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ment contraire du présent Pacte ou des clauses du présent Traité, les décisions de l’Assemblée ou du Conseil sont prises à l’unanimité des Membres de la Société représentés à la réunion ». (Pacte, art. 5 81.)

Le Règlement intérieur de l’Assemblée contient une formule à peu près analogue : « Sauf disposition expres-: sément contraire du Pacte ou d’un traité, les décisions de l’Assemblée sont prises à l'unanimité des membres de la Société représentés à la séance. » (Règlement intérieur, art. 1981.)

En principe, une résolution, pour être prise valablement par l’Assemblée, devra donc être votée à l'unanimité des membres présents. Cependant, vu la difficulté de fairé appliquer une règle aussi stricte par un corps aussi nombreux, des catégories générales d’exceptions, les unes prévues par des textes constitutionnels ou réglementaires, les autres, d’origine jurisprudentielle, sont venues en atténuer, dans une certaine mesure, la portée.

Tout d’abord, il a été entendu qu'il fallait exclure des « présents », non seulement les membres non représentés à la séance, mais ceux qui, effectivement présents, s’abstenaient d'émettre un vote positif ou négatif. « Dans toutes les votations visées au présent article, dit l’article 19 $ 5 du Règlement intérieur de l’Assemblée, les représentants qui s'abstiennent sont considérés comme non présents. » Ainsi, les abstentions, même nombreuses, ne font pas obstacle, juridiquement, à l'unanimité.

En second lieu, une exception importante, prévue au Pacte (art. 5 $ 2), et reproduite dans le Règlement de l'Assemblée, stipule que : « Toutes questions de procédure quise posent aux séances de l’Assemblée. sont réglées par l'Assemblée et décidées à la majorité des Membres de la Société représentés à la séance. » (Règlement, art. 19$ 2.) D'après le paragraphe 3 du même article, «sont considérées comme questions de procédure toutes décisions prises en vertu des articles du présent règlement ».

Enfin, il est admis depuis Fe première session de l’Assemblée que l'unanimité, exigée par le Pacte pour les ré-

solutions proprement dites qui ont le caractère de « décisions » et qui obligent les Etats, ne l’est pas pour les simples « vœux » qui, par nature, laissent à leurs destinataires, le pouvoir final de décision.

En définitive, pour être adoptées et acquérir valeur juridique, doivent réunir l'unanimité de l’Assemblée, c’està-dire recueillir les votes favorables des non-abstentionnistes, toutes les résolutions qui, n’ayant pas pour objet un point de procédure, et ne s’analysant pas, par ailleurs, en de simples vœux, présentent le caractère de véritables prescriptions, imposent aux Etats des obligations.

145. Dans le domaine que nous venons de délimiter, la règle de l'unanimité va-t-elle s'appliquer dans les commissions de l’Assemblée, comme elle s'applique à l'Assemblée? D'aucune façon. En effet, nous l’avons déjà noté, les actes des commissions de l’Assemblée n'ont qu’une valeur préparatoire et provisoire. Par nature, quels que soient leur forme, le caractère plus ou moins impératif de leur formule, et même s'ils sont adoptés à l'unanimité, ces actes ne sont jamais que de simples recommandations par lesquelles les commissions prient l’Assemblée de bien vouloir adopter les conclusions auxquelles les ont conduites leurs travaux. Ils appartiennent à la catégorie générale des vœux. Seule l’Assemblée plénière des Etats, en les prenant à son compte par un vote unanime, peut les transformer en décisions obligatoires. Les actes des commissions de l’Assemblée n’ont donc pas besoin, théoriquement, de l'unanimité. Ils peuvent se contenter d’une simple majorité, sans attenter au principe de l'égalité juridique des Etats.

146. Mais une objection surgit immédiatement à l'esprit. L'Assemblée a, nous le savons, la même composition que sescommissions, chacun des Membres dela Société ayant la faculté de se faire représenter dans chacune des commissions de l’Assemblée. Dès lors, les majorités et les minorités qui se sont manifestées dans les commissions ne vont-elles pas se retrouver au sein de l’Assemblée ? A quoi

aura servi le travail préparatoire si tout peut être remis en question devant l’Assemblée, dans des conditions par ailleurs moins favorables à la discussion ?

L'objection a pu avoir une certaine portée dans les toutes premières sessions de l’Assemblée. Alors, on voyait fréquemment des discussions commencées dans les commissions et qui n'avaient pu se terminer par un accord unanime, reprendre ou plus exactement se continuer, en séance plénière. Cette procédure entraînait des conséquences regrettables pour la durée des débats et la dignité et l'efficacité du travail de l’Assemblée.

147. Depuis longtemps, la pratique a réduit au minimum cet inconvénient de la règle majoritaire. Elle l’a fait par trois moyens :

10 On tente, avant tout, de réaliser l'unanimité parfaite dans la commission

29 Si l’on n'y parvient pas, on essaie tout au moins de réaliser une quasi-unanimité, en permettant à la minorité de se réfugier dans l’abstention ;

30 Même quand la minorité manifeste formellement son opposition par un vote négatif, il est rare, en vertu d’un usage qui remonte aux premières années d'existence de la Société, que cette opposition soit maintenue en séance plénière de l’Assemblée.

148. D'abord, dans la mesure du possible, on tâche de réaliser une complète unanimité dans la commission, de donner ainsi au travail de là commission un caractère définitif: cette unanimité préviendra toute reprise de discussion et la séance plénière de l’Assemblée ne verra plus que l'adoption, dans une forme solennelle, des décisions votées dans les convmissions.

En fait, la plupart du temps, les décisions prises par les commissions le sont à l'unanimité ; et M. Motta pouvait constater Len 1924 : « Le processus d’après lequel les

17AÀ/ 1024, P., 233.

discussions proprement dites se déplacent dans les commissions, est allé en s’accentuant. Comme les commissions se distinguent de l’Assemblée plénière uniquement par le nombre des délégués qui y discutent, mais non par le nombre des Etats qui y sont représentés, le processus s’est trouvé favorisé par la nature identique des deux organes. Lorsqu'une affaire arrive à l'Assemblée, c’est que l'unanimité entre les Etats a déjà été obtenue. »

149. Mais la réalisation d’un accord total dans les commissions n’est pas toujours possible. Fréquemment, à la fin des débats, subsiste une opposition. Tous les efforts tendent alors à trouver une formule qui, permettant à la minorité de s'abstenir, ne fasse pas obstacle à une unanimité juridique.

C’est dans ces circonstances que l’on observe le mieux le caractère des méthodes employées à l’Assemblée de la Société des Nations, pour réaliser l'accord entre les Etats.

En 1933, la deuxième commission étudiait une proposition néerlandaise d’aide internationale aux réfugiés venant d'Allemagne !. Le représentant de l'Allemagne, M. Rütter, contesta la compétence de la Société en cette manière et refusa, pour ce motif, de prendre partaux travaux de la sous-commission chargée « d'étudier les modalités de la collaboration, entre l’organe autonome à créer pour les réfugiés, et la Société des Nations ». Lorsque la sous-commission présenta le projet de résolution qu'elle avait préparé, la délégation allemande considéra « comme un devoir de loyauté de signaler d'ores et déjà qu'elle ne sera pas à même, lors du vote définitif, d'accepter ou d'exécuter pareille résolution ».

M. Motta (Suisse) remarqua alors que, dans la pratique, « on estime habituellement qu'il est possible de porter devant l’Assemblée, même les résolutions quin’ont pas été votées à l’unanimité au sein des commissions ; mais il suffirait, dans le cas présent, que la délégation allemande votät,