Id

L'année suivante, le comité des experts pour la codification progressive du Droit internationnal ayant terminé sa tâche, la première commission décida de confier la préparation de la future conférence de codification à un nouveau comité de cinq membres. Elle crut nécessaire, en même temps, « de prier lecomité d'experts de tenir, en 1928, une session en vue d’achever le travail qu’il a entrepris ». Une somme de 75.000 francs avait été prévue au budget pour cette éventualité. Mais, la commission de contrôle estimant «qu'il était préférable d'attendre les résultats des travaux de la conférence projetée », proposa la suppression du crédit de 75.000 francs prévu pour la continuation des travaux de ce comité. Le président de la quatrième commission demanda s’il ne conviendrait pas d'obtenir l’accord de la première commission sur la suppression de ce crédit. Sir Edward Hilton Young (Royaume Uni) proposa qu’un sous-comité mixte soit réuni pour trouver un terrain d'entente avec la première commission. M. Osusky (Tchécoslovaquie) fit alors observer « que la procédure est la même pour toutes les commissions del’Assemblée » et «que la procédure la plus brève serait de se prononcer sur la résolution de la première commission, et de lui communiquer la décision prise ».

La suppression de crédit fut votée par 17 voix contre 11. Mais l’opposition qui s'était manifestée au sein même de la quatrième commission fit penser qu'il serait utile de constituer, dès maintenant, un sous-comité, « pourle cas où la première commission voudrait élever une objection et se mettre en rapport avec la quatrième à ce sujet». M. Osusky jeta un cri d'alarme : : «Il est indispensable de confier à un organe modérateur le soin de décider si l’organisation d'ensemble qu'est la Société des Nations peut supporterles dépenses que lui imposent chacun de ses comités. C’est à la quatrième commission qu'il appartient de sauvegarder les intérêts financiers de la Société. Sr, négligeant ce rôle essentiel, elle s'incline devant les décisions des autres commissions, l'Assemblée se verra bientôt obligée

de confier à un organisme nouveau cette tâche de coordination des efforts de la Sociélédes Nations. »

En définitive, la première commission accepta la suppression de crédit votée par la quatrième commission, et il n’y eut pas de comité de liaison.

221. À la suite de ces expériences, la quatrième commission chargea la commission de contrôle ! d'étudier «la procédure qui devait être suivie à l'avenir lorsque des conflits s'élèveraient entre une commission proposant des crédits supplémentaires etla quatrièmecommission refusant d’approuver ou diminuant le montant de ces crédits ».

En 1928, la commission de contrôle fit la proposition suivante ?: «Dans le cas d’un désaccord entre la quatrième commission et la commission technique au sujet d’un crédit budgétaire, le point litigieux serait de nouveau soumis à la quatrième commission en vue d’une seconde lecture, après un délai, qui ne serait pas inférieur à 24 heures, destiné à permettre aux représentants de la quatrième commission de consulter leurs délégations. Le deuxième vote de la quatrième commission serait constdéré comme tranchant définitivement le désaccord. »

222. Actuellement, la quatrième commission a acquis sur les autres une prépondérance indiscutable. Les critiques qui ont été dirigées contre cette prééminence sont la meilleure preuve de sa réalité. M. de Madariaga (Espagne), en 1933, exprimait 8 «des doutes sérieux sur la sagesse d’avoir permis, par une évolution insensible, que la commission de contrôle et la quatrième commission deviennent, à l’Assemblée, les organismes dont dépendent, en dernière analyse, l'adoption ou le rejet de telle ou telle résolution ».

Pourtant, comment sans cette autorité, la coordination nécessaire des tâches assignées à la Société pourrait-elle

être efficacement réalisée ? et comment la Société pourrait-elle échapper à certains risques d’anarchie ?

$ 3. — La RÉFORME DE 1928 ET SES DÉVELOPPEMENTS.

223. Avec l'expérience, on se rendit compte que le contrôle de la quatrième commission manquait en partie son but, et que sa fonction de filtrage et de coordination des initiatives entraînant de nouvelles dépenses, était, même avec la collaboration technique de la commission de contrôle, mal remplie. Un double facteur empéchait le bon fonctionnement du mécanisme : la progression constante du nombre des initiatives nouvelles entraînant des dépenses, la communication tardive à la quatrième commission des demandes de crédits supplémentaires impliqués par ces initiatives. A la fin de chaque session, . la quatrième commission et la commission de contrôle, débordées, se trouvaient dans l'impossibilité matérielle d'exercer efficacement leur contrôle.

224. En 1927, la quatrième commission donna pour instructions à la commission de contrôle! dene pas rapporter les crédits supplémentaires séparément, mais de faire à leur sujet un rapport d'ensemble. Sir Edward Hilton Young (Royaume Uni) ajouta « que la commission de contrôle aiderait considérablement la quatrième . commission dans sa tâche, en lui présentant les crédits supplémentaires demandés, par ordre d’importance ». La même année, le président de la quatrième commission, M. van Eysinga (Pays-Bas), envoya aux présidents des cinq autres commissions une lettre? « leur demandant de bien vouloir faire connaître aussitôt que possible les crédits supplémentaires qui pourraient prendre leur origine dans les travaux de ces commissions ». Plus loin il déclara? : « Le délégué de la Grande-Bretagne a bien mon-

D'ICESRTO!

tré le point faible dela procédure actuelle : on est obligé de s'occuper trop tard des questions de crédits supplémentaires. » Le Dr Kaas (Allemagne) ayant demandé au Secrétaire Général? « de rechercher une méthode qui permît de donner un peu plus tôt aux membres de la quatrième commission la possibilité d'examiner les documents sur lesquels ils doivent baser leur opinion », le Secrétaire Général répondit que, «quant à lui, il donne comme instructions aux secrétaires des commissions de prier les présidents des commissions d'inscrire au début de l'ordre du jour les questions qui comportent des demandes de crédits supplémentaires. A son avis, le seul remède serait la prolongation pour quelques jours de la session de l’Assemblée, qui permettrait à la commission d’examiner l’ensemble des crédits supplémentaires comme elle le fait et doit le faire, sans que le travail des derniers jours revête le caractère de hâte excessive qu'il a trop souvent». La commission de contrôle fut chargée de préparer un projet de réforme.

225. Il était, certes, impossible d'enlever aux Membres de la Société l'initiative en matière de dépenses. Dans les systèmes nationaux, avait expliqué le commander Hilton Young? (Royaume Uni) en 1926, « l’objet que l’on se propose est atteint en n'accordant qu'aux gouvernements ou aux ministres le droit d'initiative en matière de dépenses. Il serait difficile, sinon impossible, d'adopter une solution semblable pour la Société des Nations, étant donné que la réalisation de cette condition nécessiterait la création d'un organe auquel devraient être conférés des pouvoirs tels, qu’ils constitueraient un déni de la souveraineté des Etats-Membres ».

226. Toutau moins, on pouvait réglementer le droit d'initiative des délégations et des commissions de l’Assemblée. Tel fut l’objet de la réforme de 1928, qui se

résume essentiellement dans la création d’un double barrage, en face des demandes de crédits formulées postérieurement à l'établissement du projet de budget pour l'exercice suivant. Désormais, suivant le plan de la commission de contrôle !, « toutes les propositions entraînant des dépenses non prévues dans le budget soumis aux membres de la Société au début de juin, devraient, pour être recevables, être transmisés au secrétaire général un mois au moins avant l'ouverture de l'Assemblée... L’Assemblée, au moment de la discussion de son ordre du jour, renverrait à la commission technique compétente de l’Assemblée les propositions, ainsi que les prévisions établies par le secrétaire général... Afin de donner à la quatrième commission suffisamment de temps pour étudier ces propositions, les crédits supplémentaires ne seraient examinés par ladite commission qu'à la condition que la commission technique intéressée ail communiqué les propositions accompagnées des prévisions budgétaires y relatives, à la commission de contrôle, dans les quinze jours qui suivent la séance d'ouverture de l'Assemblée. Les crédits afférents à de nouveaux travaux, pour lesquels les prévisions seraient parvenues à la commission de contrôle après expiration de la période de quinze jours susmentionnée, seraient automatiquement ajournés jusqu'à l’examen du budget relatif à l'exercice suivant. » La commission de contrôle élabora un certain nombre d’amendements destinés à conformer à ces principes le Règlement intérieur de l’Assemblée et le règlement financier de la Société.

Les principes de la réforme proposée en 1928 par la commission de contrôle, constituent la base du système actuel de réglementation des initiatives émanées des Membres de la Société ou des commissions de l’Assemblée. On peut les résumer dans la proposition suivante : pour pouvoir être examinées par la quatrième commission, les propositions de dépenses nouvelles non prévues dans le projet de budget doivent remplir une double condition de recevabilité :

1° Parvenir au Secrétariat de la Société au moins un mois avant l'ouverture de la session de l’Assemblée.

2° Etre envoyées par les commissions compétentes de l'Assemblée, après examen et approbation, à la quatrième commission, dans les quinze premiers Jours de l'ouverture de la session.

Nous étudierons, dans la suite de ce paragraphe, l'application qui a été faite de ces deux dispositions et les développements auxquels elles ont donné lieu.

227. En ce qui concerne la première condition de recevabilité, l’article 16 a nouveau du règlement financier stipulait :

Si une proposition reçue moins d’un mois avant l’ouverture de la session entraîne une augmentation du budget, la-

dite proposition est ajournée jusqu’à la session suivante de l’Assemblée.

228. Une difficulté, soulevée par M. Hambro (Norvège), donna lieu à une interprétation !. Le délégué norvégien fit remarquer que : « Certains Etats-Membres de la Société sont désavantagés par cette disposition. Tous les gouvernements des pays très éloignés de Genève, en effet, devront, pour s’y conformer, envoyer leurs propositions jusqu’à un mois plus tôt que les gouvernements européens. D'autre part, ils auront souvent recu les documents expédiés de Genève plusieurs semaines après les gouvernements des Etats voisins de la Suisse. Il y a des pays, comme l'Australie et la Nouvelle-Zélande, qui reçoivent les documents de la Société des Nations si tard, qu'ils ne pourraient jamais envoyer leurs propositions, s'ils avaient à en faire, assez tôt pour qu'aux termes de l’article 16 a, elles puissent être transmises à l'Assemblée. Le secrétaire général aura le droit... de ne pas tenir compte des propositions qui parviendraient moins d'un mois avant l’Assemblée, mais M. Hambro espère qu'il ne se servira jamais de ce droit et qu'il ne refusera pas la transmission de propositions arrivées 28 jours, par exem-

ple, avant l'ouverture de l’Assemblée. Les textes doivent être interprétés suivant l’esprit de la Sociétédes Nations, et l'on doit se fonder sur des considérations d'équité plus encore que sur des considérations de droit strict. »

M. Tumedei (Italie) estima que cette interprétation «conférerait au secrétaire général un droit de nature à l’'embarrasser dans ‘certains cas. On ne peut.. le charger de se prononcer sur l'admission ou le refus d’une communication parvenue peu de temps après l'échéance du délai. Il n’est pas possible, par ailleurs, d'admettre des tolérances en ce qui concerne le délai, étant donné la dificulté de savoir où ces tolérances devraient s'arrêter ». M. Hoffinger (Autriche) crut « que l’on pourrait trancher la difficulté en insérant un paragraphe disant que les pays d'outre-mer auront la faculté d'envoyer un préavis télégraphique annonçant l'arrivée d’une proposition ». M. Tumedei considéra qu’une proposition envoyée télégraphiquement « doit être jugée valable, non seulement pour les pays d'outre-mer, mais encore pour les pays continentaux ».

Finalement, il fut bien entendu ! que « les propositions comportant une augmentation du budget visée par l'article 16 a, pourraient être formulées même par télégramme, pourvu que le télégramme contienne un exposé de motifs complet ou soit immédiatement suivi d’un exposé de motifs complet ».

229. Un amendement très important vint apporter une atténuation beaucoup plus grave au texte, estimé trop rigide, de la commission de contrôle. Afin, comme l’expliqua M. Réveillaud? (France), « d'éviter qu’une réglementation trop stricte ne vienne mettre obstacle à l'adoption d’une proposition tout à fait inopinée, quoique d’importance vitale pour l'avenir de la Société », la quatrième commission ajouta que l’Assemblée statuant à la majorité des deux liers pourrait admettre la recevabilité de propo-

sitions comportant une augmentation du budget, parvenues au Secrétaire Général moins d'un mois avant la date fixée pour l'ouverture de la session de l'Assemblée.

230. L'expérience démontra rapidement que la soupape de sûreté que constituait cette admissibilité des propositions tardives, par un vote spécial de l’Assemblée, fonctionnait mal, etquela barrière de l’article 16 a, par excès de sévérité, risquait de manquer son but. La commission de contrôle présenta, en 1930, une proposition de révision. Celle-ci tendait, déclara M. Réveillaud! (France), « tout en maintenant les barrières, à y introduire un peu d’air de façon à vous rendre possible, dorénavant, d’en imposer strictement l’utilisation ».

La première réforme portait sur l'organe chargé de lever à la majorité des deux tiers l’obstacle de l’article. 16 a. « Notre idée principale, dit M. Réveillaud, aété de substituer en pratique à l’Assemblée comme organe susceptible de libérer de l'application stricte du règlement, la quatrième commission. L'Assemblée est une machine trop puissante pour qu'on la mette en marche à tout propos... il n'existe aucune raison de ne pas vous demander à vousmême, et c'est beaucoup plus prudent et beaucoup plus pratique aussi... de décider qu’il y a lieu de suspendre l'application de ces articles. Nous avons donc laissé intact le droit de recours à l'Assemblée, mais nous avons introduit aussi la possibilité de s'adresser à la quatrième commission pour faire écarter la fin de non-recevoir. Nous vous demandons simplement, pour que l'autorisation d'introduire les demandes de crédits hors délai ne devienne pas la règle, de décider qu'il sera statué spécialement sur chaque demande et àla majorité des deux tiers. Si les demandes ne sont pas véritablement urgentes, une majorité d'un tiers suffira à les empêcher de passer et imposera leur renvoi pour étude à l’année suivante. »