CHAPITRE II

$ 1. — Généralités sur le caractère judiciaire du témoignage oral obligatoire.

Du moment qu’on reconnaît aù Parlement le droit de s’éclairer, il faut lui en dotiner les moyens.

Nôrmalement, l'exercice de la fonction législative ne consiste pas seulément à apprécier si telle ou telle réforme envisagée est bonne en soi. Il faut aussi que le législateur puisse se renseigner Sur le point de Savoir si cette réforme correspond aux intérêts du pays, à l’époque considérée. De plus, lorsque les Asséinblées ont le droit d'initiative, elles doivent être en mesure de rechercher quels sont les besoins du paÿs.

En cette matière, d’ailleurs, il semble que les méthodes ordinaires des Chambres peuvent suffire. Dans le régime parlementaire, les élus peuvent se rénséigner par voie de questions ou d’interpellations et obliger ainsi les ministres à leur apporter les éclaircisseménts nécéssairés. Dans les Commissions, des fonctiotinaires peuvent être éntendus, les représentants des groupements intéressés également. La publicité du travail parlementaire provoque elle-

même un afflux spontané d'indications, de suggestions et de pétitions de toutes les sources intéressées qui contribuent à répandre la lumière sur la question que le Parlement discute.

Dans ce domaine, il ne semble pas qu'il soit nécessaire d'investir l’Assemblée ou sa Commission de pouvoirs spéciaux. Tous les citoyens collaboreront à l’œuvre législative volontairement. « Les témoins n’ont pas besoin d’être contraints. Une loi inutile ne ferait qu'intimider la population » (1).

Il n’en est pas de même dans les autres domaines de l'enquête: Vérification des pouvoirs, procédure de mise en accusation et enquêtes portant sur des faits dans lesquels la responsabilité politique ou morale de tel ou tel personnage officiel est engagée. Que la Chambre ait ou non le droit de recourir à l'enquête dans tel ou tel domaine, peu importe. Du moment que, en fait, l'enquête est admise, la question des moyens d'investigation se trouve posée.

Dans de telles hypothèses l'enquête a un caractère personnel. Dès lors, les documents à rassembler ne sont pas d’ordre général, ils ne seront pas produits spontanément, une personne déterminée étant en cause. De plus, les données en question sont des faits, des circonstances très précises de temps et de lieu. Ici, le témoignage joue un rôle capital. Ce moyen de preuve est à la base de la vie sociale : c'est lui qui rend possible l’histoire, les progrès scientifiques, puisque ceux-ci ne seraient plus possibles si on ne pouvait s’en rapporter aux attesta-

(1) Combes de Lestrade, op. cit., p. 616.

tions des savants. Dans le monde juridique, le témoignage est, dans toutes les hypothèses où la preuve préconstituée, la preuve par écrit ne fonctionne pas normalement, par exemple, en matière répressive, le moyen principal de rassembler les données qui permettront l'application du droit.

Comment, du reste, pourrait-il en être autrement ? Dans la plupart des cas, la présentation d’un écrit ne peut se concevoir lorsqu'il s’agit de prouver un délit ou un crime, les auteurs de ces méfaits n’ayant pas l'habitude de fournir eux-mêmes des renseignements à la justice. Sans doute, on peut encore avoir recours à d’autres modes de preuve : les présomptions, les expertises et enfin l’aveu ; mais, à notre avis, aucun de ces procédés n’a la valeur du témoignage, les deux premiers ne sont que des moyens indirects déduits d’expériences et issus de raisonnements ; de même, nous refusons de voir dans l’aveu la reine des preuves, suivant l'expression de nos anciens auteurs, car c’est à la société qui accuse, et non pas à l’inculpé, qu'il appartient d'établir l'existence de l’acte incriminé.

La preuve testimoniale tient donc le premier rang : simple et immédiate, elle constitue le plus souvent, pour le juge, le seul moyen de vérifier les faits qui se sont passés loin de lui. Comme l’a dit Bentham, les témoins sont les oreilles et les yeux de la justice (1), et c’est en recevant leurs déclarations, en considérant attentivement et leur enchaînement et leur différence que le juge arrive à se convaincre soit

(1) Traité des preuves, t. IT, p. 93.

de l'innocence, soit de la culpabilité de l’aceusé,

Il faut observer que la fonction qui consiste à recueillir des témoignages est, en principe, réservée à l'autorité judiciaire. Ainsi nous constatons que l'exécutif ne possède pas, en principe, les prérogatives nécessaires. Si l’on fait abstraction de l’exception apportée à ce principe par l’article 10 du Code d'instruction criminelle, qui donne aux préfets le pouvoir de faire tous actes nécessaires à l'effet de constater les crimes, délits et contraventions, on remarque que le gouvernement agit normalement en prescrivant aux parquets, par l'organe du Garde des Sceaux, l'ouverture d’une information, et le Ministère public doit d’ailleurs saisir un juge d’instruction s’il veut que l’enquête reçoive sa pleine efficacité.

Dans les matières non répressives, l'exécutif n’a pas de prérogatives spéciales. Il est en principe sur le même pied que les particuliers. Les juridictions administratives elles-mêmes ne se reconnaissent pas les pouvoirs d'enquête proprement dits, parce qu’elles appartiennent encore, par leur origine et leur mode de fonctionnement, à l'Administration.

Ainsi, le Conseil d'Etat considère que ses enquêtes ne sont que de simples informations, n’ayant pas le caractère d'enquêtes judiciaires. Notamment, il ne se reconnaît pas le droit de déférer le serment aux témoins et de punir les témoins défaillants (1). Quant à la loi du 22 juillet 1889 sur la procédure

(1) Laferrière, Juridiction administrative, I, p: 337 et la note ; Cons. d'Etat, 21 janvier 1881, D. 86,

devant les conseils de préfecture, elle reconnaît des pouvoirs d'enquête un peu plus larges : le serment peut être déféré aux témoins (art, 30). Mais elle n'établitepas de pénalités contre les témoins défaillants et. les faux témoins.

En droit international, l'enquête, qui a joué à un moment donné un rôle considérable dans le développement des modes de solution pacifique des conflits internationaux, à été organisée à l’image de l’arbitrage ; la Convention de La Haye du 18 octobre 1907 la réservait à des Commissions composées en majorité de membres d’une nationalité étrangère à celle des parties, formant ainsi une sorte de juridiction, quant à sa composition tout au moins, juridiction par ailleurs strictement limitée à l’établissement de points de fait; les parties en cause devaient s'engager à user des moyens dont elles disposent d’après leur législation intérieure pour assurer la comparution des témoins et des experts se trouvant sur leur territoire ou cités devant la Commission (art. 25 de la Convention). |

La solution qui consiste à faire de l’enquête, spécialement de l'institution du témoignage oral obligatoire, une institution d’ordre judiciaire, est basée sur les considérations que voici:

D'une part, l'intérêt public exige — et en matière répressive cette exigence est particulièrement fondée à être très impérieuse, que toute personne dont les déclarations sont susceptibles de faciliter l'œuvre de la justice puisse être contrainte légalement à venir déposer. On peut même dire que, dans l’état actuel des mœurs, les honnêtes gens qui savent que

de leur témoignage peut dépendre la punition du coupable ou la preuve de l'innocence d’un prévenu, sentent le devoir moral de se faire connaître et de déclarer à la justice cè qu’ils connaissent. Chaque membre de la société est d’ailleurs intéressé au maintien de l’ordre et à la répression des crimes et délits. :

La Société doit pouvoir également obliger le témoin à décliner son état civil, afin que le juge soit en mesure d'examiner si son témoignage peut être admis, et à donner tous renseignements permettant de savoir s’il est ou non « reprochable ». Le témoin doit pouvoir être contraint de répondre aux questions qui lui sont posées ; une double garantie devra être stipulée en vue d’obtenir la sincérité de sa déposition : la prestation du serment et l’obligation de déposer oralement.

Toutes ces prescriptions devront être sanctionnées pénalement ; enfin le faux témoignage sera sévèrement puni. :

Cependant, d’autre part, les droits de l'individu ne devront pas être méconnus. Il faut concilier en cette matière l'intérêt social et les libertés personnelles. Or, précisément, le particulier va bénéficier ici d’une première garantie, la plus importante, c’est celle de ne dépendre que du pouvoir judiciaire pour l’accomplissement de toutes les obligations qui lui incombent.

Pour chacun des devoirs qu’il a à remplir, c’est un juge, fonctionnaire inamovible, indépendant, désintéressé, qui appréciera son attitude, qui examinera les motifs légaux d’exemption qu'il sera en droit

d'invoquer, et notamment le point de savoir sil peut invoquer le secret professionnel, s’il peut refuser de déposer sur des faits qui sont de nature à lui causer un grave préjudice, etc. C’est sous le contrôle du juge que les questions lui seront posées ; or la loi et la pratique imposent certaines règles dans la manière d'interroger les témoins, interdisent notamment les questions « captieuses », prennent toute précaution pour que le témoignage soit apporté « sans haine et sans crainte », etc.

La fonction qui consiste à recueillir des témoignages

comporte le pouvoir d’agir par voie de décision individuelle sur le statut juridique des particuliers, dans le fait même d’attribuer à un individu la qualité de témoin, sans parler de l’application des sanctions pour refus de comparaître, refus de prêter serment, refus de déposer, ou faux témoignage. Or, toutes les fois que l’autorité publique se trouve dans le cas de porter une appréciation discrétionnaire sur l’attitude d’un citoyen, en vue de le placer dans telle ou telle situation légale, la règle est de faire intervenir à cet effet le pouvoir judiciaire.

, C’est là une conséquence encore du principe de la séparation des pouvoirs, pour autant que le principe a pour but de prévenir les abus d’autorité, les violations du besoin de sécurité et de l’idée d'égalité.

Or, lorsque les Chambres ont besoin, pour procéder à des investigations sur des faits, de faire appel au témoignage des citoyens, est-il licite de leur accorder les prérogatives qui sont confiées, dans l'intérêt social, au pouvoir judiciaire, en cette matière ? Tel est le délicat problème qui se trouve posé.

On rencontre, aussitôt qu’on en aborde Fexamen, le principe de la séparation des pouvoirs.

Le pouvoir chargé de faire la loi ne doit à aucun égard connaître de son application, ont dit les grands publicistes, car il serait à craindre « que le monarque ou le Sénat ne fassent des lois tyranniques, pour les exécuter tyranniquement » (1).

Si l'intérêt général veut que des restrictions soient apportées à la liberté de chacun, dans l'intérêt de tous, si le même intérêt exige notamment que certains individus soient assujettis aux diverses obligations que comporte le témoignage en justice, au moins est-il indispensable que cette action de contrainte ne s'exerce qu'avec la plus grande prudence et sous les plus expresses garanties ; au moins faut-il qu'elle soit la conséquence de lois générales, posées à l’avance, afin qu’on ne puisse pas dire qu'elles sont de circonstances, car alors elles seraient suspectes de passion et de partialité.

Pour éviter ce soupçon, il faut encore que le pouvoir qui fait la loi ne l’applique pas, car il l’appliquerait en quelque sorte législativement, c’est-à-dire en dehors de toutes les formes, de toutes les garanties jugées indispensables avec la plénitude de puissance caractérisant le souverain. Tandis que le magistrat de l’ordre judiciaire n’exerce son autorité que dans les cas parfaitement définis, avec des formes protectrices de l’innocence et de la liberté, sous le contrôle de juridictions supérieures et sous la condition d’une responsabilité à laquelle rien ne saurait le

(1) Montesquieu, Esprit des Lois, livre XI, ch. VI,

soustraire, en cas de forfaiture ou d’actions illégales, le législateur exercerait la sienne avec le plus complet arbitraire, Le législateur est essentiellement irresponsable. Aucun autre pouvoir ne restreint sa liberté d'action et ne sanctionne ses abus d'autorité. La Commission qu’il investira de certains pouvoirs vis-à-vis des particuliers, même à supposer qu’elle soit assujettie au respect d’une législation préétablie, ne relèvera que de la Chambre, en cas d’abus de ses pouvoirs, et l’Assemblée pourra impunément couvrir toutes ses fautes.

La liberté, la sécurité des individus se trouvera forcément en danger. Le bon plaisir d’un Comité pourra noter n’importe quel citoyen comme suspect. Sur la base d’un article de journal, sur une basse délation, sans pouvoir invoquer aucune forme protectrice, tout particulier pourra être contraint de venir s'expliquer sur sa conduite et sur ses rapports avec tel personnage politique devant un comité d’hommes pris au hasard « qu'aucun serment ne lie, qu'aucun lien professionnel ne contient dans les limites du devoir et de la diserétion, omnipotents, irresponsables en un mot » (1).

Ce Comité siégera nécessairement en publie, la publicité étant la règle dans les Assemblées politiques. Dès lors, c’est la divulgation de cette intimité qui fait partie du moi, de la conscience individuelle ; « C’est cette chose essentiellement respectable, jetée aux quatre vents de la publicité, abandonnée à tout

(1) Coumoul, Traité du pouvoir judiciaire, 2e édit., Paris, Sirey, 1911, P. 246,

venant, à toutes les curiosités, à toutes les interprétations, à toute la malignité, c’est l’insécurité sociale, c’est le soupçon érigé en principe de gouvernement » (1). ù

Si l’on réfléchit plus attentivement au contenu du principe de la séparation des pouvoirs, on constate que si le domaine de l’action législative s'étend jusqu’à la détermination du statut juridique des particuliers, le pouvoir législatif ne s’exerce dans ce domaine que par voie de dispositions d'ordre général, et ne possède ici que la fonction législative à propre-. ment parler. Le Parlement agit bien parfois par voie de décisions individuelles, mais c’est alors uniquement dans le domaine réservé à l’exécutif,à l’exclusion de matières qui relèvent de l’autorité judiciaire, c’est-à-dire seulement dans le fonctionnement des services publics: approbations de marchés ou de baux, vote de crédits, déclaration d'utilité pu- .blique, etc.

Sans doute, il y a deux exceptions consistant à donner aux Assemblées une fonction juridictionnelle : 1° en ce qui concerne la vérification des pouvoirs de leurs membres, 2° par l'attribution au Sénat du rôle de Haute Cour de justice.

Il est logique, dans ce cas, puisqu’une parcelle de l’action répressive est retirée à l’autorité judiciaire et confiée aux Chambres, de reconnaître à celles-ci, à cette occasion, les prérogatives exercées ordinairement par les tribunaux.

Seulement, on doit remarquer que les Constitu-

(1) Coumoul, op. cùt., p. 247,

tions modernes retirent de plus en plus aux Assemblées le contentieux de leurs élections (1).

D'autre part, la juridiction politique dont l’origine remonte à la pratique anglaise sous le nom d’impeachment, et qui fut établie en 1376 sous le règne d'Edouard III en vue de rendre effective devant le Parlement la responsabilité ministérielle, est de moins en moins utilisée dans ce pays. L’impeachment semble tomber en désuétude dans le Royaume- Uni. « Dans les cent et quelques dernières années, il y a eu seulement deux impeachments, celui de Waren-Hastings, en 1788, et celui de lord Merville, en 1806 ; depuis plus de 80 ans, la procédure a sommeillé. La raison en est bien simple : la responsabilité des ministres sous le gouvernement parlementaire a rendu inutile cette arme ancienne, et la condamne à se rouiller. Le moyen préventif a remplacé le moyen répressif, la Chambre des Communes, pouvant à sa volonté renvoyer les ministres, n’a jamais . besoin de les mettre en accusation » (2).

D'ailleurs, l’argument tiré de l’existence d’une Haute-Cour de justice au sein du Parlement ne peut être invoqué à l’appui d’une législation reconnaissant certains pouvoirs judiciaires aux deux Chambres également, et à celle qui invoque la fonction de mise en accusation, en particulier. La Haute-Cour, fonctionnant suivant les règles de la procédure pénale, procédera à l'instruction de l'affaire. Pour mettre

(1) Voir ci-dessus, p. 25.

(2) Esmein, Eléments de droit constitutionnel, cité par le Coumoul, op. cit., p. 258.

TJ LES COMMISSIONS D'ENOUÊTE PARLEMENTAIRE

en accusation, l’autre Chambre pourra procéder de la même manñièré que le gouvernement qui, sur la base de renseignements recuéillis officieusement, fait saisir un juge d'instruction par le Parquet, sur l'invitation dü Garde des Sceaux. L'Assemblée qui croit être appelée à user événtüellement du pouvoir de mise én accusation n’est pas fondée à prétendre procédér bar elle-mêmé à une instruction complète, identiqué à cellé qui détérminera l’inculpation.

Ajoutons que l'institütion dé l’impeaciment à été réconnué si dangéreuse, que les Etats-Unis, dars léürs Constitutions, n’ont pas donné au pouvoir législatif lé droit de connaître, au fond, de l’affaire, ais séulétnent de prononcer la destitution du fonc: tionnaire déféré, qui est ensuite jugé par les tribunaäuüx ordinaires.

Il sémble dont contraire au principe de là séparation des pouvoirs, parce que attentoire à la liberté ét à la sécurité des citoyéns, dé donnér à l’énquête parlementaire les moÿens d'investigation qui sont en principé résérvés à l'autorité judiciaire.

Cependant, dépourvuës dés pouvoirs spéciaux que, soit lé jugé d’iistrtictiôn, dans l’instrüction pénale, soit lé juge commissaire, dans l’enquêté civile, pos: sèdent en Vué d’assuürér l’éfficacité et l’éxactitude dé léurs investigations, les Commissions d'enquête parlémentaire vont se trouver singulièrement désarmées lorsqu’ellés auront à procurer à l’Asséinblée des éclaircissements sur des questions de fait. Cette impuissance des Commissions dont il s’agit ne s’est pas fait tellement sentir jusque vers 1875. Pour l'enquête sur les ministres de Charles X, pour celle Sur les événe:

ments de juin 1848, pour les deux enquêtes de 1871 (celle sur les actes du gouvernement de la Défense nationale, et celle sur les insurrections du 18 mars 1871), les Commissions reçurent d’ailleurs du Parlèment, par une décision spéciale, tous les pouvoirs du juge d'instruction. Il faut remarquer d’ailleurs que ces précédents n’ont pu être invoqués dans toutes les hÿpothèses où une enquête fut ordonnée; parcé que, dans les trois derniers cas; l’Assemblée avait entre ses mains tous les pouvoirs, ayant le caractère d’une Assemblée constituante, et que dans le premier, on vit, par la suite, qu’une erreur avait été commise par le Pouvoir législatif (1), aussi la règle suivant laquelle les Commissions d'enquête n’ont aucun pouvoir dé caractère judiciaire, règle basée sur la Coutumé constitutionnelle, a triomphé constamment. Mais à partir de 1875, à mesure que la pratique des enquêtes se développait, dans lé sens que nous avons indiqué au chapitre précédent, les pou- -voirs en quéstion ont été de plus en plus vivement réclamés.

Toutes les propositions législatives formulées dans ce sens se trouvèrent écartées pendant longtemps, sur l’objéction qu'une telle attribution de pouvoirs judiciaires était contraire à la séparation des pouvoirs. Cépendant, à l’occasion de la nomination de la deuxième Comiission d'enquête sur l'affaire Rochette, lé Parlefnént passa outre à cetté objection et adopta un téxté qui ést devénu la loi du 23 mars 1914 et qui tend d’ailléürs uniquément à assurer la compa-

(1) V. Arnitg, 6p. cit, p. 46.

rution des témoins et la sincérité de leurs dépositions.

Cette disposition a été consacrée dans des circonstances qu’il convient de rappeler, pour expliquer comment le Parlement a été amené à passer audessus de toutes les considérations dictées par une stricte observation des principes constitutionnels.

« Au cours de ses opérations, la Commission d’enquête sur l’affaire Rochette, constituée par la Chambre des députés en 1910, eut à rechercher dans quelles conditions avait été remis à plusieurs mois le procès dudit Rochette qui devait venir devant la Chambre des appels correctionnels de la Seine en avril 1911. Le bruit courait que cette remise avait été provoquée par une intervention gouvernementale. Le Président du Conseil, M. Monis, aurait donné l’ordre au procureur général Fabre de la faire décider par le président de la Chambre des appels correctionnels, M. Bidaut de l’Isle. Interrogé à ce sujet par la Commission le 20 mars 1912, ce dernier déclara qu'il n’en avait rien été, qu'il avait accordé la remise de son plein gré, sur simple demande de l’avocat de Rochette, et sans avoir été l’objet d'aucune sollicitation d’origine gouvernementale. »

« La question semblait ainsi réglée, au moins officiellement, lorsque M. Jules Delahaye la remit sur le tapis au cours d’un débat qu'il provoqua à la Chambre des députés, le 17 mars 1914, le lendemain du meurtre de Calmette, le directeur du Figaro, et à propos de ce tragique événement. Il affirma que l’intervention gouvernementale, niée par le président Bidaut de l'Isle, s'était produite : M. Monis avait, à l’instigation de son ministre des Finances, M. Caillaux,

ordonné au procureur général Fabre d’assurer la remise du procès. M. Delahaye ajouta que le procureur général avait dressé un procès-verbal de l'incident et l’avait remis pour sa justification à M. Briand, garde des sceaux dans le cabinet Poincaré. M. Barthou confirma le fait en venant apporter à la tribune l’original de ce document qu’il détenait, l’ayant reçu de M. Briand lorsqu'il lui avait succédé à la Chancellerie.

. « La révélation de ce « document Fabre » imposait un supplément d'enquête sur l’affaire Rochette. -La Chambre l’accepta sur la demande faite par M. Delahaye et M. Jaurès. Mais comme on était trop près des élections générales pour avoir le temps de constituer une nouvelle Commission d'enquête, il fut décidé, sur la proposition de M. Sembat, de proroger les pouvoirs de la Commission d’enquête sur l’affaire Rochette.

« Mais la Chambre ne s’en tint pas là. La déposition du président Bidaut de l’Isle, faite devant la Commission, était en contradiction formelle avec ce qu’affirmait le document Fabre. Forcément, l’un des deux magistrats déformait la vérité. Il fallait donc contraindre l’un d’eux à une rétractation. Cette circonstance fit encore une fois sentir le besoin d’armer la Commission de pouvoirs judiciaires. M. Jaurès, président de la Commission, intervint pour réclamer ces pouvoirs. Il déclara que, faute d’armer ainsi la Commission, ce supplément d’enquête ne pourrait aboutir à aucun résultat clair et décisif.

« M. Justin Godart déposa alors une proposition de loi dont l'article unique était ainsi conçu: « Les

pouvoirs attribués au juge d'instruction par le Code d'instruction criminelle appartiennent à la Commission d'enquête de la Chambre des députés sur l'affaire Rochette ». L'urgence fut déclarée aussitôt et la discussion immédiate ordonnée. Cette discussion fut brève. M. Spronck protesta contre la proposition au nom de la séparation des pouvoirs. M. de Folleville, vice-président de la Commission, soutint l’adoption avec les mêmes raisons de fait que M. Jaurès. Bref, la Chambre, sous le coup de l’émotion intense où l’avaient jetée tous ces incidents, vota la proposition séance tenante.

« Dans le désarroi de cette fin de séance, l’Assemblée vota les yeux fermés, c’est le cas de le dire: car elle ne s’aperçut pas que son vote accordait à la Commission des pouvoirs qui étaient, vu les circonstances et le but qu’on se proposait, superflus sur certains points et insuffisants sur d’autres. En effet, ce qu’il fallait à la Commission, c'était moins des droits comme ceux de perquisition et de saisie, que des pouvoirs efficaces sur les témoins qu’elle allait entendre, pour les obliger à parler et à dire la vérité. Or, en l’assimilant au juge d'instruction, on lui donnait bien le droit de contraindre les témoins à comparaître, de leur déférer le serment, de condamner les témoins défaillants. Mais elle restait désarmée en présence des dépositions mensongères, puisqu’en matière pénale, le faux témoignage, commis à l’instruction, ne constitue pas une infraction punissable. Ainsi les témoins allaient pouvoir continuer à dissimuler impunément la vérité devant elle et rejouer encore la même comédie que précédemment.

« Aussi un député, M. Lerolle, ayant aperçu après coup cette lacune, déposait, dès le lendemain, une proposition de loi tendant à modifier les articles 361 et 362 du Code pénal, pour constituer en infraction pénale les faux témoignages commis devant le juge d'instruction. Pour pouvoir utiliser cette disposition dans l’affaire pendante, il eût fallu l’adopter immédiatement. Mais elle apportait une trop grave modification à la procédure pénale, pour que la Chambre pût la voter sans étude ni discussion. Aussi, rejetant la demande de discussion, elle renvoya la proposition à la Commission de réforme judiciaire. D'ailleurs le Sénat allait se charger de mettre au point le texte voté par la Chambre, en l’adaptant aux nécessités du moment.

« Vu l’urgence créée par les circonstances, la Haute Assemblée fit diligence. La Commission était nommée le 19 mars et, dès le lendemain, la proposition venait en discussion. La Commission présentait un texte contenant des dispositions très différentes de celles votées par la Chambre. Critiqué par M. Milliard pour des raisons d’ordre juridique, défendu sur ce même terrain par le rapporteur M. Trouillot, appuyé par M. Ribot qui lui apporta l’appui de sa haute autorité en insistant particulièrement sur les nécessités politiques qui imposaient son adoption, le texte de la Commission fut finalement adopté sans modification et à une très grosse majorité. La loi, votée par le Sénat, revint à la Chambre qui l’adopta, sans discussion, le 23 mars.

« Œuvre exclusive du Sénat, la loi du 23 mars 1914 est très différente de ce qu'avait primitivement voté

la Chambre des députés, comme on va le voir par l’analyse de son contenu ; ainsi elle répond bien au but qu’on s'était proposé en la votant.

« D'abord, tandis que la Chambre avait voté une loi qui n’était que spéciale à la Commission de l’affaire Rochette, le Sénat en a fait une loi générale, pouvant désormais s'appliquer à toutes les Commissions d'enquête parlementaire. Il a voulu par là atténuer dans une certaine mesure son caractère de loi de circonstance.

« C’est encore le Sénat qui a établi que les Commissions ne seraient investies des pouvoirs judiciaires prévus que sur la décision spéciale de la Chambre qui les aura nommées.

« Enfin, la caractéristique essentielle de la loi de 1914 est de n’établir, au profit des Commissions d'enquête, que des pouvoirs judiciaires limités. Au lieu de se borner à attribuer en bloc, sans spécifier, ni limiter, tous les pouvoirs du juge d'instruction, comme l’avait d’abord décidé la Chambre, elle précise et restreint cette attribution. Les pouvoirs judiciaires accordés sont moins larges que ceux du juge d’instruction.

« Aïnsi le droit de perquisition et de saisie n’est pas reconnu. Mais la Commission pourra donner l’ordre à des témoins de comparaître, leur déférer le serment, requérir le procureur de la République de décerner des mandats d’amener contre les témoins qui s’obstinent à ne pas comparaître. Des pénalités sont prévues contre les témoins défaillants. Mais, à la différence du juge d'instruction, la Commission ne peut pas les prononcer elle-même. La loi réserve cette

compétence répressive aux tribunaux judiciaires.

« Par ailleurs, cependant, les Commissions d’enquête obtiennent une prérogative que le Code pénal ne reconnaît pas en matière d'instruction pénale. Comblant la lacune qui n'avait pas été vue tout d’abord par la Chambre, le Sénat a fait décider que le faux témoignage dans l’enquête parlementaire serait un délit, comme dans les enquêtes civiles, et puni des peines prévues à l’article 363 du Code pénal.

« Aïnsi, la loi de 1914 se borne bien à fixer la situation des témoins cités par les Commissions d'enquête parlementaire pour les assimiler aux témoins judiciaires. Elle limite à cette matière les pouvoirs judiciaires de la Commission, en lui refusant d’ailleurs une certaine compétence répressive qui appartient au juge d'instruction. Elle se présente donc, surtout avec sa disposition relative aux faux témoignages, comme tout à fait adéquate aux circonstances qui l’avaient provoquée et très suffisante par ailleurs pour faire face aux difficultés qui avaient surgi. En effet, pour cela, point n’était besoin des droits de perquisition et de saisie. Il était uniquement nécessaire de se prémunir contre les réticences et les mensonges des témoins que la Commission allait avoir à entendre, d’avoir les moyens de résoudre la contradiction entre les affirmations du président Bidaut de l’Isle et celles du procureur général Fabre » (1).

M. le professeur Bonnard estime que la loi de 1914

(1) R. Bonnard, professeur, Les ‘pouvoirs judiciaires des Commissions d'enquête parlementaire, in Revue du droit public, Paris, Giard, 1914, n° 2.

respecte le principe de la séparation des pouvoirs. Il reconnaît que ses dispositions ne sont pas conformes à une rigoureuse interprétation de ce principe et en constituent une exception. « L'institution du témoignage oral obligatoire est essentiellement une institution d’ordre judiciaire »,de sorte que les Commissions d'enquête se trouveront donc investies de pouvoirs « qui sont spéciaux à l’exercice de la fonction judiciaire ». Mais M. Bonnard entend démontrer que cette exception est admissible.

Il est certain, comme nous l’avons exposé ci-dessus, que la séparation des pouvoirs ne signifie pas que chaque organe indépendant et séparé soit cantonné dans l’accomplissement exclusif d’une des trois fonctions de l'Etat: législative, administrative et juridictionnelle. L'activité des organes est délimitée suivant une démarcation dans laquelle sont combinés d’une part le domaine d’action, d’autre part l’autorité et l’indépendance dont jouit l’organe, enfin la fonction exercée. Vis-à-vis du pouvoir judiciaire, l’activité du Pouvoir législatif est limitée de la manière suivante : le domaine réservé au Parlement englobe tout ce qui concerne le statut juridique des particuliers, domaine également réservé au Pouvoir judiciaire : seule la fonction exercée diffère ; le Parlement n'ayant que la fonction législative, l’autorité judiciaire détient, sous réserves de l’exception constituée par l’existence d’une Haute Cour de justice (1),

(1) Le contentieux électoral (vérification des pouvoirs) est une matière administrative ; il intéresse le fonctionnement des services publics,

le monopole de la fonction juridictionnelle dans le domaine des choses du Droit civil, comme disait Montesquieu. De même qu’une exception a été apportée à cette règle par l'institution d’une justice politique, de même on peut concevoir une autre exception, savoir l’octroi de pouvoirs judiciaires aux Commissions d'enquête.

Or, comme le remarque M. Bonnard, pour déterminer la portée de la règle et apprécier le bien fondé de l’exception, il faut considérer le but poursuivi. Ici, « le but poursuivi, écrit le savant professeur, la conséquence pratique à réaliser, est d’assurer une protection efficace des droits individuels. Les fonctions judiciaires, en effet, obligent souvent, par leur nature même, à des appréciations discrétionnaires vis-à-vis d'individus déterminés et prêtent ainsi à des abus susceptibles de causer de graves atteintes aux droits individuels. Si alors elles ont été réservées à certains agents, c’est que ces agents ont reçu une organisation telle qu’on espère qu'ils se livreront à des appréciations discrétionnaires avec impartialité et sans arbitraire. L’inamovibilité dont ils jouissent, les sanctions civiles, pénales ou disciplinaires qui peuvent les atteindre, concourent à ce but.

« Mais tous les actes qui se rattachent normalement à la fonction judiciaire n’offrent pas le même danger pour les droits individuels. Certains même sont inoffensifs à cet égard, parce qu’ils n’entraînent pas d’appréciation discrétionnaire. Alors, la raison d’être du monopole de compétence des agents judiciaires disparaît. Ces actes pourront être faits par des agents d’une autre catégorie, sans qu’on puisse dé-

clarer qu’il y a atténuation critiquable de la séparation des pouvoirs.

« Enfin, pour qu’une attribution de pouvoirs judiciaires à une autorité autre que les autorités judiciaires soit à rejeter au nom de la séparation des pouvoirs, il faut qu’elle soit susceptible d’entraîner cette conséquence pratique que la séparation prétend écarter : des violations abusives des droits individuels. Si, au contraire, cette attribution ne risque pas d’entraîner cette conséquence, il n’est pas possible de s’y opposer à raison de la séparation des pouvoirs.

« Telles sont les idées générales dont il faut maintenant faire l’application aux pouvoirs judiciaires en matière d’enquête parlementaire.

« Tout d’abord, une considération doit être dégagée. Donner des pouvoirs judiciaires à nos Commissions d'enquête, c’est attribuer au Parlement des fonctions d’ordre judiciaire. Or, l’organe législatif est de tous les organes de l’Etat le moins apte à exercer ces fonctions, sans danger pour les droits individuels. Où ne devra donc le faire bénéficier qu'avec une extrême prudence d’une atténuation à la séparation des pouvoirs.

« En effet, les Assemblées politiques ne présentent aucune des garanties qu’offrent les autorités judiciaires. D'abord, l’impartialité, surtout en matière de décisions individuelles, n’est pas leur propre. Toute leur activité étant dominée par la lutte des partis, elles se laissent facilement entraîner à mettre leurs pouvoirs au service de leurs idées, de leurs passions, de leurs rancunes politiques, et cela souvent au détriment de toute justice et même de tout droit.

Enfin, elles tombent aisément dans l'injustice et l'arbitraire. De plus, elles sont des organes irresponsables. Leurs membres eux-mêmes, à raison des immunités dont ils jouissent dans l’exercice de leurs fonctions, ne peuvent pas être atteints de responsabilités civiles ou pénales. Ainsi, tendance à la partialité dans les décisions individuelles sous l'influence de considérations politiques, absence de répression pour les abus qui peuvent être commis, voilà ce qui rend le Parlement peu apte aux fonctions judiciaires, Voilà ce qui fait que la séparation des pouvoirs devra être interprétée, en ce qui le concerne, d’une façon plus stricte que pour tout organe de l'Etat. »

Or, « parmi les pouvoirs que possèdent, soit le juge d'instruction dans l'instruction pénale, soit le juge commissaire dans l’enquête civile, si certains peuvent constituer des armes dangereuses pour les droits individuels, parce qu'ils impliquent des appréciations discrétionnaires, il n’en est pas de même pour certains autres d’entre eux. Il s’en trouve, en effet, qui ne prêtent guère à des abus arbitraires susceptibles de compromettre gravement des droits individuels, même de la part d’Assemblées dépourvues de réserve et d'esprit d'équité.

« Précisément, on peut ranger dans cette catégorie ceux que consacre la loi de 1914. Donner l’ordre à des témoins de comparaître, les y contraindre, leur déférer le serment, les obliger à dire la vérité, constituent des pouvoirs où l’arbitraire n’est guère à redouter parce que les obligations qui y correspondent sont, par nature même, très précises. De plus, même si

des abus étaient commis, ils n’entraîneraient pas des conséquences extrêmement préjudiciables. Aïnsi, les dispositions de la loi de 1914 ne sont pas critiquables comme atténuation à la séparation des pouvoirs, parce que les pouvoirs judiciaires qu’elle attribue au Parlement ne sont pas de ceux qui peuvent mettre en péril les droits individuels.

« Mais il en serait autrement si les Commissions d'enquête parlementaire avaient été investies d’un pouvoir répressif sur les témoins défaillants ou les faux témoins. Car ces décisions pénales ne sont pas prises automatiquement. Elles entraînent certaines appréciations discrétionnaires. Il faut décider sur les excuses présentées en cas de non-comparution, sur les refus ou restrictions dans les dépositions à raison du secret professionnel. Enfin, les droits des témoins sont assez incertains. C’est au juge à en fixer les limites pour chaque cas particulier. D’où, possibilités d’arbitraire d'autant plus dangereuses pour les droits individuels qu’il s’agit d’infliger une pénalité. Ta loi de 1914 à donc décidé correctement, au point de vue de la séparation des pouvoirs, en refusant ce pouvoir répressif aux Commissions d’enquête.

€ Il faut en dire autant des droits de perquisition et de saisie, d’arrestation et d’inculpation. Ces pouvoirs, éminemment redoutables pour les droits individuels, fournissent aux Assemblées politiques — l’histoire le prouve — le moyen de se livrer aux pires EXCES- D

Ainsi, en n’accordant aux Commissions d'enquête que certains pouvoirs judiciaires, la loi de 1914 reste correcte au point de vue de la séparation des

MOYENS D'’INVESTIGATION DE L'ENQUÊTE ui

pouvoirs. Telle est la conclusion à laquelle aboutit M. le professeur Bonnard.

Nous ne pouvons pas partager son avis sur ce point. Ce que nous avons dit plus haut sur la gravité des obligations qui s'imposent aux témoins, et sur la nécessité de fonder ces obligations sur un besoin réel de sécurité publique et sur une exigence sérieuse de l’intérêt général, nous conduit à raisonner d’une maniere différente. Il ne faut pas se contenter de constater que l’octroi des pouvoirs judiciaires en matière de témoignage oral obligatoire à des comités parlementaires n’est pas de nature à avoir pour les particuliers des conséquences très préjudiciables parce que les obligations du témoin sont très précises et relativement légères. Il faut aussi se demander si le but pour lequel on impose aux citoyens ces nouvelles sujétions, avec les risques qu’elles comportent, étant donné la nature du pouvoir qui en bénéficie, si ce but est suffisamment élevé, si l’intérêt en jeu est assez grave pour justifier, dans un régime démocratique de liberté et d’égalité, les atteintes apportées aux droits de l’individu.

Nous sommes ainsi amenés à distinguer suivant les différents domaines dans lesquels le pouvoir d’enquête s’exerce. Les moyens d’investigations dont disposeront les comités parlementaires pourront être plus ou moins puissants suivant le degré d'importance que l’enquêt présente au point de vue de l'intérêt public, étant donné le domaine dans lequel elles S'CXErCe.

Il n’y a pas de doute que l'intérêt public est en jeu dans les enquêtes que l’on peut appeler législa-

tives. Le but est ici, en effet, d'étudier la situation économique d’une industrie, le fonctionnement d'un service public, et cela en vue de savoir s’il y a lieu de faire une loi ou de modifier la législation existante.

La seconde espèce d'enquête parlementaire paraît aussi toucher essentiellement à l'intérêt public: ce sont les enquêtes électorales. La validation des élections des députés et des sénateurs est une opération importante pour le fonctionnement du pouvoir législatif. Toutefois, en France, le contentieux électoral, étant et ayant toujours été un contentieux administratif, les Chambres, en validant les pouvoirs de leurs membres, sont assimilables non à des juridictions civiles, mais à des juridictions administratives. Or, ainsi que nous l’avons indiqué supra, il est admis par la jurisprudence que les'règles du Code de procédure civile en matière d'enquête ne sont pas intégralement obligatoires pour les juridictions administratives. D'autre part, il y a déjà un contentieux répressif, confié à l'autorité judiciaire, pour les délits électoraux, et dans lequel les Chambres ne peuvent s’immiscer.

Enfin, en ce qui concerne les enquêtes visant les actes du gouvernement dans le but de mettre en jeu -la responsabilité pénale des ministres par la mise en accusation devant la Haute-Cour, nous avons vu que la fonction de juge d'instruction est réservée en cette matière à la Haute-Cour elle-même. Pour décider si elle doit déclancher la procédure, la Chambre n’a pas à faire l'instruction complète de l'affaire ; elle n'est donc pas fondée à exiger les pouvoirs du juge d'instruction en cette matière.

Pour ce qui est du domaine dans lequel l’enquête parlementaire a pénétré par une excroissance, qui à notre avis est irrégulière, et dans lequel le Parlement s’érige en une sorte de jury de l’honneur parlementaire, l’octroi de pouvoirs judiciaires nous paraît non seulement sans fondement, mais encore contraire au principe de l'égalité des citoyens. En donnant aux Chambres des pouvoirs d’instruction exceptionnels, on tend à accorder aux parlementaires une sorte de privilège à n’être jugés que par leurs pairs. De toutes façons, dans l’intérêt exclusif d’un corps de la nation, il n’est pas légitime d’imposer aux citoyens des obligations auxquelles ils ne sont normalement assujettis que lorsque l’intérêt de la collectivité tout entière est en cause.

En définitive, l’existence de pouvoirs judiciaires ne se justifie que pour les enquêtes législatives. Or, en cette matière, ces pouvoirs sont le plus souvent inutiles. En tous cas, la loi de 1914, en donnant au Parlement la faculté de les accorder à toutes sortes de Commissions d’enquête sans distinguer suivant la nature des investigations ordonnées, semble bien avoir consacré une exception insuffisamment fondée en principe de la séparation des pouvoirs.

À propos de l’enquête ordonnée en 1924 sur l’origine des fonds destinés aux campagnes électorales et au cours de laquelle deux membres du Parlement furent poursuivis devant le tribunal correctionnel en vertu de la loi de 1924, pour refus de témoigner, M. le doyen Berthélemy a examiné, dans un article de la Revue politique et parlementaire (1), si la loi

(1) Revue politique et parlementaire, 1925, t. 125, p. 355.

en question était inconstitutionnelle et si, en conséquence, les tribunaux avaient le droit d'en refuser l'application.

Que la loi de 1914 contienne des dispositions qui, au point de vue doctrinal, se heurtent au principe de la séparation des pouvoirs, même interprété d’une manière large, ceci peut n'avoir, en droit public français, aucune conséquence juridique si notre Constitution n’a pas mis ce principe à la base de nos institutions politiques.

Sur ce point, la réponse est facile : les articles 1 et 3 de la loi constitutionnelle du 25 février 1875 qui stipulent, l’un que «le pouvoir législatif s’exerce par deux Assemblées », l’autre que le Président de la République « assure l’exécution des lois », ces textes se réfèrent clairement au principe dont il s’agit et en déterminent d’une manière suffisamment nette l’application dans notre régime constitutionnel.

La loi du 23 mars 1914 étant en marge du principe qui domine notre Constitution, les juges sont-ils fondés à refuser de l’appliquer en arguant de son caractère inconstitutionnel ?

Sur cette question, il existe une doctrine imposante dans le sens de l’affirmative. MM. les doyens Berthélemy, Duguit, Hauriou, M. le conseiller Beudant, MM. Rolland, Mestre, Le Blanc, entre autres, s'efforcent de démontrer que, lorsque la loi ordinaire est en contradiction avec la loi constitutionnelle, le juge doit donner la préférence à cette dernière qui est hiérarchiquement supérieure à l’autre, en assurer l’application et par conséquent refuser de tenir compte de la loi ordinaire inconstitutionnelle.

Il est toutefois, en pratique, difficile, sinon impossible, de demander aux magistrats de s'appuyer sur une contradiction qui existe non pas entre deux textes précis, mais entre un texte et un principe dont l’interprétation est susceptible de varier suivant les conceptions doctrinales de chacun. C’est pourquoi nous ne croyons pas que l’autorité judiciaire puisse, en France, se reconnaître le droit d’arguer la loi du 23 mars 1914 d’inconstitutionnalité formelle et de refuser de l’appliquer.

Saisi, à propos de poursuites intentées contre deux personnes qui avaient été convoquées devant la Commission d’enquête désignée en novembre 1930 et qui avaient refusé l’une de comparaître, l’autre de prêter serment, du point de savoir si la loi de 1914 était ou non inconstitutionnelle, le tribunal correctionnel de la Seine, par jugement du 16 mars 1931 (12e Chambre, affaire Oustrie et Paradis), s’est abstenu de répondre sur cette question.

$ 2. — Les législations étrangères.

C’est, semble-t-il, en Angleterre que les Commissions d'enquête ont les moyens d'investigation les plus étendus. |

Ceci se comprend si l’on considère que les lois relatives à la Constitution politique de la nation émanent de la législature comme toutes les autres lois. Comme ces dernières, la législature peut les changer et elles sont à sa merci.

Les lois politiques les plus fondamentales, comme la magna charta, comme les Acts d’union de l’Ecosse

et de l'Irlande, les lois relatives à la Couronne, à l'Eglise ou au Parlement lui-même, ne sont après tout que des lois comme les autres, et à leur égard le Parlement est tout puissant, car il est la nation même.

Dans ces conditions, chaque Chambre peut donner aux organismes auxquels elle confie le soin d’effectuer une enquête les pouvoirs les plus étendus.

D'ailleurs le Parlement, en pratique, fixe toujours très exactement, en même temps que le champ d’opération de ces Commissions, soit qu’il s’agisse d’un Committee of the whole house, soit d’un Select Committee, leurs moyens d’investigation.

L'usage est la source principale du droit applicable à la matière. Il paraît être de donner des moyens d’enquête plus étendus aux Commissions nommées par la Chambre des Communes qu’à celles nommées par la’ Chambre des Lords. |

« Les Commissions de la Chambre des Lords ne disposent pas par elles-mêmes et ipso jure du droit de citer des témoins, ni d’ordonner la production de documents. La Chambre des Lords peut leur donner ce pouvoir ; mais elle ne le leur donne pas et les Commissions ne l’ont pas. |

« Leur seul pouvoir est d’inviter des témoins à venir déposer, et c’est volontairement et librement que ceux-ci se présentent ordinairement. Les personnes appelées ‘reçoivent du secrétaire de la Commission une note les invitant à comparaître tel jour devant la commission » (1).

(1) Fromageot, Ætude sur les pouvoirs des Commissions

Le président de la Commission a le droit d’exiger le serment des témoins qui comparaissent. Autrefois les témoins prétaient serment à la barre de la Chambre des Lords. Ultérieurement on a trouvé plus pratique de leur faire prêter serment devant la Commission.

Les témoins déposent oralement. Tout membre de la Commission peut lui poser des questions.

Toute fausse déposition est susceptible d’entraîner des poursuites pour faux témoignage.

La coutume relative aux Commissons de la Chambre des Communes est légèrement différente. D’abord la Chambre des Communes a le droit d’obliger les témoins à comparaître devant ses Commissions d'enquête, comme elle a également le droit de se faire communiquer tous documents nécessaires. Le témoin qui refuse de comparaître tombe sous le coup de sanctions qui sont prononcées par la Chambre elle-même. Celle-ci peut le faire emprisonner par le sergeant at arms.

D'autre part, la Chambre des Communes n’avait pas autrefois le pouvoir de déférer le serment aux témoins. Cette particularité s’expliquait difficilement. Pour tourner la difficulté, la Chambre des Communes avait eu quelquefois recours à des expédients. Elle choisissait parmi ses membres ceux qui étaient magistrats ; elle s’adressait à eux afin qu’en leur qualité de juges ils administrassent le serment. Cette pratique était illégale, car un juge n’a naturellement le pouvoir de déférer le serment que dans une enquête dont il est chargé lui-même.

politiques d'enquête en Angleterre, in Bulletin mensuel de la

Société de législation comparée, 1893, p. 180.

Aujourd'hui cet expédient n’est plus nécessaire. Depuis 1871, en vertu des statuts 34 et 35 Victoria, Ch. 83, la Chambre des Communes et les Commissions qui en émanent ont plein pouvoir de déférer le serment.

La Chambre des Communes applique elle-même les sanctions que les témoins sont susceptibles d’encourir, soit parce qu'ils refusent de comparaître, soit parce qu'ils refusent de prêter serment ou de déposer, soit pour refus de communiquer des pièces.

Dans aucun autre pays les Assemblées n’ont en matière d'enquête des pouvoirs aussi étendus.

En Belgique, la loi du 3 mai 1880 donne aux Commissions d'enquête des pouvoirs judiciaires.

La Constitution belge se réfère pourtant, dans son titre III, au principe de la séparation des pouvoirs, et elle distingue aux articles 26, 29 et 30 les pouvoirs législatif, exécutif et judiciaire.

Néanmoins le législateur n’a pas cru porter atteinte à ce principe lorsqu’en 1880 il a donné au Parlement, en matière d'enquête, les pouvoirs attribués au juge d'instruction par le Code d'instruction criminelle.

On peut expliquer cette solution par ce fait que le droit public belge n’interprète pas le principe de la séparation des pouvoirs comme il semble devoir être interprété en droit français. g

Il y a une différence profonde à cet égard entre la Belgique et la France. Dans le premier pays la Constitution a donné la prédominance au pouvoir législatif qui comprend les deux Chambres et le roi, et si elle s’est préoccupée d’assurer l’indépendance du pouvoir judiciaire à l’égard du pouvoir exécutif, elle

n'a pas pris les mêmes précautions à l’égard du pouvoir législatif. C’est pourquoi le principe de la séparation des pouvoirs n’a pas paru s’opposer dans ce pays à ce que l’on donne des moÿens d'investigation réservés d'ordinaire au pouvoir judiciaire, aux Commissions d'enquête (1).

La loi du 3 mai 1880 contient les dispositions suivantes en ce qui concerne les moyens d'investigation des Chambres en matière d’enquête :

Article 4 : « Les pouvoirs attribués aux juges d’instruction par le Code d'instruction criminelle appartiennent à la Chambre ou à la Commission d'enquête ainsi qu’à leur président.

« Toutefois la Chambre a le droit, toutes les fois qu’elle ordonne une enquête, de restreindre ces pouvoirs.

« Ces pouvoirs ne peuvent être délégués ; sauf le droit qu’a la Chambre ou sa Commission de faire, en cas de nécessité, procéder par voie rogatoire à des devoirs d'instruction spécialement déterminés.

« Cette mission ne peut être confiée qu’à un conseiller de Cour d’appel ou à un juge du tribunal de première instance dans lequel le devoir d’instruction doit être rempli. »

Article 8 : «Les témoins, les interprètes et les experts sont soumis, devant la Chambre, la Commission ou le magistrat commis, aux mêmes obligations que devant le juge d'instruction, et en cas de refus ou de négli-

(1) Payen, Les enquêtes parlementaires et la loi belge du 3 mai 1880, Annales de l'Hcole des Sciences politiques, Paris, 1893, p. 333.

gence d'y satisfaire, ils sont passibles des mêmes peines.

« Le serment sera prêté d’après la formule usitée devant la Cour d’assises. »

L'article 9 prévoit le faux témoignage, la subornation de témoin, la corruption...

Les Chambres n’ont pas le droit de poursuivre elles-mêmes la répression des infractions. Elles ne peuvent que transmettre les procès-verbaux les constatant au procureur général près la Cour d’appel pour y donner telle suite que de droit.

La disposition fondamentale qui caractérise la loi belge, c’est l’assimilation avec les pouvoirs du juge d'instruction. Cette assimilation d’ailleurs n’est pas très rigoureuse puisque le faux témoignage est puni devant la Commission d'enquête, alors qu’il ne l’est pas devant le juge d'instruction. En outre la Chambre a la faculté de limiter les pouvoirs de la Commission d'enquête. Elle peut restreindre à cet égard l’application de la loi dans tel ou tel cas particulier.

Quoi qu’il en soit, une Commission parlementaire va donc avoir le droit éventuellement de faire opérer des visites domiciliaires, des perquisitions, des saisies de papiers et documents et même de délivrer des mandats d'arrêt. Ces dispositions, qui peuvent peutêtre s’accorder avec l'interprétation du principe de la séparation des pouvoirs en Belgique, n’en sont pas moins très critiquables si l’on se place au point de vue des droits des citoyens, car avec l’extension du suffrage universel le Parlement belge est, comme toute autre assemblée, un organisme où les passions politiques sont susceptibles de se développer, de sorte

que les pouvoirs confiés aux Commissions d'enquête peuvent devenir, dans la lutte des partis, un instrument de combat et entraîner des abus.

Aux Pays-Bas, nous trouvons une législation qui est déjà un peu moins large en cette matière. La loi du 5 août 1850 donne aux Commissions d’enquête le pouvoir d’obliger les témoins à comparaître et de leur déférer le serment. Mais elle ne leur reconnaît pas pouvoir de réquisition, de visite domiciliaire, etc.

D’après l’article 10 de la loi de 1850, c’est le juge civil qui est compétent pour connaître de toutes les questions relatives aux dépositions des témoins devant la Commission d'enquête, en première instance comme en appel. Mais l’affaire est traitée dans Les formes usitées devant le tribunal correctionnel, et le témoin peut encourir une amende, éventuellement être appelé à subir la contrainte par corps en cas de refus de déposer.

Les Constitutions récentes de l’Europe centrale donnent en général aux Commissions d'enquête les pouvoirs judiciaires, mais en Allemagne en particulier, les dispositions d’ordre constitutionnel qui se réfèrent à cette matière emploient une formule plus perfectionnée que les lois ordinaires qui règlent la question en Belgique et aux Pays-Bas.

En Allemagne, autrefois, on ne trouvait aucun texte sur cette question, ni dans la Constitution, ni dans la loi ordinaire. La Constitution prussienne prévoyait cependant le droit d'enquête des Assemblées, mais il n’y avait aucune disposition d’ordre constitutionnel ou législatif ni aucune coutume ou usage qui per-

mettent d'affirmer que l’enquête comportât le pouvoir judiciaire (1).

La Constitution du Reich détermine de la façon suivante les moyens d'investigation des Commissions d'enquête nommées par le Reichstag :

Article 34, al. 8: « Les dispositions du Code de procédure pénale sont applicables par analogie aux enquêtes des Commissions et des autorités agissant sur leur demande ; toutefois 1l n’est pas porté atteinte au secret des lettres, de la poste ou du télégraphe et du téléphone ».

Remarquons d’abord que, comme aux Pays-Bas, il ne semble pas que, contrairement à ce qui $e passe en Belgique, le Parlement ait le droit de limiter à son gré les moyens d'investigation des Commissions d'enquête. Comme aux Pays-Bas la loi ordinaire, en Allemagne la Constitution détermine ces moyens d'investigation ne varietur.

Ce qu’il y a d’intéressant dans la Constitution allemande, c’est la formule employée : « Les dispositions du Code de procédure pénale sont applicables par analogie. ». Cette formule permet au législateur, lorsqu'il fixera les détails de la question, ou à la pratique parlementaire de tenir compte des intérêts en présence, des conditions de l’enquête parlementaire et des droits individuels à respecter pour limiter les pouvoirs judiciaires des Commissions d'enquête.

(1) Van Raalte, Note sur les Commissions d'enquête parlementaires dans les Pays-Bas et en Allemagne, in Bulletin de la Société de législation comparée, 1893, p. 285.

Les Constitutions de chacun des « Pays » du Reich se sont inspirées de la Constitution de l’Empire sur ce point, par exemple Bade (art. 38, al. 2), l'Etat libre de Bavière ($ 52, al. 2). Dans ce dernier pays, le Landtag a le choix de procéder lui-même à l’enquête par une Commission nommée dans son sein ou d’y faire procéder par les autorités de l’Etat et des communes. Le principe de la séparation des pouvoirs est donc interprété dans ce pays d’une . manière beaucoup moins rigoureuse qu’en France. Chez nous on considérerait comme une violation de ce principe que d’obliger les agents judiciaires, notamment les juges d'instruction, à prêter leur concours au Parlement et à agir sous les ordres de ce dernier ; dans notre droit public, il y aurait violation inadmissible de la séparation dans le fait d'agents judiciaires mis à la disposition d’une autorité étrangère à l’ordre judiciaire.

« Ce fut là l’argument soutenu d’abord par M. Bourgeois, Garde des Sceaux, puis par un député, M. Jumel, à la séance de la Chambre des députés du 15 décembre 1892, pour combattre la proposition de loi de M. Pourquery de Boisserin qui précisément établissait ce système au profit de la première Commission d'enquête sur l’affaire de Panama » (1).

La Constitution de la ville libre de Dantzig contient des dispositions très précises et très complètes sur les Commissions d'enquête parlementaire. En ce qui concerne les moyens d'investigation de ces Commissions, l’article 19 de la Constitution du 11 mai 1922

(1) Bonnard, op. cût.

est ainsi conçu : « Les autorités judiciaires et administratives sont tenues de donner suite à la demande de ces Commissions en vue de la réunion des preuves. Les dossiers de ces autorités doivent leur être communiqués sur leur demande. Les dispositions du Code de procédure pénale sont applicables par analogie aux enquêtes des Commissions et des autorités requises par elles. Toutefois il n’est rien modifié au secret des lettres, de la poste, du télégraphe et du téléphone.

En Pologne, l’article 34 de la Constitution du 17 mars 1921 laisse à la Diète la faculté de fixer les attributions et les prérogatives des Commissions d'enquête qu’elle institue.

La Diète pourra donc, s’il lui agrée, leur donner des pouvoirs judiciaires.

Voici maintenant des pays où les Con d’en-

quête ne semblent avoir que des moyens d’investigation restreints.

Au Danemark, article 45, Constitution du 5 juin 1915 : « Les Commissions (d'enquête) ont le droit de requérir des autorités publiques et des particuliers des explications orales ou écrites ». Cette disposition, par le fait qu’elle ne contient pasle mot témoignage, semble exclure des moyens d'investigation des Commissions le témoignage oral obligatoire, tel qu’il existe en matière civile ou pénale.

En Suisse, certains cantons, par exemple le canton de Genève, proclament d’une manière très nette le principe de la séparation des pouvoirs (Genève, art. 94) : «Le pouvoir judiciaire est séparé du pouvoir législatif et du pouvoir exécutif. »

Par ailleurs, la Constitution ne contient aucune disposition en ce qui concerne les pouvoirs d'enquête, par conséquent il semble que dans ce pays il serait inconstitutionnel de confier à des Commissions d’enquête des pouvoirs judiciaires.

La loi constitutionnelle tchécoslovaque du 29 février 1920 ne contient aucune disposition en ce qui concerne le pouvoir d'enquête. Elle prévoit seulement, à l’article 52, que les Chambres ont le droit d’établir des Commissions auxquelles les ministres doivent fournir les renseignements demandés... Il ne semble pas ainsi que le Parlement de cette République ait le droit de-citer des particuliers en témoignage.

Aux Etats-Unis, le principe de la séparation des pouvoirs a été interprété dans un sens très rigoureux, et au point de vue auquel nous nous sommes placé, en somme d’une manière très satisfaisante.

Bien que la République américaine ait puisé dans les coutumes du Parlement anglais beaucoup de règles relatives au fonctionnement du Congrès, le fait que la Constitution, acte supérieur placé hors de l’atteinte du Congrès, ait proclamé le principe des pouvoirs séparés a eu pour conséquence de faire refuser formellement aux Chambres les pouvoirs judiciaires en matière d’enquête.

Dans une affaire Kilbourn contre Thompson, une personne avait été citée comme témoin devant une Commission de la Chambre des représentants ; elle refusa de répondre à certaines questions qui lui étaient posées : la Chambre donna l’ordre de l’envoyer en prison. Le témoin, ayant attaqué le sergeant at arms pour emprisonnement illégal, la Supreme

Court lui donna gain de cause, lui accorda une indemnité et déclara que la Constitution, n’ayant donné à aucune des Chambres le pouvoir de prononcer des peines pour refus d’obéissance à ses injonctions, ce pouvoir ne lui appartenait pas, et qu’en conséquence le sergeant at arms ne pouvait être couvert par l’ordre que lui avait donné la Chambre.

Un fait analogue s’est produit en 1887, à propos de la loi du 3 mars de la même année, relative à la situation des compagnies de chemins de fer. Cette loi avait ordonné une enquête sur les agissements et la situation financière desdites compagnies. Aux termes de ses dispositions, les commissaires devaient pouvoir mander des témoins, exiger la production de tous registres ou documents utiles, déférer le serment, et, en cas de résistance à leurs ordres, les Cours de justice devaient décerner des mandats de comparution et des peines sévères frappaient la désobéissance à ces mandats. Il arriva qu’un membre du Sénat ayant refusé d’obéir à une convocation de la Commission, un mandat fut demandé à l’autorité judiciaire. Celleci, conformément à la jurisprudence antérieure, déclara cette disposition de la loi inconstitutionnelle et jugea qu’une Commission ne pouvait être investie du droit de contraindre des témoins à se présenter devant elle (1).

(1) Fromageot, Etude sur les pouvoirs des Commissions politiques d’enquête en Angleterre, in Bulletin mensuel de la Société de législation comparée, 1893, p. 177-178.