CHAPITRE IT

La procédure devant les Commissions d'enquête.

La procédure devant les Commissions d'enquête fut réglée par les articles 10, 14 et 12 de la Convention pour le règlement pacifique des conflits internationaux. — Nous verrons plus loin les importantes modifications apportées par la conférence de la Haye de 1907. Il nous paraît essentiel d'étudier l'organisation primitive, telle qu'elle fut appelée à fonctionner. Aux termes de l’art. 40, une convention préalable constitue la Commission d’enquête. Elle précise les faits à examiner et l’étendue des pouvoirs des Commissaires. Elle remplit le rôle que présente le compromis pour l’arbitrage. Elle règle la procédure.

Cette liberté excessive est fâcheuse. Il eût été préférable que la procédure fût fixée d'avance par la conférence de La Haye. Il y a matière à chicane et à difficultés, que l’on aimerait voir aplanies, et qui sont d'autant plus regrettables qu’elles se produisent à une époque de tension diplomatique. La forme et les délais à observer sont encore laissés à la liberté excessive des commis-

saires.

Si la Convention d'enquête ne les a pas fixés, c’est la Commission elle-même qui les détermine.

La nomination des commissaires a lieu suivant les formes de la procédure arbitrale ; et l’article 14 renvoie à l’article 32 (1). La stipulation contraire est d’ailleurs admise. C’est là une facilité que nous réprouvons. Des règles établies nettement valent mieux que la faculté du bon plaisir, lorsque celle-ci est capable de causer les conflits les plus délicats. Il faut voir dans cette politique une application de ce déplorable système qui, sous prétexte de vouloir contenter tout le monde, sacrifie les principes, et ne satisfait personne. L'article 32 en présente le plus fâcheux exemple.

Il laisse l'option entre l'arbitre unique et la pluralité

(1) L'article 32 est ainsi conçu : « Les fonctions arbitrales peuvent être conférées à un arbitre unique ou à plusieurs arbitres désignés par les parties à leur gré, ou choisies par elles parmi les membres de la Cour permanente d'arbitrage établie par le présent acte.

A défaut de constitution du tribunal par l'accord immédiat des parties, il est procédé de la manière suivante :

Chaque partie nomme deux arbitres et ceux-ci choisissent ensemble un sur-arbitre.

En cas de partage des voix, le choix du sur-arbitre est confié à une puissance tierce, désignée de commun accord par les parties.

Si l'accord ne s'établit pas à ce sujet, chaque partie désigne une puissance différente et le choix du sur-arbitre est fait de concert par les puissances ainsi désignées.

d'arbitres ; il accorde le choix entre des arbitres désignés au gré des parties ou pris parmi les membres de la Cour permanente d'arbitrage. Le texte a prévu le défaut de constitution du tribunal par l'accord immédiat des parties et a décidé que dans ce cas, chaque partie nommerait deux arbitres et que ceux-ci choisiraient ensemble un sur-arbitre.

L'article 15 du projet russe indiquait un mode de nomination des membres de la Commission d'enquête semblable au mode prévu par le Code d'arbitrage pour la nomination des membres des tribunaux d’arbitres.

Le Comité a pensé qu'il y avait avantage à renvoyer simplement ici à l’article 32 de la présente Convention, en rappelant que cet article n’est applicable que dans le cas où les parties n’ont pas adopté, de commun accord, un autre mode de constitution de la Commission.

Monsieur Holls, délégué des Etats-Unis d'Amérique, fit ressortir, à ce propos, les inconvénients qu’il pouvait y avoir à composer la Commission de membres appartenant aux Etats intéressés, en se bornant à les départager par un président neutre. La présence de trois commissaires neutres lui paraissait de nature à donner plus d'autorité aux résultats du travail de la Commission.

L'article 12 établit une règle qui se conçoit aisément ; c’est que les puissances litigeantes fournissent tous les moyens et toutes les facilités nécessaires pour la connaissance complète et l'appréciation des faits en question;

mais, comme si l’on avait craint que celte décision fut capable de choquer la susceptibilité des puissances, on l’a modérée par cette réserve : « dans la plus large mesure qu’elles jugeront possible ». Il faut se reporter au débat que nous avons analysé au chapitre précédent, pour concevoir une telle restriction.

Le rôle de la Commission d'enquête est de présenter un rapport, ainsi que le dit l'art. 13. Un des grands points de différence avec l'arbitrage se trouve dans ce rapport: il ne revêt nullement, selon la précision de l'article 14, le caractère d’une sentence arbitrale. Il est limité à la constatation des faits, et les puissances en litige gardent toute liberté pour la suite à donner à cette constatation. Cette insistance a eu pour objet de bien marquer la liberté illimitée des Etats. Nous sommes aux antipodes de l’obligation.

Le rapport des commissaires exprime son avis sur les événements, tels qu’ils ont dù se produire et tels qu'ils entraînent des responsabilités. C’est un avis qui ne lie pas les parties. Elles ont le choix entre la médiation et l’arbitrage, entre le droit et l'équité ; mais il est évident que le médiateur ou le tribunal arbitral s’inspireront de ce . rapport. L'hypothèse contraire laisserait entendre qu'ils le tiennent pour non avenu. Ce serait alors la faillite des Commissions d'enquête, et dès l'instant où il est permis de croire qu’elles ont été formées d’une manière juste, ce serait un non-sens.

Quoi qu'il en soit, cette façon d'envisager les choses suppose deux recours successifs. C’est là une grande complication. La pratique ne saura-t-elle pas à l'avenir l’éluder ? Nous serions tenté de le croire, à en juger par l'enquête dans l'affaire de Hull, si un seul précédent pouvait tenir lieu d'usage.

Il est sage de penser que la connaissance du rapport déterminera le plus souvent un arrangement amiable entre les parties. La médiation ou l’arbitrage paraissent inutiles après l'enquête. Les faits sont éclaircis, les responsabilités implicitement ou explicitement dégagées. Il est du devoir des parties de déduire jusqu'au bout toutes les conséquences. Une guerre qui surviendrait après de telles prémisses serait aussi folle que criminelle. Aussi nous sommes loin d'admettre des réserves semblables, mais ce qui nous fait espérer en l'avenir, c’est que le progrès est lent et mesuré, et qu’à trop vouloir le brusquer, on l’étouffe quelquefois. Comme violence ne Jui a pas été faite, il faut croire qu'il ne s'arrêtera pas à mi-chemin.

Nous allons maintenant étudier si l’application de l'affaire de Hull a été de nature à donner à un Juriste toutes les satisfactions désirables, et quels enseignements se peuvent tirer de la Conférence de Paris.