et Hauriou (1). Nous croyons que pour bien comprendre le principe de la séparation des pouvoirs, c’est encore à Montesquieu qu’il faut remonter. Ce dernier, qui avait dégagé ce principe d’une longue et profonde étude de la constitution anglaise, en a parfaitement montré le véritable fondement, lequel, dans les démocraties modernes, est resté identiquement le même.

C'est un axiome incontesté, dans tout régime démocratique, que l'Etat ne se justifie pas en luimême, et qu'il n’a pas d’autre fin que d’assurer le bonheur de l'individu.

(1) Carré de Malberg, Contribution à la théorie générale de l'Etat, Paris, Sirey, 1920 ; Hauriou, Précis de droût constitutionnel, Paris, Sirey, 1923.

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Toute constitution a donc avant tout pour but de protéger contre les pouvoirs étatiques les droits essentiels de chaque homme.

Montesquieu rattache ainsi au besoin de sécurité, qui est le premier des besoins de l’individu, la nécessité de l’existence dans l'Etat de règles générales, édictées à l’avance par un organe indépendant, et distinct de celui qui aura la mission d’appliquer ces règles et d'exécuter la loi. C’est là l’expression . de l’idée, que l’on a appelée depuis l’« Etat de droit », qui se ramène à la nécessité de satisfaire au besoin de sécurité et d’assurer l'égalité.

Pour arriver à ce but, il faut combiner le domaine d'activité des organes avec la fonction dont on les charge, et le pouvoir dont ils sont investis.

Ainsi il y aura un organe, le Parlement, qui aura un domaine d’activité très vaste, à peu près universel. Cet organe est, en revanche, limité à la fonction d'émettre des règles générales et impersonnelles. Il faut, en effet, que tout soit prévu à l’avance, qu’il n’y ait pas de lacune dans la législation pour assurer l'égalité des citoyens. Il est essentiel que cet organe, qui, dans son domaine d'activité, est indépendant et souverain (c’est en ceci que consiste la supériorité de la loi), ne puisse pas se prononcer par voié de décision individuelle.

Le gouvernement, c’est-à-dire l’organe chargé d’appliquer les lois par voie de décision individuelle, fonction dite administrative, aura, au contraire, un domaine d'activité limitée. Dans ce domaine, il n’exercera pas seulement la fonction qui consiste à faire des actes juridiques individuels, il pourra aussi

émettre des règles générales et abstraites par voie de règlement, mais dans l’un ou l’autre cas, il n’exercera qu’un pouvoir subordonné à la loi, son indé- pendance, sa souveraineté consistera dans le choix du moment opportun pour agir, pour prendre l’initiative de passer à l’exécution, dans le choix du moyen d'exécution parmi ceux que la loi permet. Il aura donc une indépendance dans l’exercice que l’on appelle la fonction gouvernementale, qui consiste à solutionner, au cours des événements, les affaires exceptionnelles qui intéressent l’unité politique de l'Etat et les grands intérêts nationaux, et dans l’accomplissement de la fonction administrative proprement dite qui consiste à gérer les affaires courantes du public (1).

Enfin, pour satisfaire au besoin de sécurité et assurer l’égalité entre les particuliers, il est nécessaire que l’organe qui agit sur le statut des particuliers par voie de décision individuelle, organe distinct forcément du législatif, soit d’autre part, aussi, distinct de l’exécutif.

Ce dernier, le gouvernement proprement dit, aura donc un domaine d’action limité du côté d’un troisième organe, investi du pouvoir judiciaire.

Entre le législatif et le judiciaire, il y a confusion dans le domaine d’activité, mais différenciation dans la fonction exercée.

Entre l'exécutif et le législatif, il y a des matières qui sont communes, et la fonction d’émettre des régles générales est dans une certaine mesure exer-

(1) Hauriou, op. cit., p. 397.

cée en commun. Mais l'exécutif, comme le judiciaire, n'a qu’un pouvoir limité par le pouvoir de l’organe législatif qui leur est supérieur en vertu du principe de la subordination à la loi.

Entre le judiciaire et l’exécutif, il y a les différenciations très nettes entre les matières sur lesquelles le pouvoir s'applique, démarcation précise entre deux domaines différents d’activité, le pouvoir judiciaire étant cantonné dans Faction sur la vie et la liberté des citoyens par voie de décision juridictionnelle ; encore ce pouvoir n’exerce-t-il qu’une fonction qui est distincte de la fonction législative et la fonction administrative, c’est ce qu’on appelle la fonction juridictionnelle, dans laquelle celui qui l’exerce ne joue que le rôle d’arbitre et n’a pas d’initiative propre.

« Rien n’est plus opposé d'essence, dit Jules Simon (1), que le pouvoir exécutif auquel est remis le gouvernement de toutes les forces sociales, et le pouvoir judiciaire qui n’agit jamais et ne fait que qualifier. »

Il résulte d’ailleurs de cette dernière observation que les deux premiers pouvoirs seulement ont le caractère de pouvoir politique. C’est pourquoi, au point de vue politique, on ne distingue souvent que deux pouvoirs, l’exécutif et le législatif, mais de ce que les deux premiers pouvoirs ont un caractère politique et que le troisième n’a pas ce caractère, il n’en résulte pas que ce dernier soit inférieur aux deux autres.

(1) De la Liberté, t. II, p. 249, Hachette, 1859.

Le principe de la séparation des pouvoirs étant ainsi sommairement défini, on possède un critère pour déterminer s’il y a violation de ce principe; d’ailleurs, en remontant à la base profonde de la règle, on peut dire que celle-ci sera toujours méconnue du moment qu’il y aura atteinte au besoin de sécurité de l’individu et méconnaissance de l’idée d'égalité. d

Il est incontestable que, en ce qui concerne le domaine dans lequel peut s'exercer l’enquête parlementaire, il n’y a à cet égard aucun risque à l’étendre à toutes les matières sur lesquelles le Parlement peut émettre des règles générales et impersonnelles ; l’enquête ayant dans ce cas pour but de renseigner l’Assemblée sur l’opportunité de telle réforme apportée à la législation et la manière dont cette réforme doit être conçue.

Les enquêtes dites d’ordre économique n’ont jamais soulevé d’objection au point de vue du principe de la séparation des pouvoirs.

Cependant, il est arrivé que des discussions se sont élevées sur le point de savoir si le Parlement avait le droit de faire une enquête au sujet d’une mesure législative dont le gouvernement aurait pris l'initiative en déposant un projet de loi.

En mars 1905, le gouvernement belge proposait un grand plan maritime et militaire du développement du port et des fortifications d'Anvers. Le Cabinet demandait 200 millions. Sa majorité, qu’effrayait ce chiffre, ne voulait cependant pas l’abandonner. Par manière d’expédient, le rapporteur du projet conclut à l’ouverture d’une enquête parle-

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mentaire pour obtenir « des témoignages raisonnés, personnels et émanés d'hommes d’une compétence indiscutable ».

Le gouvernement s’y opposait énergiquement.

La majorité, disait-il, peut accepter ou rejeter le projet de loi, elle ne peut compléter le travail du gouvernement sans l’accuser de l’avoir mal fait ; la Chambre doit supposer que le gouvernement a consulté toutes les compétences, sinon il n’est pas digne de sa confiance. Rien de plus juste ; si l’exécutif a enquêté, et la Chambre ne peut supposer qu’il ait omis de le faire, elle ne peut enquêter à son tour sur le même point sans marquer sa défiance au ministère et par suite le forcer à se retirer.

En admettant que l'institution d’une commission d'enquête dans ces conditions doive être interprétée comme un vote de défiance, ceci n'implique pas que la Chambre empiète sur les attributions du pouvoir exéculif en recourant à l’enquête.

La question qui nous intéresse est celle de savoir si le pouvoir d’enquête, qui s'étend en principe à tout le domaine dans lequel le Parlement peut légiférer, c’est-à-dire un domaine pour ainsi dire indéfini, ne se trouve pas restreint lorsque le gouvernement a exercé son droit d'initiative et a procédé déjà lui-même à l’enquête nécessaire.

En principe, il ne semble pas que l’on puisse voir la moindre objection, au point de vue du principe de la séparation des pouvoirs, à ce que le Parlement recommence pour son compte l'enquête à laquelle le ministère a fait procéder par l’administration.

Les Assemblées qui ont l'intégralité du pouvoir législatif, qui ne sont pas limitées au droit d’accepter ou de rejeter en bloc sans discussion les projets du gouvernement, ont nécessairement le pouvoir d’enquête et doivent pouvoir prétendre l’exercer elles-mêmes en refusant de s’en remettre purement et simplement à l’enquête gouvernementale.

Dans l’exemple que fournit l'incident survenu en Belgique en 1905, on s’est heurté en réalité à une difficulté qui est de nature à se présenter fréquemment à propos de l’étude des projets de loi déposés par le gouvernement.

Ces projets, seuls les fonctionnaires des différentes administrations publiques sont en mesure d’en apprécier le mérite et d’en rassembler les données.

Si le Parlement veut procéder à son tour à une enquête, de deux choses l’une, ou bien il fera appel à des experts privés, s’il en trouve, et il risquera de faire déconsidérer l’administration si les experts en question ne partagent pas l’avis des fonctionnaires ; ou bien il interrogera ces derniers individuellement, et ceux-ci se trouveront dans une situation délicate s’ils ont une opinion personnelle opposée à celle du corps auquel ils appartiennent.

Cette difficulté n’est pas de nature à se produire dans tous les domaines, mais, là où elle existe, il est incontestable que le pouvoir d’enquête se trouve limité, étant donné les inconvénients qui résulteraient de son exercice pour l’autorité et la discipline de l’administration.

Dans aucun pays, le Parlement n’est strictement limité à l’accomplissement de la fonction législative.

Partout, il a d’autres attributions pour lesquelles il exerce dans une mesure plus ou moins étendue les autres fonctions de l'Etat.

Il y a trois sortes d’exceptions qui sont ainsi apportées au principe de la séparation des pouvoirs :

1° Les Chambres ont très généralement la mission de vérifier elles-mêmes les pouvoirs de leurs membres.

Par exemple, en France, les Chambres, aux termes de l’article 10 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, sont juges de l’éligibilité de leurs membres et de la régularité des élections.

Elles ont un pouvoir absolu et sans appel sur l’invalidation ; comme elles sont chargées de juger, le droit d'enquête leur appartient donc ipso facto.

Dans les pays où les Assemblées n’ont pas le pouvoir de vérification électorale, le pouvoir d’enquête de l’Assemblée ne pourra être étendu à ce domaine.

Ainsi en Allemagne, il existe auprès du Reichstag un tribunal électoral distinct de l’Assemblée, l’instruction devant ce tribunal est conduite par un commissaire du Reich nommé par le président du Reich. De même, en Autriche (article 141 de la Constitution), c’est la Haute Cour constitutionnelle qui statue sur les contestations d'élection aux Assemblée législatives.

En Bavière ($ 33), la Diète a délégué la mission de vérifier le pouvoir de ses membres à une Cour judiciaire.

En Grèce (Constitution de 1927, art. 43), il y a un tribunal spécial pour la vérification des élections.

En Pologne (art. 19), la validité des élections est

vérifiée par la Diète, mais c’est la Cour suprême qui statue sur les élections contestées.

En Prusse, il y a également un tribunal spécial de vérification des pouvoirs ; l’instruction est conduite par un membre du tribunal administratif suprême.

En Tchécoslovaquie, il y a également un tribunal électoral spécial.

Dans tous ces pays, sauf en Bavière, lorsque la Diète n’a pas délégué sa mission à une Cour judiciaire, l’Assemblée n’a pas le pouvoir d'enquête en matière électorale.

20 Il arrive très souvent que les Constitutions reconnaissent à une Assemblée le droit de mettre en accusation les membres du gouvernement.

Ainsi en France, l’article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875 stipule tout d’abord que le Président de la République ne peut être mis en accusation que par la Chambre des députés et ne peut être jugé que par le Sénat ; ensuite, que les ministres peuvent être mis en accusation par la Chambre des députés pour crime commis dans l’exercice de leurs fonctions et que, dans ce cas, ils sont jugés par le Sénat. LR

Il ÿ a bien peu de pays qui ne reconnaissent pas, à une au moins des Assemblées formant le Parlement, le droit de mise en accusation dont il s’agit, il semble qu’il n’y ait qu’en Finlande que le Parlement n’ait pas le droit de mettre les membres du gouvernement en accusation (1).

(1) Constitution du 17 juillet 1919, art. 47.

Pour exercer le droit de mise en accusation que la Constitution lui confie, l’Assemblée qui en est investie doit pouvoir recourir à l'enquête parlementaire. “ie

3° Dans tous les pays qui pratiquent le régime parlementaire, l'organe législatif s’immisce dans l'exercice de la fonction exécutive indirectement par le pouvoir de contrôle qu’il possède sur l’action du ministère, pouvoir de contrôle qui n’est que le corollaire du principe que le Cabinet est responsable devant les Chambres.

Il semble, à première vue, que la vraie matière, le domaine normal des enquêtes parlementaires, c'est le contrôle que les Assemblées ont le devoir d'exercer sur la manière dont le Pouvoir exécutif remplit sa tâche, dirige les affaires d’ordre gouvernemental et assure la gestion des services publics.

Dans un régime démocratique, les élus du suffrage universel qui forment le Parlement ont la confiance des citoyens. Il est naturel qu'ils surveillent les agents du Pouvoir exécutif.

La « vraie matière des enquêtes parlementaires », c’est « cette série complexe de faits, dans tous les départements ministériels, sur lesquels peut s’exercer le contrôle parlementaire » (1).

On doit toutefois se demander, au préalable, si ce pouvoir de contrôle, qui paraît bien inhérent à tout régime démocratique, est de nature à comporter

(1) Combes de Lestrade, Les enquêtes sous le régime parlementaire, in Revue politique et parlementaire, 1898, t. XV, p. 616.

le droit d’enquête dans toutes les formes de gouvernement démocratique et s’il n’y a pas lieu de distinguer suivant que la Constitution a établi une rigoureuse séparation entre lés pouvoirs, ou consacré le gouvernement de Cabinet qui comporte une collaboration entre eux, ou encore doué les Assemblées d’une prépondérance marquée en réalisant à leur profit une certaine confusion des fonctions et des pouvoirs.

$ 2. — L'enquête et le pouvoir de contrôle dans les régimes de séparation des pouvoirs.

Le type du régime de séparation des pouvoirs se trouve réalisé dans la Constitution française de 1791, et actuellement il fonctionne encore aux Etats-Unis sous l’empire de la Constitution fédérale de 1787.

Dans la Constitution française de 1791, le principe de la séparation des pouvoirs avait été mis à la base du régime politique, mais, contrairement aux enseignements de Montesquieu, les hommes de la Révolution avaient écarté toute idée de collaboration entre le législatif et l’exécutif, ils n’avaient pas voulu établir un contrôle légal direct de l’Assemblée sur les ministres. Il faut rechercher les motifs de cette singulière attitude dans des données qui sont propres à l’histoire politique de la Révolution française, savoir, dans la méfiance générale qui entoure le pouvoir exécutif, c’est-à-dire le Roi, et dans une animosité toute particulière à l'égard de ses collaborateurs, les ministres.

Cependant l’exécutif, c’est-à-dire le Roi, qui est

au même titre que l’Assemblée le représentant de la nation, est indépendant.

C’est pourquoi les Assemblées recourent, à cette époque, à des moyens détournés pour exercer sur les ministres le contrôle ‘que la légalité refusait au Corps délibérant, parce qu’on n’avait pas voulu que les ministres fussent pris dans les rangs du Parlement et fussent responsables devant lui (1)! Au nombre de ces moyens détournés, on peut citer les comités formés dans le sein de l’Assemblée, les commissaires envoyés par elle dès avant le 10 août 1792 pour enquéter sur les troubles (15 janvier 1792, troubles de Noyon), sur l’organisation des armées en campagne (camp de Soissons, 31 juillet 1792, armées du Nord, du Centre et du Rhin, 9 août 1792) (2), etc.

Après le 10 août 1792, le Conseil exécutif provisoire qui succède au roi conserve, jusqu’à l’arrivée de la Convention (21 septembre), le caractère d’un pouvoir exécutif indépendant. Cependant, l’Assemblée législative multiplie les missions de contrôle et d'enquête de ses représentants.

Il y eut d’ailleurs quelques protestations contre de telles immixtions des Assemblées dans le fonctionnement de l’exécutif.

Au moment de la fuite à Varenne, la Constituante délègue, le 22 juin, des commissaires dans les départements frontières pour s'assurer du loyalisme de

(1) V. J. Barthélemy, Le rôle du pouvoir exécutif dans les républiques modernes, Paris, Giard et Brière, 1906.

(2) H. Libermann, Les Commissaires de l'Assemblée et de la Convention, Paris, Jouve, 1926.

l’armée. C’est seulement après le retour du roi, quand la question se pose de savoir si l’on ne va pas envoyer à nouveau d’autres commissaires pour surveiller la fidélité des troupes, que l’on constate quelque opposition. Certains membres font observer que les ministres n’ont pas toute l’autorité nécessaire et se trouvent désarmés vis-à-vis des corps administratifs (1).

Comme l’on propose cependant de choisir des commissaires dans le sein de l’assemblée, Lanjuinais prend la parole en ces termes :

« On veut toujours vous ramener à un système de gouvernement par commissaires de l’Assemblée nationale : ce n’est pas des commissaires qu’il faut envoyer, et je rappellerai ce trait d'histoire bien connu que quand on envoya des commissaires tirés des Etats Généraux, les Etats Généraux furent dispersés et plusieurs pendus (on rit). Je dis que ce qui nous manque, c’est le décret qui applique le mode d’admission aux grades militaires et, en outre, le décret qui mettra dans la main du ministre toute l’autorité qui lui est nécessaire sur les gardes nationales dont vous avez ordonné la levée. Je demande que le comité militaire soit chargé de vous les présenter demain ; et s’il ne croit pas pouvoir remplir toutes ces fonctions, qu’on se hâte dès demain de lui donner une adjonction (2). »

Chassey rend compte ensuite de la mission qu’il

(1) Martineau, Journal logographique, 1791, t. XX XI, séance du 30 juillet, p. 15. |

(2) Journal logographique, loc. cit., p. 16.