INTRODUCTION

Le titre que nous avons adopté marque à la fois l’objet et la méthode de ce travail. Par son objet, il vise à exposer lé fonctionnement pratique d’une des grandes institutions internationales créées par le Pacte de 1919: l’Assemblée de la Société des Nations. Par sa méthode, il constitue un relevé descriptif des coutumes et précédents principaux qui règlent la vie ordinaire de l’Assemblée.

Avant d'étudier les règles du fonctionnement de l’Assemblée, il est nécessaire de connaître la nature de cet organisme. D'autant plus que, si on jugeait l’Assemblée uniquement sur ses formes extérieures, on risquerait de lui attribuer des caractères qu’elle n’a pas.

En effet, l'Assemblée paraît bien fonctionner à la manière des chambres représentatives nationales, mais elle se différencie de ces dernières par plusieurs traits fondamentaux.

Les députés représentent la nation ; ils doivent s’inspirer, non des intérêts de leurs électeurs, mais de ceux de la communauté nationale ; et comme rien ne permet d’attribuer plus de valeur à telle interprétation de l'intérêt national plutôt qu’à une autre, c'est le procédé de la «majorité » qui départage, au sein du Parlement, les opinions. Tout au contraire, les délégués à l’Assemblée, des Etats- Membres de la Société des Nations, ne représentent point la communauté internationale, mais les gouvernements quiles mandatent ; ils sont liés par les instructions de leurs gouvernements ; et comme les Etats sont, en droit, souverains et égaux, seules ont valeur juridique

(sauf exceptions), au sein de la Société, les décisions générales que tous les Etats ont librement acceptées.

Ainsi, les députés aux Parlements nationaux sont indépendants de leurs électeurs et l’opinion de la majorité d’entre eux fait la loi au pays tout entier. Les délégués à l’Assemblée sont étroitement dépendants de leurs mandants et aucun Etat-Membre ne peut être lié à l'encontre de sa volonté.

Bref, le Parlement est l’organe d'un pouvoir très fort (la Puissance publique incarnée dans l'Etat), au-dessus des volontés individuelles des membres de la communauté nationale ; la Société des Nations est un pouvoir très faible, au sein des volontés souveraines des Etats qui composent la communauté internationale. Le premier, depuis longtemps reconnu, fermement assis, agit suivant le mode de la domination ; la seconde en est à lutter péniblement pour sauvegarder une précaire existence; elle n’agit que par le mode de la persuasion et de la conciliation.

C’est l’idée qu'exprimait en 1929 M. Botella (Espagne), lorsqu'il disait qu'on ne peut pas comparer l’Assemblée à un Parlement national « car ce dernier est toujours soumis au régime des majorités. Au contraire, à l'Assemblée de la Société des Nations, on cherche toujours à rapprocher les diverses tendances et les orientations différentes, quelquefois opposées, représentées dans la Société des Nations ».

Que reste-t-il, dès lors, de la Société des Nations? Il semble que M. Politis (Grèce) a parfaitement exprimé la réalité, lorsque, en 1932, dans le discours de clôture qu’il prononçait en qualité de président de l’Assemblée, il disait de la Société ? : «Son seul mérite — et il est inestimable — c'est de créer une atmosphère diplomatique

FA TO20 PMI3 8; 2. À. 1932, P., 101.

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propice aux négociations et d’y mettre à la disposition des Etats un ensemble de procédures grâce auxquelles toutes les ententes sont possibles si les intéressés sont mutuellement animés de bonne volonté. »

Cette idée éclaire notre dessein. Ce travail est consacré, en effet, à l'étude des procédures d’entente qu'offrent aux Etats-Membres les grandes réunions annuelles de la Société. Ces grandes réunions annuelles, appelées « sessions de l’Assemblée », comprennent des représentants de tous les Etats-Membres de la Société. Elles se différencient par là des réunions du « Conseil », où ne siègent que les délégués d’un nombre restreint d'Etats-Membres. L'Assemblée est une expression plus complète de la Société que le Conseil.

Les sessions ordinaires de l’Assemblée se tiennent de plein droit au mois de septembre, à Genève, siège de la Société. L'Assemblée peut aussi se réunir en session extraordinaire sur la demande d’un ou de plusieurs Membres acceptée par la majorité des autres Membres. Le fonctionnement de l’Assemblée en session extraordinaire reste complètement en dehors de notre étude.

L'Assemblée de la Société des Nations, qui se voit attribuer par le Pacte une compétence générale extrêmement large et d’assez nombreuses fonctions spéciales, et qui est devenue, en fait, l'organe directeur de la Société, offrait un champ d’études encore trop vaste. Nous avons

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restreint nos recherches à sa procédure.

L'élément premier, fondamental, de la procédure adoptée par l’Assemblée pour son travail, ce sont les « commissions de l’Assemblée ». L'institution des commissions, en effet, « correspond à un principe instinctif, spontané, et communément admis de méthode et d'organisation du travail. Une assemblée quelque peu nombreuse, chargée d'étudier une question quelque peu complexe, a pour premier mouvement de charger un ou plusieurs de ses membres de faire le premier débroussaillage du problème,

d'examiner pièces et documents, de classer le dossier, de préparer des conclusions. ; l’idée de l'examen préalable des questions par un nombre restreint de membres est tellement naturelle et spontanée, elle s'impose avec tant d'évidence que.., dès qu’existe une assemblée quelque peu nombreuse, elle constitue des commissions. À ses débuts, la Société des Nations a constitué des commissions pour ses Assemblées...f, »

A l’Assemblée de la Société des Nations, tout spécialement, les commissions de travail jouent un rôle extrêmement important, surtout sil’on considère le partage d’attributions qui s’est peu à peu opéré entre les commissions et l’Assemblée plénière ?.

Au début de l'existence de la Société, il semble bien que l’on ait vu dans l’Assemblée plénière le principal organe délibérant. Le Règlement intérieur, par exemple, confectionné en 1920, vise toujours les séances plénières de l’Assemblée. Ce n’est qu’à titre subsidiaire que l’on a envisagé, dans l’article 27, son application dans les commissions. En fait, à cette époque, les discussions en séance plénière n'étaient que la continuation de celles des commissions. Les débats de l'Assemblée revêtaient, de ce fait, une grande animation, mais ils prenaient aussi beaucoup de temps et risquaient d'engendrer un certain désordre.

Toutefois, dès la première session de l’Assemblée, un obvervateur a noté le grand avantage que l’Assemblée retira de l'institution des commissions. La règle de la décision unanime, écrit-il #, «rendait fort périlleuse la discussion de tout projet porté directement devant l’Assemblée, car il suffisait qu’un seul membre refusât son adhésion, pour empêcher la discussion d'aboutir, rendre le vote impossible, et pour infliger à l’Assemblée une sorte d'échec public. Le crédit de la Société des Nations dans l'opinion des peuples risquait d'être compromis, si les divergences

1. Joseph Barthélemy. Essai sur le travail parlementaire et le système des commissions. Paris, Delagrave, 1934, p. 10.