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de la sténographie. Celles-ci, observait Ernest Picard, publient au jour de gros volumes que personne ne lit.

« Je crois, disait-il, que la publicité est de l’essence des enquêtes. Il faut que les témoins qui seront appelés déposent publiquement, afin que leur parole soit contrôlée par tous ceux qui pourront les appuyer ou les confondre dans les cas où ils ne diraient pas la vérité. Je ne comprends pas l’enquête sans publicité.

« Ce qu’il faut, c’est que, dans toutes les parties de la France, on puisse être entendu quand on aura sur ces questions une vérité à produire, et pour cela il faut que la Commission fonctionne publiquement afin que le pays tout entier assiste à l’enquête. »

Pour Ernest Picard, il faudrait que la Commission siégeât en séance publique, de sorte que les journaux reproduisissent ses délibérations et les dépositions, qu’un procès-verbal fût dressé et publié au Journal officiel comme pour le Sénat et le Corps législatif.

On comprend la raison qui était à la base de cette proposition : s’agissant d’une enquête « économique » destinée à renseigner les Chambres sur certains besoins du pays, il était nécessaire de faire connaître au public les questions mêmes sur lesquelles la Chambre voulait être renseignée, afin que toutes les personnes intéressées ou compétentes fassent connaître leur desiderata ou leur opinion.

En est-il de même à cet égard de l'enquête dite « personnelle », celle qui vise à la mise en accusation d’un ministre, ou à l’invalidation d’un député, ou qui doit faire la lumière sur un scandale politicofinancier ?

Il y a, dans ce cas, de graves conflits d’ IDR E également respectables, à résoudre.

Comme le pouvoir enquêteur n’est pas impartial, à l'instar d’un juge d'instruction, l'intérêt général exige la publicité pour que l’opinion publique contrôle son action et prévienne toute tentative d’étouffement. Cependant, les dépositions enregistrées pourront dans certains cas être dictées par un esprit de basse politique, la publicité pourra permettre à des adversaires haineux de répandre la calomnie et de jeter la suspicion sur des innocents. Ceux-ci, il est vrai, pourront, grâce à la publicité, se défendre. Toutefois, il reste encore que, aussi bien pour les innocents que pour les coupables, le huis clos de l'instruction laisse à chacun le temps de rassembler les éléments de sa défense, ce qui ne sera pas le cas devant la Commission d'enquête. Enfin, les simples témoins pourront être considérablement gênés, dans de nombreux cas, par la publicité elle-même, retenus par la crainte de voir ainsi donner à leurs déclarations une portée qui dépasse l’affaire étudiée par la Commission.

Il y a là des considérations extrêmement sérieuses, quand l'enquête vise l'éventualité d’une mise en accusation. Ces considérations sont valables d’ailleurs pour toute enquête qui procède à des recherches sur des faits personnels, qui, comme le déclarait Léon Bourgeois en 1892, est érigée en jury de l’honneur parlementaire ; la Commission nommée le 21 novembre 1930 par la Chambre des députés a été à cet égard l’un et l’autre : d’une part elle a conclu à une mise en accusation, d'autre part elle a eu à connaître de

certaines accusations contre la moralité de plusieurs parlementaires.

Or, le plus grave reproche que l’on a adressé à cette Commission, c’est, comme l’indiquait M. Buyat dans son rapport sur l’affaire de la « Snia Viscosa » (1), d’avoir travaillé sur la place publique, livrant, par la sténographie, tous ses travaux à la plus grande publicité.

D'ailleurs, cette Commission, pas plus d’ailleurs que celles qui l’ont précédée sous la troisième République, n’a pas siégé en public. Seuls étaient admis à ses réunions ses propres membres et les personnes convoquées par son président. Mais, dans un délai très bref après chaque audition, et après la vérification de la sténographie par les témoins entendus, le procèsverbal de la séance était publié in extenso dans le Bulletin des Commissions. De plus, après chaque séance, la Commission remettait à la presse un résumé de cette séance.

Des discussions se sont élevées entre les Commissaires sur le point de savoir si toutes les délibérations devraient ainsi être publiées in extenso.

A la séance du 28 mars 1931 (2), le président de la Commission, M. Louis Marin, disait : « Il est évident que nous devons laisser en dehors de toute publication les notions d’ordre juridique que nous discutons ou les discussions sur les questions que nous voulons poser aux témoins, et, en général, ce qui gênerait

(1) Doc. parl., Chambre, 14° légisL.. n° 4756, p. 4. (2) Bulletin des Commissions, 14 législature, n° 95, p. 4285. q

l'exercice de nos enquêtes : ce sont les principes que nous avons toujours reconnus. »

Sur une observation de M. Renaudel, M. Louis Marin a ajouté aussitôt :

« Il est incontestable que, hors les questions judiciaires, nos débats sont parfois d’ordre politique, et même de politique de partis. Pour notre impartialité aux yeux de tous, il y a intérêt à publier ces débats de façon que les positions des uns et des autres soient contrôlées par l'opinion. »

Le président aurait dû observer plus exactement que cette publicité devait avoir pour but de faciliter directement le contrôle de la Chambre elle-même, la Commission n'étant qu’un délégué de celle-ci. Au surplus, on comprend quel était ici le réel objet du contrôle : voir si certaines affaires ne sont pas systématiquement écartées parce qu'elles affectent certains membres des partis ayant la majorité au sein de la Commission.

Des développements qui précèdent, on peut conclure que les règles relatives à la publicité des Commissions d'enquête sont susceptibles de varier suivant la nature de l’enquête à laquelle il est procédé.

Pour les enquêtes dites réelles, enquêtes économiques ou administratives, il semble que la publicité la plus complète peut être admise sans inconvénients : libre accès du local où siège la Commission aux parlementaires et aux particuliers, publication in extenso du procès-verbal des séances.

Pour les enquêtes dites personnelles, observons d’abord qu'il n’y a pas lieu de faire de distinction entre les enquêtes électorales, celles tendant à une

mise en accusation ou à une censure morale de parlementaires. Certains (1) voudraient que le député dont l'élection est contestée puisse assister à l'enquête, ceci afin de donner à la procédure un caractère contradictoire. Il faut repousser cette suggestion, car l’opération de la vérification des pouvoirs est faite uniquement dans l’intérêt public, elle touche uniquement au bon fonctionnement du service public, ‘et le député en cause ne peut invoquer son intérêt

personnel comme s’il s'agissait d’un litige privé. La même solution est applicable en cas de mise en accusation. C’est seulement devant la Haute-Cour, qui est successivement juridiction d'instruction et juridiction de jugement, que l’accusé a besoin d’un débat contradictoire. Dans toutes les enquêtes de ce second type, l’accès du public aux séances de la Commission aurait l’inconvénient de permettre éventuellement une pression sur les témoins. La publication des procès-verbaux doit suffire à la défense des intéressés. Elle est essentielle pour permettre le contrôle de l’Assemblée sur la Commission. Elle peut ne pas être complète, dans la mesure seulement où elle gênerait l'enquête.

A l'étranger, le principe de la publicité la plus complète existe au contraire dans la coutume constitutionnelle anglaise. |

A la Chambre des Lords, tout membre de l’Assemblée a le droit d’assister aux séances des Select Committee qui procèdent à une enquête et qui entendent des témoins. Non seulement il peut y entrer et y assister,

(1) Beauchamps, op. cit., p. 157.

mais il peut même y parler, mais il n’a pas le droit d'y voter.

Le Comité a le droit d’exclure les étrangers, mais s’il ne prend pas de décision dans ce sens, le public: est admis.

Aux Communes, la présence d’étrangers pendant la séance des Select Committee est généralement tolérée. Leur expulsion peut cependant être ordonnée à tout moment et maintenue aussi longtemps que le Comité le juge à propos. Lorsqu'il délibère, c’est la coutume invariable d’exclure les étrangers.

Les membres de la Chambre des Communes ont le droit d’être présents, aussi bien pendant les délibérations du Comité que pendant l’interrogatoire des témoins. En fait, s’ils sont invités à se retirer, ils le font généralement sans opposition, par courtoisie pour le Comité. Toutefois, s’ils refusent, les Comités auront le droit de leur ordonner de se retirer (1).

La coutume anglaise est en fait, comme on le voit, assez souple, puisqu'il peut y avoir des exceptions au principe de la publicité. Ce qui est remarquable, c’est qu’il dépend uniquement du Comité d’apporter à ce principe les exceptions qui sont permises par les usages.

La loi belge du 3 mai 1880 s’est largement inspirée des usages du Parlement anglais. Elle décide en effet, dans son article 3, que chacun des membres de la Chambre a le droit d’assister à l’enquête, par conséquent non seulement à l’interrogatoire des témoins, mais aussi aux délibérations.

(1) Erskine May, op. cit., t. II, p. 31.

En revanche, le public n’est admis qu'aux séances où l’on entend des témoins ou des experts. En ce qui concerne l'admission des personnes étrangères à l’Assemblée, il est au pouvoir de la Commission, comme en Angleterre, de décider que les étrangers seront exclus.

Dans certaines Constitutions récentes de l’Europe centrale, le principe de la publicité se trouve formellement inscrit et constitutionnellement garanti.

Au Reich, l’article 34 décide que « les Commissions recueillent en séance publique les preuvés qu'’ellesmêmes ou les promoteurs de l’enquête estiment nécessaires.

« La Commission d'enquête peut décider, à la majorité des deux tiers, de se former en Comité secret. »

Le règlement du Reichstag (1) a, dans l’application de ce principe, apporté des règles restrictives.

Dans son paragraphe 34, il décide que les séances des Commissions ne sont pas publiques, que le Reichstag peut seul ordonner la publicité.

Les Commissions peuvent décider elles-mêmes si elles communiqueront à la presse telle ou telle partie de leurs délibérations ou de leurs informations ou de leurs rapports.

À Dantzig la publicité peut être suspendue par la Commission d'enquête, à la majorité des deux tiers (art. 19).

20 A la règle suivant laquelle les Commissions ordinaires ne peuvent siéger que dans le local qui leur est assigné au Palais occupé par l’Assemblée, il doit

(1) Reichgesetzblatt, 1923, II, 101.

être apporté des exceptions au profit des Commissions d'enquête.

En France, un précédent de 1902 (enquête sur les opérations électorales de l’arrondissement de Montreuil-sur-Mer) a confirmé le droit qui appartient aux Commissions d’enquête de procéder hors de Paris aux investigations nécessaires.

De même, en donnant à la Commission du commerce et de l’industrie les pouvoirs d'enquête sur la quéstion de l’autonomie des ports, la Chambre des députés a décidé, dans la séance du 1er février 1909, qu’elle aurait le droit de poursuivre ses opérations d'enquête à l'étranger.

La Commission nommée le 21 novembre 1930 avait besoin de recueillir la déposition d’un financier italien, M. Gualino, qui subissait une peine dans son pays.

Profitant de la venue à Menton, le 5 août 1931, de ce financier, devant une Commission rogatoire organisée à la suite d’un accord entre la France et l'Italie dans l’intérêt de l’instruction judiciaire ouverte contre le banquier Oustric, le président de la Commission d'enquête, M. Louis Marin, s’est rendu dans cette même ville, en vue d’essayer d’interroger le financier italien. -

Cette audition à eu lieu le 5 août 1931, mais malgré les adjurations présentées par M. Louis Marin, le financier à énergiquement refusé de répondre.

30 Les Commissions d'enquête sont particulièrement appelées à entrer en rapport avec toutes sortes de personnes étrangères à l’Assemblée.

Nous parlerons plus loin des règles que la loi fran-

çaise du 23 mars 1914 impose aux Commissions d'enquête de nos Assemblées en ce qui concerne le mode de convocation des témoins.

Pour ce qui est des rapports avec les agents de l'exécutif et avec l’autre Assemblée prise en corps ou les membres de celle-ci, il doit y avoir des règles qui, indépendamment du respect dû aux prérogatives du Cabinet et que nous examinerons au chapitre suivant, doivent tendre à éviter de mettre l’Assem- -blée à laquelle la Commission appartient en conflit avec les autres pouvoirs publics.

« Un ancien membre du gouvernement, écrit E.

Pierre, ne saurait être convoqué devant une Commission d'enquête à raison des faits concernant sa gestion, dans la forme usitée par les témoins ; il tie peut être prié de venir déposer que par une lettre personnelle du président de la Commission, réservant, par sa teneur même, son droit de ne pas révéler dés secrets d'Etat. En effet, un ancien ministre ne peut être obligé de s'expliquer devant une Commission parlementaire sur des actes de gouvernement qu’à . la suite d’une mise en accusation, et tant que la procédure, résultant du second paragraphe de l’article 12 de la loi constitutionnelle du 16 juillet 1875, n’a pas été ouverte, il a le droit d’invoquer le secret professionnel sans qu'il y ait lieu de distinguer si les faits relevés sont antérieurs ou postérieurs à son entrée au pouvoir, s’il les a connus par lés révélations de son prédécesseur ou par suite de son action propre et sous sa responsabilité personnelle » (1).

(1) Pierre, ap. cit,, p: 803.

Les Commissions d'enquête ne peuvent appeler devant elles des fonctionnaires de l’Etat que par l'intermédiaire et avec l’assentiment des ministres dont ils dépendent. -

Le 6 mars 1931, le président du Sénat franéds a adressé au président de la Chambre la lettre cidessous :

« J'ai l'honneur de vous faire connaître que j'ai reçu de Monsieur le président de la Commission d'enquête de la Chambre des députés la lettre suivante en date du 4 mars :

« Monsieur le Président,

« Dans sa séance du 4 mars, la Commission d’enquête m'a chargé de vous demander quelles mesures ont été prises — au Sénat — en vue de l’application de la loi du 30 décembre 1928, sur les incompatibilités parlementaires.

« Veuillez agréer, Monsieur le Président, l’assurance de ma haute considération.

« Signé : Louis Marin, Président de la Commission d'enquête. »

« J’ai réuni le bureau du Sénat pour lui donner connaissance de cette lettre.

« Le Bureau a tout d’abord manifesté sa surprise que le président du Sénat ait été saisi directement, et non par votre entremise, d’une demande formulée par une Commission de la Chambre des députés.

« Il a estimé, en outre, que la demande de M. le Président de la Commission d’enquête constituait un empiétement sur les droits de notre Assemblée.

«Le Sénat d’ailleurs, dans la plénitude de ses pou-

voirs, a toujours pris les mesures qu’il a jugé nécessaires à l’application de l’article 88 de la loi du 30 décembre 1928.

« Agréez, Monsieur le Président et cher collègue, l’assurance de ma haute considération. »

Il ressort de ce document que, en France, une Commission d'enquête ne peut avoir aucun rapport direct avec les autres pouvoirs publics, sauf avec le Garde des Sceaux pour la transmission des procès-verbaux prévus par la loi de 1914 et en général avec tous les ministres pour obtenir les renseignements qui lui sont nécessaires et l’autorisation de faire comparaître tel ou tel fonctionnaire.

En dehors de ces cas, elle doit toujours passer par l'intermédiaire de l’Assemblée dont elle émane. Elle n’est que le mandataire de celle-ci, si l’on peut dire, plus exactement un organisme dont la compétence est strictement limitée par l’Assemblée, et elle n’a aucune existence légale hors des limites qui lui ont été tracées. En outre l’Assemblée elle-même n’a aucunement le pouvoir de donner à sa Commission le caractère qu’il lui plaît. Celle-ci ne peut jamais être qu’une pièce du mécanisme intérieur de l’Assemblée.