CHAPITRE m î

HOSSlEf ^ l

C'est bien pour suivre Tordre géograpbicjiiô que nous parlons iHaihtenant de la Rmsiô'^ mais c'est aussi à cause de la nessemUatice, d0 moms extérienre, de ses institutiônis commua nûles avec celles dô la Prasseï Les villes et lefi communes rurales ont dés législations' séparée» el le mécanisme des* services publics a Un ««r<f tain air de famille, mais cette fois du moins fi est impossible de dire que la Russie a copiéy car ses lois sont antérieures (sauf quelques- dispositions). Ajoutons qu'il n'est pas probable non plus que la Prusse ait cq)ié, car sa loi' dû i872 avait déjà été présentée en 1869 et le germe en existait auparavant. En fait, il y à resb Si^mblance^ paroe .qu:^A s'est plaicé au mêipe

ET LA fclBflRTÉ. t59

pj^i .4e vu€^ l^ seffymerntmnt coramunal et PfiC^flneîaUiaw^ l^ ^v/rveillance de VÉtat, les deux germes identiques se sont développés sousTinfluence de milieux différents.

4 ^ Or$$fmf^wp ïlps villes.

La législation en vjigueiir est celle du 16 juin

1870 (calendrier russe, donc 28 juin du nôtre),

%l Foti y est arrivé après bien des tentatives que

racoate entre autres M. P. Scbwanebach danp

Utie publicâlion intiiulée : Rmmche Stadteord-^,

nung (Saint-Pétersbourg, che^C*Raltger, i874).

Kous> nous bornerons •. à ' dénnei^ une courte

analyse de la loi de 1870^ en nous servant en

p^tle de la traduction de M. Eapnist (*), insérée

AdiïiS.VAimiiaire de législation étrangère, mais

en la commentant au besoin.

' Est électeur tout habitant russe âgé de 25

ans, don^icilié depuis deux ans, propriétaire d'un

immeuble situé sur le territoire de la ville et

soumis à ^la contribution foncière,, ou chef

d-un établissement industriel ou commercial, et

s'acquitlant régulièrement du paiement des inKpositions communales (art. 17). Les établissements publics, sociétés, etc., soumis à la codtributîon foncière ou à la patente, les absents, les propriétaires incapables (femmes, mineurs) peuvent se faire représenter aux élection (art. 20 et 21). Personne ne peut avoir plus de deux voix, la sienne et celle de la personne qu'il représente (art. 23). Le vote a lieu au scrutîii secret (art. 21). Citons à litre de singularité, l'article 32 : « Le moyen de s'assurer de l'ideiH tité des électeurs est laissé à la sagacité da maire >, et l'article 33 : « Il n'est exigé aucune preuve par rapport à l'âge el aux autres conditions prescrites... )>, mais on lit à haute et intelligible voix Farticle du code pénal indiquant la peine qui atteint les faux électeurs. C'est le système répressif dans toute sa pureté. A quoi donc sert la liste électorale (art. 21 et suiv.)?

Pour l'élection des membres du conseil municipal, les électeurs sont divisés, selon le montant de leur impôt, comme en Prusse, en trois classes, formant chacune un collège électoral

et nommant le tiers du nombre des conseillers manicipaux (art. 24)-

L'administration de la ville se compose du

conseil municipal {Gorodekaïa douma) et d'uu

eomité e:Kécni\{{Gorod8kaïaouprava) semblable

au magistrat allemand et' que M. Kapnist a tra-.

dmt à tort par régence. Les pouvoirs de la douma

(conseil municipal), dont les membres sont

élus pour quatre ans, sont très-étendus : elle élit

le maire et le comité exécutif, Youprava, ainsi

qae la. plupart des fonctionnaires et employés

municipaux et en fixe les traitements; elle vote

le budget, délibère sur les impôts, accepte les

donations, apure les comptes, règle le mode

d'administration des biens, inspire et contrôle

le comité exécutif. Le conseil municipal est tenu

de se réunir deux fois par an, puis aussi souvent

que les affaires l'exigent. Il est convoqué spon- '

tanément par le maire, ou sur la demande du

gouverneur (préfet) ou sur celle d'un cinquième

des membres du conseil. La douma est présidée

par le maire.

Le maire préside aussi le comité 'exécutif {(mpravuy Le nombre des membres de ce co* -

mité ne peul pas être inférieur à deux, sauf dans les petites villes, mais il est généralement supérieur à ce chiffre. Le comité prépare et exécute les décisions du conseil municipal; dans les matières de sa compétence propre, les décisions sont prises à la majorité des voix, mais si le vote semble.au maire contraire aux lois^ il sursoit à Texécution et soumet Taffaire au Gouverneur, qui la renvoie à un comité spécial (art. 77). Ce comité se compose du sous-gouverneur, du président de la chambre des finances, du procureur au tribunal et de plusieurs autres fonctionnaires. Il peut y avoir aussi des conflits entre la douma et l'ouprava ; dans ce cas, le même comité (art. li) prononce.

Le maire et les membres de l'ouprava sont élus pour quatre ans et renouvelables par moitié, mais rééligiblès. Avant leur installation, ils prêtent un serment professionnel.

Les attributions de la police se divisent entre le chef de la police locale, qui est un fonctionnaire de l'État chargé de la police de sûreté, la douma et l'ouprava. La douma fait (ou vota) tJiea.rôglôments de police administrative i6t les

soumet au chef de la police, qui peut d'ailleurs provoquer la rédaction d'un, règlement jugé nécessaire par lui. S'il n'y a pas accord entre les deux autorités, le projet est soumis au comité spécial mentionné plus haut. S'il y a accord, le règlement voté est transmis au gouverneur qui, s'il n'y a pas d'objection, le fail insérer dans le journal de la province. C'est là une approbation, mais non une promulgation, c'est au conseil municipal (douma) à porter le règlement à la connaissance de ses administrés (art. i06).Les règlements de police relatifs au marché ont besoin d'une approbation expresse du gouverneur ou du ministre de Tintérieur (dans les chefs-lieux de province).

L'ouprava autorise la construction de quais de déchargement, l'établissement de bains, théâtres, fabriques et manufactures non incommodes ni nuisibles, et en général applique les règlements rédigés ou votés par la douma.

L'administration des biens de la ville eât dirigée par Touprava conformément aux règles tracées et aux votes émis par la douma, Cellex)i peut (art. 116) acquériir ou aliéner ^^u nom

464 LES GOEMUNBS

de la ville des biens meubles et immeubles^ passer des contrats^ intenter et soutenir des procès. Les terrains du domaine public ne peuvent pas être aliénés (art. i20). C'est naturellement Touprava qui est l'organe de la douma.

Le conseil municipal est autorisé, une foi$ pour toutes, à établir, au profit de la ville, les impositions suivantes :

1^ Une contribution foncière proportioanelle;

S^^Une patente, faisant dépendre le droit d'ouvrir un atelier ou un magasin du paiement de cette taxe;

â"" Un impôt spécial sur les cabarets, restau-» rants, auberges et hôtels; l^

4"" Un impôt sur le roulage et les transports;

5^ et 6° De même sur les chevaux de luxe q\ sur les chiens. /

Les impôts 3° à 6"* doivent être approuvés par voie législative. Les péages et contributions indirectes que la douma voudrait établir ne seraient exécutoires qu'après avoir reçu l'appror bation du ministre de l'iotérieurt les ministres

ET LA LraERTÉ. 465

des finances et des voies de communication consultés. L'approbation du ministre de l'intérieur est nécessaire pour tout emprunt dont le montant dépasse la somme des revenus de la ville pendant les deux années précédentes.

L'intervention du Gouvernement a lieu sur-* tout dans les cas suivants. Le choix des maires et de son'adjoint doit être ratifié par le ministre de rintérieur pour les chefs -lieux de province et par les gouverneurs pour les autrefs villes (art. 92). Si l'administration urbaine néglige dé remplir une des obligations que la loi met à sa charge, elle peut y être contrainte par le gouverneur (art.'l 2). Il en résulte que l'article i 39 de là loi énumère les dépenses obligatoires : si ces dépenses n'étaient pas couvertes par le vote du conseil municipal, le gouverneur imposerait d^offîce les centimes additionnels nécessaires. Voici l'indication sommaire des dépenses obligatoires : frais d'administration; — entretien des bâtiments et monuments publics ; — paiement des dettes (intérêt et amortissement); — subventions promises à des établissements publics; — J casernement; — prisons;— contingent atii

frais de police de la ville (l'État y contribue de son côté); — entretien d'un corps de pompiers et tout le matériel nécessaire pour éteindre les incendies. Nous avons déjà vu qu'en matière de police le Gouvernement s'est réservé son droit de surveillance (art. 103-106, Hl-l 13). Enfin, le Gouvernement intervient en matière finan^ cière et vérifie les comptes.

2® Organisation des communes rurales.

La commune rurale proprement dite (Mir) est plutôt une unité économique qu'une unité administrative; la plus petite unité administrative est peut-être le volost (voloste), mot qu'on traduit généralement par canton. La commune rurale, dans une très-grande partie de la Russie, est caractérisée par la possession collective des terres. Chaque chef de famille y a droit à un champ d'une grandeur déterminée, et dont il jouit jusqu'à la prochaine distribution. Il est vrai que les distributions ne sont plus annuelles, qu'elles reviennent à des époques de plus en plus éloignées, mais le droit

etiste et partant il faut en tenir compte (*). Cette organisation a naturellement exercé une influence sur la législation, et elle a dû maintenir à la commune des pouvoirs qu'on ne lui aurait pas laissés dans d'autres pays. Nous signalons notamment le droit a: d'expulser de la commune des membres reconnus dangereux ».

L'organisation établie par la loi du 19 février (3 mars 1861) est d'ailleurs très-simple : l'ensemble des chefs de famille forme l'assemblée communale, laquelle est présidée ' par le

(■) On croit généralement que, le territoire de la commune appartenant à Tensemble des chefs de famille , on répartit les terres en portions de pins en plus petites à mesure que le notiibre des. chefs do famille augmente. Par exemple : si le territoire était de 1,000 hectares et le nombre des familles de 100, chaque famille recevrait 10 hectares; si le nombre des familles s'élevait à 300, la part de chacune ne serait plus que de 5 hectares. En fait, les choses se passent autrement. Une unité de convention, taglo (un lot généralement assez grand pour nourrir une famille), est adoptée dans chaque village; chaque chef de famille reçoit son taglo; si !e territoire de la commune est étendu, il re&tfi une superficie disponible pour y tailler de futurs taglos; cette superficie sert en attendant au parcours commun. Mais il arrive aussi que le territoire est petit et que le nombre des ayants droit dépasse celui des taglos, alors on dit à ceux auxquels le tirage au sort a été défavorable : Tâchez de gagner votre vie comme vous pourrez, si un lot devient vacant un Jour, on vous le réservera.

i68 LES COMMUNES

starosta (ancien), qu'elle a élu pour trois ans. C'est ainsi en famille que se traitent les affaires communes, parmi lesquelles, outre la question des terres, il faut nommer celles des impôts et du recrutement. Il est probable que les nouvelles lois sur le recrutement diminueront un peu la responsabilité des communes sur ce point, mais la commune restera toujours solidaire pour l'impôt. Du reste, elle Test dans tous les pays pour les impôts de répartition. C'est le starosta qui doit veiller à la rentrée des contributions, bien que les communes aient l'habitude d'élire ou de désigner un percepteur. Le starosta veille aussi à l'entretien des chemins, bacs et ponts, à la bonne tenue des écoles et des hospices, s'il y en a, enfin à la sécurité publique, en arrêtant les malfaiteurs et, en tout cas, en avertissant la police. C'est un vrai maire. Le volost ou canton a un chef ou maire qui porte le titre de starchina; il est assisté et contrôlé par un conseil (municipal) cantonal. Ce conseil se compose de tous les fonctionnaires électifs des communes et du canton^ et, de plus, d'un délégué par dix feux; les hameaux de

ET la: liberté. 169

moins de dix feux peuvent également envoyer un délégué. Ce conseil est chargé de l'élection des fonctionnaires et agents cantonaux, y compris les juges du tribunal de paix du canton; de l'établissement et de la répartition des im* positions cantonales ; de la révision des listes de recrutement; de l'instruclion et de l'assistaùce publiques; en un mot, de tous les intérêts cantonaux. Faisons remarquer, en passant, que les terres des seigneurs ne font partie ni de la commune, ni du canton ; elles ne sont représentées que dans le conseil de district.

Le starchina, assisté des starosti, forme le comité exécutif cantonal. Le starosta ne semble pas avoir besoin de confirmation, mais le starchina, qui est élu pour trois ans par le conseil cantonal, est confirmé, la loi de 4861 disait jiar « l'arbitre de paix >, mais ce fonctionnaire, créé pour régler les détails de l'émancipation, a été supprimé en 4874 et remplacé par un conseil composé presque uniquement de fonctionnaires et dont le sous-préfet ou chef de district fait partie. C'est ce conseil qui est chargé de la tutelle des communes et des cantons. Le star-

i70 LES COMMUNES

china a la responsabilité de Tadministration cantonale, le comité exécutif n'a, dans le plus grand nombre des cas, que voix consultative.

Ajoutons pour terminer cette rapide esquisse, que les cantons — comme les communes — ont des dépenses obligatoires: 1** les frais d'ad-^ minislration; 2° les dépenses pour la vaccination, et, s'il y a lieu, celles causées pqr les épidémies et les épizooties; 3^ les frais d'entretien des greniers communaux; 4** l'entretien des chemins; 5Mes secours aux personnes âgées ou infirmes; 6** les mesures en cas de calamité publique (*).

(*) Nous empruiitons ce qui suit au Temps du 1 3 novembre 1871. On écrit de Saint-Pétersbourg à la Gazette nationale de Berlin : « Une des plus singulières anomalies de notre temps (?), c'est la distinction faite en Russie entre les villes et les villages. La plupart de nos villes sont des centres administratifs qui sont souvent créés tout exprès au milieu des gouvernements, des cercles et des arrondissements, pour rendre possibles la surveillance oflBcielle et l'administration gouvernementale. Souvent le centre du cercle gouvernemental a été déplacé ; alors les villes, reconnues autrefois pour telles, restaient inscrites à leur rang, tandis que Tindustrie et la partie la plus importante de la population émigraient et s'établissaient dans des villages et des bourgs non revêtus de la dignité de ville. C'est ainsi que s'explique ce fait singulier : nous avons 148 villes dont les habitants dépassent le nombre de 10, mais n'atteignent pas celui de 100; nous avons môme 4 villes qui ne comptent pas 10 habitants. Par contre, nous avons des