CHAPITRE II

RÈGLES PRÉSIDANT AUX RAPPORTS DE CHACUNE DES CHAMBRES AVEC LE CABINET EN MATIÈRE D'ENQUÊTE

Dans le régime parlementaire (1) une idée générale domine les règles présidant aux rapports des Assemblées avec le Cabinet en matière d'enquête parlementaire : c’est l’idée de mutuelle collaboration, qui caractérise d’ailleurs d’une façon générale tous les rapports du gouvernement avec le Parlement dans ce régime.

Ainsi que nous l’avons déjà fait observer, l’enquête ne peut pas être dirigée contre le ministère au pouvoir. En pratique, une enquête ne peut pas être ordonnée si le gouvernement ne l’accepte pas. S'il pouvait en être autrement, les ministres démissionneraient et les nouveaux ministres adhéreraient à la décision de la Chambre ordonnant l’enquête.

(1) Dans un régime de séparation des pouvoirs comme aux Etats-Unis, les rapports des Assemblées avec les ministres, en matière d'enquête, n’appellent pas d’observations particulières. Ces rapports seront définis par les lois déterminant dans quelle mesure les Assemblées ont le droit d’exiger de l'exécutif telle ou telle communication. Si la Constitution ou la loi ne prévoient rien, les Assemblées ne peuvent compter que sur la bonne volonté des agents de l'exécutif sur De elles n’ont pas en principe de moyens d’action,

Par exemple le gouvernement, à la séance de la Chambre des députés du 21 novembre 1930, a fait connaître qu’il acceptait le texte de la proposition de résolution ordonnañt l’enquête sur la collusion de la politique avec la finance, qui était proposée par la Commission du règlement à laquelle avaient été renvoyées deux propositions de résolutions présentées par des adversaires du Cabinet.

La proposition de résolution-de l’opposition n'ayant pas l’adhésion du gouvernement, c’est un texte différent qui fut présenté par la Commission du règlement, voté par l’Assemblée avec l’assentiment du président du Conseil.

La collaboration entre les pouvoirs résultera forcément de ce qu’ils se sont trouvés d’accord pour procéder à l'enquête.

… Pour que cette collaboration persiste, il convient que la Chambre et ie Cabinet prennent soin, au moment où la Commission d’enquête est instituée, de déterminer d’une façon très précise son rayon d’action.

Si le domaine de l'enquête r’est pas délimité d’une façon nette, la Commission qui en sera chargée pourra porter ses investigations dans telle ou telle région qui n'aurait pas été envisagée au cours des débats ordonnant l’enquête, et cette Commission pourra user de là liberté qu’on lui aura laissée pour conduire éventuellement contre le Cabinet une attaque indirecte et sournoise, faussant ainsi le fonctionnement du régime parlementaire qui exige que les luttes des partis se déroulent au grand jour, devant l’Assemblée tout entière.

Contre la Commission, qui peut ne pas siéger en

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public, les membres du Cabinet ne pourront pas se défendre. Ils pourront être attaqués indirectement sans pouvoir être entendus à leur gré, sans pouvoir discuter avec toute la latitude désirable.

. La Commission d'enquête nommée par la Chambre des députés française le 21 novembre 1930 a peutêtre reçu une mission trop vaste et insuffisamment délimitée. La question s’est précisément posée devant elle de savoir si elle devait être saisie d’une affaire dans laquelle le ministre des Finances paraissait devoir être impliqué, savoir l’affaire de l’Aéropostale.

Comme dans cette affaire il s'agissait de collusion de la politique avec la finance, il rentrait en principe dans les attributions de la Commission d’enquête de s’en occuper. Mais comme un membre du Cabinet se trouvait en cause, la Commission se trouvait dans une situation un peu délicate.

Toutefois le ministre en question ne pouvait engager, à cette occasion, la solidarité ministérielle, puisqu'il ne s’agissait pas de juger un acte par lequel il aurait pu engager cette solidarité, mais des agissements qui lui étaient rigoureusement personnels. D'autre part, le gouvernement s'étant associé à la nomination de la Commission d'enquête, c’est qu’il estimait que chacun de ses membres ne courait aucun risque d’y être jamais convoqué dans la position d’un coupable. Du moment qu’un des siens se trouvait aux prises avec la Commission d’enquête, il pouvait être à craindre que la collaboration entre le gouvernement et la Commission cesse d’être désintéressée. |

En fait, les choses se passèrent de la façon suivante:

la partie de l’opposition ayant déposé une proposition de résolution demandant le renvoi de l’affaire de l’Aéropostale à la Commission d'enquête, celle-ci décida qu’elle ne pouvait se saisir de l’affaire tant que la Chambre ne se serait pas prononcée.

Les membres de l’opposition ayant abandonné leur proposition, celle-ci fut reprise par les partis soutenant le Cabinet, précisément en vue de provoquer un vote de la Chambre qui constituât un blâme de l’attitude de l’opposition, et finalement la Chambre ayant décidé qu'il n’y avait pas lieu de faire d’enquête sur cette affaire, la Commission d'enquête a décidé qu’elle n’avait pas le droit de s’en saisir (1).

Toujours parce que son mandat ne semble pas avoir été suflisamment précisé, la Commission d’enquête nommée le 21 novembre 1930 a donné à ses investigations une extension qui ne va pas parfois sans comporter un empiétement sur les attributions de l’exécutif et qui peut être susceptible de nuire aux bons rapports entre le Cabinet et l’Assemblée.

Cette Commission s’est notamment chargée d’enquêter, à propos de l’affaire de la banque Bénard, sur la moralité du personnel de la Banque de France. Or cet organisme se trouve législativement placé sous la surveillance du gouvernement, et c’est à ce dernier qu'il appartiendrait de faire les recherches nécessaires sous sa responsabilité.

Dans son rapport sur l’affaire de la Snia Viscoza, M. Louis Buyat, député, indique qu’un des membres de la Commission, M. Maxence Bibié, a été spéciale-

(1) Bulletin des Commissions, n° 95, 15 avril 1931, p. 4308.

ment chargé d'étudier le cas des fonctionnaires ayant eu des rapports avec la banque Oustric et d’en tirer des conclusions d’ordre législatif, administratif, et le cas échéant d’ordre judiciaire (1).

Il semble, ici encore, que c'était au gouvernement à prendre seul l'initiative de telles investigations, la Commission d’enquête se bornant à attirer son attention sur cette matière.

Cette Commission s’est trouvée ainsi chargée d’un grand nombre d’affaires : les affaires Bénard, les affaires Oustric, les affaires d’aviation, les prestations en nature et les dommages de guerre, les cotations. Elle a eu à envisager des mesures d'ordre législatif à prendre sur les incompatibilités parlementaires, sur les fonctionnaires, en ce qui concerne les affaires qu’ils sont appelés à contrôler ou qu'ils auraient contrôlées étant en activité de service.

Ce que nous avons dit dans un chapitre précédent sur les empiétements en France du pouvoir législatif sur l’exécutif,à l’occasion des enquêtes parlementaires, à propos de la détermination du domaine constitutionnel de l’enquête, peut être rappelé ici à propos du fonctionnement des Commissions d'enquête, de leur tendance dans l’accomplissement de leur mission à se charger d’attributions d’ordre exécutif.

Il y a eu antérieurement des exemples encore plus probants d’une telle tendance. Le 6 février 1886, la Commission de onze membres nommée à l'effet de faire procéder à la révision des factures des trans-

(1) Document n° 4756, Chambre des députés, 14 législature, p. 58.

ports faits par les diverses compagnies de chemins de fer pour le compte de la guerre, et de faire rentrer au Trésor les sommes indûment perçues depuis le traité de 1861, avait «reçu une mission qui normalement incombait au pouvoir exécutif.

- De même, la Commission chargée en 1878 d’examiner les questions concernant l’amélioration des voies navigables à l’intérieur avait conclu ses opérations par un rapport dans lequel elle dressait un programme détaillé en ce qui concerne l’organisation de notre réseau de voies navigables. L'autorité administrative, loin d’être laissée juge des mesures à prendre, se voyait imposer une règle de conduite. Cette Commission, qui émanait du Sénat, vit son action contestée par les membres de la Haute Assemblée elle-même. Le Sénat refusa d'adopter la proposition de résolution de la Commission et décida que son rapport serait simplement renvoyé au ministre pour l’éclairer dans le choix des mesures qu’il devrait proposer lui-même au Parlement sous sa responsabilité.

Si la Commission d'enquête doit veiller à éviter tout ce qui peut nuire aux bons rapports entre le Cabinet et le Parlement, de façon à ne pas fausser les règles du régime parlementaire, qui exigent que le ministère ne puisse être jugé et attaqué qu’au grand jour des séances publiques des Assemblées, le gouvernement, de son côté, doit faire tout ce qui est en son pouvoir pour faciliter la tâche de l’organisme chargé de l’enquête.

En premier lieu, les ministres doivent autoriser les fonctionnaires qui dépendent de leur département

à venir déposer devant la Commission d’enquête. D'ailleurs, même autorisé par son ministre à déposer, un fonctionnaire, peut réserver les questions au sujet desquelles il serait lié par le secret professionnel.

Si la Commission a besoin de déléguer certains de ses membres dans les administrations, les ministres doivent à cet égard donner toutes les facilités nécessaires.

Le Cabinet doit procurer à la Commission tous les dossiers, toutes les pièces dont la communication est demandée. Toutefois les ministres peuvent trouver dans les circonstances des motifs de refuser telle ou telle pièce, d’un caractère particulièrement confidentiel et qui ne pourrait, sans un inconvénient grave, être livrée à la publicité. C’est ainsi que le ministre des Affaires étrangères refusa, en 1897, de communiquer à une Commission d'enquête des pièces versées à ses archives, en invoquant le principe du secret des archives diplomatiques.

Dans la séance de la Chambre du 15 mars 1879, M. Georges Périn fit la déclaration suivante: « Il faut qu'il soit bien entendu que sous le régime parlementaire les ministres ont le devoir absolu de communiquer aux Commissions tous les documents de nature à faciliter leurs travaux » (1). |

Il s'agissait dans l’espèce de dossiers demandés au ministre de la Guerre. Celui-ci n’éleva aucune pro-

(1) Journal officiel, Débats parlementaires, Chambre, séance

du 15 mars 1879. 1

testation et donna communication de tous les documents.

En ce qui concerne la communication des dossiers judiciaires, il se pose des questions très délicates, qui touchent à la garantie des droits des particuliers. C’est pourquoi nous en renvoyons l’étude à la troisième partie du présent travail.