CHAPITRE I

Distinction des Commissions internationales d'enquête et de l'arbitrage

L'historique que nous venons de tracer des Commissions mixtes, en nous montrant les hypothèses pratiques où celles-ci ont eu l’occasion de se réunir, nous a révélé le domaine futur des Commissions d'enquête et nous a fait voir combien il différait de celui de l'arbitrage. Les objets respectifs de ces deux institutions sont en effet nettement différents. La Commission d'enquête éclaire de ses lumières l'obscurité d’une question de fait litigieuse, taodis que l'arbitrage tranche par une sentence un point juridique. Cette dernière doit être obéie par l'Etat qui succombe ; au contraire, le rapport, à l'élaboration duquel a procédé la Commission d'enquête, n'engage pas les parles. 7

La Commission d'enquête remplitune mission analogue à celle d’un juge d'instruction. Elle recueille toutes les informations nécessaires à l’éclaircissement de l'affaire ; elle suscite les témoignages ; elle a recours, s'il le faut,

aux experts ; elle se transporte, le cas échéant, au lieu où est née la contestation (1). Elle doit, selon l’expression du rapport de 1899, rechercher et faire connaître la vérité quant aux causes de l'incident et quant à la matérialité des faits (2).

Mais il existe, entre les pouvoirs du juge d'instruction et ceux des Commissions internationales d'enquête, une différence qui montre quels progrès le droit international public doit encore accomplir, ou plutôt quelle distance le séparera — peut-être toujours — des progrès du droit privé. Le juge d'instruction, citant un témoin, peut user de peines pour le forcer à comparaître ou pour sanctionner son refus de le faire (3). La Commission internationale d'enquête ne saurait agir de même. Il y a là un obstacle que les diplomates de La Haye ont aperçu, et le rapport du baron Guillaume, eu 1907, s'exprime ainsi :

« La détermination des moyens mis à la disposition des Commissions pour assurer la comparution des témoins élait plus complexe. — Nous avons dû constater tout d’abord que la Commission n’a par elle-même aucun moyen coërcilif ou comminatoire à sa disposition

(1) Cpr. avec juge d'instruction, Code d'instr. crim., chapitre VI, section II, distinction II.

(2) Conférence de la Haye, op. cit., p. 107.

(3). Sur les pouvoirs du juge d'instruction. cf. C. instr crim.: a 80, 86.

pour assurer la citation d’un témoin. Elle ne peut faire davantage que de demander cette comparution à l'Etat sur le territoire duquel se trouve le témoin.

Quel sera dès lors le devoirs de ces Etats ?

Le Comité a été unanimement d’avis que, quelle que soit sa nationalité, si le témoin appelé se trouve sur le territoire de l’un des deux Etats en litige, signataires du compromis, füt-1l même résident, les Gouvernements ont l’obligation morale et juridique d'assurer sa comparution.

Ils y seront tenus dans la limite des moyens dont ils disposent d’aprèsleur législation antérieure,etc., etc. » (1)

La Commission d'enquête ne peut donc agir directement ; un témoin défaillant sera sollicité par le gouvernement dont il ressort. Mais une sanction ne pourra pas être prononcée puisqu'elle ne pourrait l'être que par la juridiction à laquelle il se dérobe.

La Commission demeure donc impuissante.

L'objet des Commissions d'enquête bien défini, bien circonscrit, n'a pas le pouvoir de se diversifier comme celui de l'arbitrage ; mais les Commissions d'enquête n’en rendent pas moins un grand service à la cause de la paix. De nombreuses guerres ont éclaté qui auraient pu être évitées grâce à elles, et les conflits les plus âpres

(1) Deuxième conférence de la Paix. Première Commission, Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. Rapport par M. le baron Guillaume, p. 14.

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ont été produits par des événements qui donnèrent lieu à de redoutables contestations.

L'incident Schnæbelé, entre la France et l'Allemagne, faillit précipiter ces deux nations l’une contre l’autre. Nous ne croyons pas inutile de rappeler, en quelques mots, cette affaire qui, il y.a maintenant 21 ans, fut sur le point de mettre de nouveau aux prises l'Allemagne encore triomphante et la France, dont les blessures alors récentes animaient une haine quasi légitime. Le commissaire administratif français Schnœbelé, Alsacien d’origine, était, par ses fonctions près de la frontière, en contact fréquent avec des fonctionnaires allemands. Le Gouvernement allemand lui reprochait de constituer une sorte de centre d’agitation. Convoqué un jour par un de ses collègues allemands pour une affaire de service, il se rend à cet appel et est arrêté sous l’inculpation de haute trahison. La détermination de l'endroit où avait eu lieu l'arrestation était une source de contestations : les autorités allemandes prétendaient que c’étaiten territoire allemand, les autorités françaises soutenaient que c'était en territoire français, question de haute importance où une Commission d'enquête eut rendu le plus grand service. Au moment où les relations franco-allemandes, de plus en plus tendues, allaient vraisemblablements’envenimer, Schnæbelé fut relâché sans que la certitude eut été faite sur le point contesté. Bismark fit remarquer que, même arrêté en territoire allemand, Schnæbelé était en quelque

sorte inviolabie, car la convocation à lui adressée par un

fonctionnaire allemand lui était une manière de saufconduit.

L'affaire du Maine (1) a été, de même, l’origine de la guerre hispano-américaine.

Nous savons bien qu'il ne faut pas être dupe des apparences et que, la plupart du temps, des faits comme ceux-là cachent des rivalités politiques et économiques. Ils ne sont souvent que des prétextes saisis par les Etats désireux de faire la guerre. Néanmoins, en supprimant la possibilité des prétextes, il est possible de reculer l’échéance belliqueuse et peut-être même de la faire disparaître.

C’est pourquoi le Gouvernement russe a été bien inspiré en proposant de doter la vie internationale de ce nouvel organisme. Il répond à un besoin certain, que ne satisfaisait pas l'arbitrage.

Ainsi le résultat de l'arbitrage est une sentence obligatoire, le but de la Commission est une simple instruction. Juridiquement, cette distinction apparaît essentielle. Mais, en fait, le rapport objectf rédigé par les commissaires enquêteurs aura pour résultat de mettre en pleine lumière le fait examiné. Or, l’évidence a une force persuasive considérable et on ne voit pas très bien comment, si le fait est établi avec une clarté absolue, l’une des nations intéressées pourra se dérober aux obligations

conséquentes qui découleront de cette constatation.

(1) Pour l'affaire du « Maine », cf. notre introduction, p. 7.

Quoi qu'il en soit, les Etats, une fois instruits par le rapport de la Commission, demeurent libres pour la suite à lui donner. Et certes, en en décidant ainsi, les diplomates de la Haye n’ont pas voulu diminuer les chances de l’apaisement et faire que les puissances en litige reculent simplement le moment de se déclarer la guerre; mais ils pensent qu'hésitant à se soumettre à un arbitrage, elles ne refuseront pas une enquête qui laisse toute liberté.

Cette liberté, on a voulu la laisser tellement entière que l’on a repoussé, en 1907, le vœu d’une délégation qui, après l'enquête, laissait simplement une alternative aux parties. En effet, la délégation de Russie avait proposé que les Etats en litige, au lendemain de l'enquête, fussent libres « soit de conclure un arrangement à l’amiabie, soit de recourir à la Cour permanente d’arbitrage de la Haye. » De la sorte, les Etats manifesteraient très vivement leur attachement à la paix. Or, voici, à ce sujet, les termes mêmes du rapport: |

« Tout en rendant hommage à la pensée générale qui a inspiré cette proposition, le Comité n'a pas cru pouvoir se rallier à une rédaction qui, impliquant l’arbitrage obligatoire comme suite nécessaire du recours aux Commissions d'enquête, pourrait être de nature à diminuer le nombre des cas d'appel à ce mode bienfaisant de règlement pacifique des conflits internationaux.

Votre Comité redoute que les puissances, entre les-

quelles viendrait à naître un différend, ne reculent, dans les moments où il convient d’agir avec grande prudence et sans contrainte, devant l’obligation de se décider à un recours à l'arbitrage, avant même que les faits ne soient précisés. Cette obligation pourrait constituer un obstacle, et se trouverait ainsi moins forte que l’obligation morale résultant de la simple constitution d’une Commission d'enquête. » (1)

Les Puissances auraient vu là un moyen d'établir l’arbitrage obligatoire et peut-être auraient été détournées de recourir aux Commissions d'enquête.

Les arbitres sont des juges ; les commissaires-enquêteurs sont des juges d'instruction ; les premiers rendent un jugement obligatoire pour les parties ; les seconds fournissent une transaction motivée ; ceux-là tranchent ; ceux-ci éclairent ; les uns s’appuient sur le droit, les autres sur la réalité des faits passés et sur l'équité. Les premiers doivent être des juristes ; les derniers, des hommes de l’art, des techniciens, ayant la pratique de la carrière qui a rapport à la nature du différend. Ainsi, un navire éclate; il s’agit de fixer les responsabilités ; ce sont des amiraux qui seront choisis en qualité de commissaires.

Le public fait souvent confusion sur les particularités respectives de l'arbitrage et de la Commission d'enquête.

(1) Rapport du baron Guillaume, op. cit., p. 19.

On a parlé, dans la presse, de |” « arbitrage de Hull ». C'est là une erreur, mais nous verrons plus tard qu’elle n’est pas absolue. La pratique déforme parfois les choses, telles que les énonce Ja théorie ; et nous examinerons si la Commission de Paris, dans l'affaire de Hull, a réalisé

la perfection d'une Commission d'enquête pure.