CHAPITRE II

Les Réserves à propos des Commissions d'Enquête.

On a reproché aux Conférences de la Haye: de n'avoir donné en toutes choses que des résultats insuffisants bien qu'appréciables. De l'idéal juridique et pacifique aperçu par quelques hommes, il n’est resté qu’une mince parcelle. Et ces constatations étaient particulièrement vraies quand on envisageait les Commissions d'enquête telles qu'elles furent créées en 1899, soit que l’on considérât la sphère d'application de ces Commissions, soit qu'on étudiât la procédure suivie devant elles.

Pour se rendre compte combien étaient timides les résolutions adoptées, il suflit de rapprocher les uns des autres le projet russe, le projet présenté par le Comité d'examen à la Commission et le projet adopté définitivement par la première Conférence de la Haye.

Voici en quels termes s'exprime le projet russe :

Projet Russe.

« Art. 14.— Dans les cas où se produiraient entre les Etats signataires, des divergences d'appréciation par rapport aux

circonstances locales ayant donné lieu à un litige d'ordre in-

ternational qui ne pourrait pas être résolu par les voies diplomatiques ordinaires, mais dans lequel ni l'honneur, ni les intérêts vitaux de ces Etats ne seraient engagés, les gouvernements intéressés conviennent d'instituer une Commission internationale d'enquête, afin de constater les circonstances ayant donné matière au, dissentiment et d’éclaircir sur les lieux par un examen impartial et consciencieux toutes les questions de fait.

« Art. 15. — Ces Commissions internationales sont constituées comme suit : chaque gouvernement intéressé nomme deux membres et les quatre membres réunis choisissent le cinquième membre, qui est en même temps le président de la Commission. S'il y a partage de voix pour l'élection d’un président, les deux gouvernements intéressés s'adressent d'un commun accord, soit à un gouvernement tiers, soit à une personne tierce qui nommera le président de la Commission.

« Art. 16. — Les gouvernements entre lesquels s’est produit un dissentiment grave ou un conflit, dans les conditions indiquées plus haut, s'engagent à fournir à la Commission d'enquête tous les moyens et toutes les facilités nécessaires pour une étude approfondie et consciencieuse des faits qui y ont donné matière.

« Art. 17.— La Commission d'enquête internationale, après avoir constaté les circonstances dans lesquelles le dissentiment ou le conflit s'est produit, présente aux gouvernements intéressés un rapport signé par tous les membres de la Commission. ;

« Art. 18. — Le rapport de la Commission d'enquête n'a nullement le caractère d’une sentence arbitrale; il laisse aux gouvernements en conflit entière faculté, soit de conclure un

arrangement à l'amiable sur la base du rapport sus-mentionné, soit de recourir à l'arbitrage en concluant un accord ad hoc, soit enfin de recourir aux voies de fait admises dans les rapports mutuels entre les nations (1). »

Projet présenté par le Comité d'examen.

Il était ainsi conçu :

€ Art. 9.— Dans les litiges d'ordre international provenant d’une divergence d’appréciation sur des faits qui peuvent être l’obiet d’une constatation locale, et n'engageant d'ailleurs ni l'honneur ni les intérêts vitaux des puissances intéressées, ces puissances, pour le cas où elles ne pourraient se mettre d'accord par les voies diplomatiques ordinaires, conviennent de recourir, en tant que les circonstances le permettent, à: l'institution de Commissions internationales d'enquête, afin d’éclaircir sur place, par un examen impartial et consciencieux, toutes les questions de fait.

« Art. 10. — Les Commissions internationales d'enquête sont constituées, sauf stipulation contraire, de la manière déterminée par l'article 31 de la présente convention.

« Art. 11. — Les puissances intéressées s'engagent à fournir

(1) Conférence internationale de la Pcix, La Haye, 18 mai- 29 juillet 1896. — Ministère des affaires étrangères. — La Haye, Imprimerie nationale 1899. Annexes au Rapport sur la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. Annexe A. Documents émanés de la Délégation russe. I. Eléments pour l'élaboration d'un projet de Convention à conclure entre les puissances participant à la Conférence de La Haye, p. 157.

à la Commission internationale d'enquête, dans la plus large mesure qu'elles jugeront possible, tous les moyens et toutes les facilités nécessaires pour la connaissance complète et l'appréciation exacte des faits en question.

« Art. 12. — La Commission internationale d'enquête présente aux puissances intéressées son rapport signé par tous les membres de la Commission.

« Art. 13. — Le rapport de la Commission internationale d'enquête n’a nullement le caractère d’une sentence arbitrale. Il laisse aux puissances en litige entière faculté soit de conclure un arrangement amiable sur la base de ce rapport, soit de recourir ultérieurement à la médiation ou à l'arbitrage.

Enfin, terminons en donnant le Texte définitivement admis.

« Art. 9 (De la convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux). — Dans les litiges d'ordre international n'engageant ni l'honneur, ni des intérêts essentiels et provenant d'une divergence d'appréciation sur des points de fait, les puissances signataires jugent utile que les parties qui n'auraient pu se mettre d'accord par les voies diplomatiques, instituent, en tant que les circonstances le permettront, une Commission internationale d'enquête chargée de faciliter la solution de ces litiges en éclaircissant, par un examen impartial et consciencieux, les questions de fait.

€ Art. 10. — Les Commissions internationales d'enquête sont constituées par convention spéciale entre les parties en litige.

La convention d'enquête précise les faits à examiner et l'étendue des pouvoirs des commissaires.

Elle règle la procédure. é

L'enquête.a lieu contradictoirement.

La forme et les délais à observer, en tant qu’ils ne sont pas fixés par la convention d'enquête, sont déterminés par la Commission elle-même.

€ Art. 11. — Les Commissions internationales d'enquête sont formées, sauf stipulation contraire, de la manière déterminée par l'article 32 de la présente convention.

Art. 12. — Les puissances en litige s'engagent à fournir à la Commission internationale d'enquête, dans la plus large mesure qu’Elles jugeront possible, tous les moyens et toutes facilités nécessaires pour la connaissance complète et l'appréciation exacte des faits en question.

€ Art. 13. — La Commission internationale d'enquête présente aux puissances en litige son rapport signé par tous les membres de la Commission.

« Art. 14. — Le rapport de la Commission internationale d'enquête, limité à la constatation des faits, n’a nullement le caractère d'une sentence arbitrale. Il laisse aux puissances en litige une entière liberté pour la suite à donner à cette cons-

tatation. »

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« Art. 32. — Les fonctions arbitrales peuvent être conférées à un arbitre unique ou à plusieurs arbitres désignés par les parties à leur gré, ou choisis par Elles parmi les membres de la Cour permanente d'arbitrage établie par le présent acte.

A défaut de constitution du tribunal par l'accord immédiat des partis, i! est procédé de la manière suivante :

Chaque partie nomme deux arbitres et ceux-ci choisissent ensemble un sur-arbitre. En cas de partage des voix, le choix du sur-arbitre est confié à une puissance tierce, désignée de commun accord par les parties.

Si l'accord ne s'établit pas à ce sujet, chaque partie désigne

une puissance différenté et le choix de sur-arbitre est fait de concert par les puissances ainsi désignées. »

La portée de ce texte est donc bien restreinte. Nous sommes loin des Commissions d'enquête obligatoires. On a multiplié les réserves, plus que dans les traités d'arbitrage. On invoque encore l’honneur, et on trouve même insuffisante la restriction des intérêts vitaux, qu’on remplace par celle des intérêts essentiels. Comme si cela laissait des craintes, on ajoute cette singulière proposition, « en tant que les circonstances le permettront ». Nous croyons que si l'audace n'avait pas manqué, on aurait écrit : « au bon vouloir des Parties » |

Et, de fait, c’est ce qui est la réalité ; car, en définitive, les intérêts essentiels fournissent déjà une porte de sortie très large ; mais, il y a des intérêts secondaires, qu'on ne saurait qualifier d'essentiels. Si l’on veut, pour ceux-là, se dérober à une solution pacifique, il est bien facile de se retrancher derrière l'honneur, emblème, souvent, de la mauvaise foi. Cela est d'autant plus aisé qu'aucun Juriste n’a su donner de définition de l’honneur. Nous avons vu dans notre introduction quelle notion élastique les peuples avaient de l’honneur et comment un mot aussi élevé servait à désigner trop souvent un amour propre mesquin. — Ce sentiment se modifie selon les âges et selon les milieux. Il se base

sur des considérations plus ou moins honnêtes et sur une

morale susceptible de variations. Il est soumis au caprice des climats, des tempéraments et des susceptibilités. Une insulte à un diplomate sera considérée à certaines époques comme atteignant l'Etat qu’il représente, et ni excuses, ni regrets n’empêcheront pour un mot la guerre de se déchaîner.

Afin de faciliter davantage la liberté des Etats de ne pas recourir à une Commission arbitrale, même si leur honneur et leurs intérêts essentiels ne sont pas frappés, il leur est simple de prétendre que les circonstances ne leur permettent pas le recours à une Commission d’enquête ; car, qui peut se faire Juge de l'opportunité des circonstances ? L'intérêt sera sans doute le meilleur arbitre.

Si nous nous reportons au projet russe, la nomination de ces Commissions était une obligation absolue. Comment se fait-il qu’on soit arrivé à une solution si différente ? L’exposé des séances, consacrées aux Commissions d'enquête, nous fournit la réponse à cette question. M. Lammasch, délégué de l’Autriche-Hongrie fit remarquer l’appréhension dont pourrait être l’objet le caractère obligatoire, attribué à l'institution des Commissions d'enquête. Il proposait donc de leur attribuer le caractère d’une institution utile, recommandée même mais facultative. Le Comité s'arrêta au principe de l’obligation mais accompagné du tempérament: « en tant que les circonstances le permettent ».

L'opposition des petites puissances, Roumanie, Grèce, Serbie, à la création des Commissions d'enquête fut particulièrement vive. Déjà le Comité d'examen avait introduit la réserve des circonstances. Le texte adopté n’en fut pas moins l’objet des critiques les plus ardentes. Les petits Etats opposent une exception d’incompétence, invoquée par M. Beldimann, délégué de la Roumanie, qui soutient que les Commissions d'enquête, absentes dans l'énumération des travaux proposés par la circulaire Mouravieff, sont en dehors des limites de la conférence.

Des arguments juridiques appuyèrent la thèse de M. Beldimann :

Outre que les Commissions d’enquête étaient une inovation non prévue par les Etats qui avaient envoyé des délégués à la Haye, elles apparaissaient comme contraires au principe de la souveraineté nationale ; en effet, les questions qu’elles examineraient, n'étaient pas du ressort du droit international, mais concernaient des points de politique intérieure pour lesquels chaque pays avail des nécessités politiques, dont il fallait tenir compte et dont 1l devait demeurer seul juge.

Les Commissions d'enquête ne devaient pas être le résultat d'un engagement, mais être appliquées en toute liberté d'action, selon qu'à chacun des cas qui se présenterait une convention spéciale les instituerait ; un

engagement soulèverait de grandes difficultés surtout

dans un Etat où le régime de la presse serait la liberté. De plus, cette institution semblait mettre: en doute l’impartialité de l'enquête faite par les seules autorités nationales de PEtat.

L'obligation d'accepter la Commission d'enquête faisait, en outre, craindre que l'arbitrage obligatoire en résultàt.

Enfin, il semblait impossible qu’on rendit obligatoire une institution qui n'avait pas encore montré dans la pratique ce qu’elle valait.

MM. Mijrkowitch, Veljkovitch (délégués serbes) et Delyannis (délégué de la Grèce) présentèrent aussi des critiques sur les Comissions internationales d'enquête. M. Veljkovitch notamment, déclarant se rallier aux arguments de M. Beldimann, laissa voir, dans les quelques paroles qu'il prononça, la véritable raison qui expliquait l’opposition des petits Etats. Ceux-ci, disait-il, sont placés dans un état d’infériorité par rapport aux grandes puissances. Et c’est, en effet, cette raison politique qui est sincère : les petits Etats craignaient que les Commissions d'enquête ne devinssent un instrument entre les mains des grandes puissances. Ils croyaient voir, derrière celte institution, se dresser la menace de l’intervention. Les Etats balkaniques redoutaient cette intervention à propos de la question d'Orient.

Les petites puissances se figuraient que la réserve des

circonstances, loin de leur donner pleine sécurité, exa-

gérait les inconvénients de la première réserve sur l'honneur et les intérêts vitaux en ce sens que, d’après elles, les grandes puissances ne se montreraient pas disposées toujours à reconnaître aux petites les mêmes suscepli-bilités qu’elles ne manqueraient certainement pas d’avoir pour elles. « Il se pourrait que les petites fussent entrainées dans des discussions humiliantes sur la question de savoir si, dans tel ou tel cas, leur honneur national était réellement engagé, tandis qu’au contraire, il suflirait le plus souvent aux grandes puissances d’invoquer l'argument de l’honneur national, pour mettre immédiatement les petites dans l'impossibilité morale de provoquer décemment une discussion à ce sujet. » (1)

Les délégués du Luxembourg, de Bulgarie, de Siam, proposèrent divers amendements dont le dernier vaut d'être retenu. « Nous estimons, déclara M. Rolin, délégué du Siam, que l'arbitrage devra normalement faire suite à l’enquête, à défaut d'entente immédiate. C’est dans cette conviction que nous venons déclarer que le gouvernement Siamois sera sans doute amené à considérer l'accord en vue d’un arbitrage éventuel, ou, en d’autres termes, la conclusion préalable d’un compromis, comme la principale circonstance qui lui permettrait de consentir à ce qu’une Commission internationale:

(1) Paroles prononcées par M. Veljkovitch.

d'enquête vienne s’enquérir de faits litigieux sur son territoire. » (1).

M. de Martens, l’auteur du projet russe, et M. le chevalier Descamps, rapporteur du projet du Comité d’examen, défendirent les Commissions d'enquête.

M. Descamps, se plaçant au point de vue de la forme, démontra que la Conférence était compétente pour examiner cette institution nouvelle. La circulaire du comte Mouraview proposait, en effet, des thèmes généraux et non une solution ne varietur.

Il était nécessaire aussi de tenir compte de la circulaire de M. de Beaufort, qui soumet à lexamen de la Conférence « toutes les autres questions qui se rattachent au programme tracé ».

M. de Martens protesta de la pureté d'intention de la Conférence : il ne fallait voir dans le projet discuté nulle arrière-pensée, nulle signification politique, nulle menace d’aucune espèce ; les petits Etats qui soutenaient cette opposition ne devaient concevoir aucune crainte et M. de Martens les invitait à imiter l’atitude des petits Etats hautement civilisés, tel que la Hollande.

Ce discours provoqua la protestation de M. Beldimann : L'état de civilisation était-il donc inférieur en Roumanie? Mais une heureuse intervention, pleine de tact, de M. Bourgeois mit fin à cet incident par l’apaisement.

(1) Documents officiels du Ministère des affaires étrangères de La Haye, op. cit., p. 108.

M. Beldiman, comme on adressait aux Etats protestataires le reproche de n’avoir pas plus tôt communiqué leurs objections, répondit que le Comité de rédaction poursuivait son travail sans jamais consulter les pelits Etats.

L'opposition de ces derniers parutincompréhensible à M. de Martens : chaque fois, disait-il, qu’on institue une formule nouvelle pour régler les différends pacifiques, c’est pour ainsi dire dans l'intérêt des faibles plus que dans celui des forts. Un petit Etat, en cas de différend avec un grand, est à la merci de celui-ci ; or, les Commissions internationales d'enquête sont un moyen d’effacer cette inégalité ; ils en appellent par là à l'opinion publique universelle, et se placent efficacement sous la protection d’un moyen juridique.

L'objection de la prétendue atteinte à la souveraineté des Etats est facilement réfutée par la considération que la Commission ciôt ses opérations par un rapport, qui, n'ayant nullement le caractère d’une sentence arbitrale, laisse, aux puissances en litige, « l'entière faculté, soit de conclure un arrangement amiable sur la base de ce rapport, soil de recourir ultérieurement à la médiation ou à l'arbitrage. »

Enfia, à l'argument qu'il en résulte un doute désobligeant sur l’impartialité de l'enquête conduite par les autorités locales, il est vite répliqué que les puissances en

liüge forment chacune, dans la même proportion de

' deux membres, la Commission d'enquête, qui choisit à son tour, soit le président chargé de diriger les opérations et de départager les voix, soit, en cas de non-entente, le gouvernement tiers ou la personne chargée de le nommer.

En outre, ies défenseurs du projet rappellent le précédent des Commissions mixtes (1), telles que celle qui fonctionnait presque au même moment entre les Etats- Unis d'Amérique et le Canada, ou que celle qu'avait réclamée vainement l'Espagne dans l’affaire du Maine (2).

Le danger que l'obligation des Commissions d'enquête ne conduisit à celle de l’arbitrage est exagéré, puisque les Commissions d'enquête portent sur la question defait, au lieu que l'arbitrage touche à la question de droit. Comme le dit M. Descamps, « pour les cas où des questions de droit ou des questions de fait soulèvent des différends entre les Etats, on a prévu l'arbitrage et subsidiairement des Commissions d’enquête. La mission des Commissions d'enquête est d’élucider les circonstances locales. Si cette mission devait entraîner d’autres conséquences, cela irait à l'encontre du but proposé. »

Mais les petits Etats continuent d’invoquer leurs objections politiques. Ils prétendent que les grandes Puis-

sances échapperont à leur gré à toute intervention, sans

(4) CE Chapitre Ip. 11:

(2) Cf. Introduction, p. 7.

jamais laisser vis-à-vis d’elles les petits Etats s'y soustraire. Ils sont d'autant moins rassurés que les Etats- Unis voudraient que l'élément neutre fut représenté par trois Commissaires neutres.

C’est alors que, pour calmer les craintes des pelits Etats, on a successivement dépouillé le texte de lout ce qui pouvait lui donner un peu de force.

La question de procédure nécessitant le devoir de fournir à la Commission tous les moyens et toutes les facilités nécessaires pour la connaissance complète et l'appréciation des faits, est tempérée par cette réserve « dans la plus large mesure qu'elles jugeront possible. »

La réserve des intérêts vitaux paraissant insuflisante, fait place à celle des intérêts essentiels.

Il aurait été facile de dire aux petites puissances qu'elles trouveraient dans cette institution, non un piège, mais un appui dans leurs démêlés avec les grandes puissances ; 1l est vrai qu'une telle réponse aurait risqué de détourner ces dernières des Commissions d'enquête. C'est sans doute pour cette raison qu’elle n’a pas été proférée, et qu'ainsi d’une œuvre utile on a arraché tout ce qui pouvail en faire l'efficacité.