LE DROIT ÉLECTORAL

Si l'espace le permettait, nous aurions entrepris la réfutation en règle, avec pièces à l'appui, de cette erreur que la commune a précédé l'État; nous nous bernerons à dire qu'une ville libre n'est pas une commune, mais un État. C'est seulement lorsque TÉtat cesse d'être une agglomération unique d'hommes que la commune naît, soit par suite de conquête, soit par suite de colonisation, et dans ces deux cas la commune prend une situation plus ou moins subordonnée envers TÉtat. Au reste, cette question n'a aucune importance pratique ; en fait, la commune est une unité collective, — une corporation ou personne civile*; — en fait encore, elle est une subdivision de l'État, une circonscription administrative. Aussi, dans tous

les pays sans exception, c'est l'État qui trace les limites des communes, qui en réunit deux en une, ou qui divise une commune et donne rindépendance municipale à chacune de ses parties. C'est l'État encore qui fixe par ses lois l'organisation et les droits des communes. Ce sont là des faits patents, universels, et nous n'avons pas besoin de'Jes nier pour reconnaître qu'on doit conférer à l'administration locale une assez grande somme de liberté. Personne ne prétend que les départements aient existé avant la France, et pourtant il y a eu une tendance presque constante à étendre les droits des conseils généraux, peut-être même un peu au delà du nécessaire. Ni dans l'antiquité, ni au moyen âge, ni depuis 1789, les gouvernements n'ont eu le moindre doute sur leurs pouvoirs relalivementaux communes. Celait un point fondamental de la politique des Romains de conférer des droils différents aux villes et territoires qu'ils se soumettaient, et d'étendre ou de diminuer leurs libertés à volonté. Les chartes de nos rois — et il en était de même dans les autres pays — traitaient chaque ville selon les

intérêts du moment — intérêts plus ou moins sonnants, — et sans se préoccuper de principes généraux ou d'uniformité. Il en était ainsi des libertés, il en était ainsi encore des limites du territoire communal. Ce dernier point est maintenant réglé en France par le titre I" de la loi du 18 juillet 1837, loi qui fait la part du pouvoir exécutif et celle du Parlement.

Il ne semble pas intéressant d'entrer dans des détails sur la législation relative à cette matière dans les divers pays de l'Europe. Partout, comme en France, on respecte les limites traditionnelles, mais lorsqu'il se présente une raison pour les modifier, aucun gouvernement n'hésite à user de ses droits. Les États-Unis seuls, comme « pays neufs», peuvent préienter quelque intérêt. Or, la chose y est simple ; voyez par exemple Farticle 8, l""" section, § 9, de la Constitution de New-York; il est dit dans ce paragraphe : « La législature sera tenue de prendre les mesures nécessaires pour l'organisation des cités et des villages incorpores (déclarés municipalités), et elle restreindra leur droit de s'imposer des taxes et de contracter des

emprunts ou de prêter leur crédit, afin de prévenir les abus en matière d'imposition et de dettes qui peuvent s'établir dans ces corporations (*). » Des dispositions analogues se trouvent, d'une manière plus ou moins explicite, dans les lois de tous les États de l'Union, et les différences sont plus particulièrement fondées sur la diversité des systèmes municipaux en vigueur. On y compte, en effet, trois systèmes : 1^ celui des towns ou townships (commune); 2° celui des comtés ; et 3^ le système mixte. Dans chacun de ces trois systèmes le législateur fixe la grandeur du territoire, le délimite, et formule les principes de l'organisation communale; dans le Nord, la tradition fait remettre les pouvoirs municipaux à la totvn (commune), et réduit le comté à n'être qu'un ressort judiciaire; dans le Sud, c'est le comté qui a la

(') Voici le texte : « It shall be the duty of the législature to provide for the organisation of citics and incorporated villages, and to restrict their power of taxation, assessement, borrowing money, contiacling debts and loaning their crédit, so as to prevent abuses in assessements, and in conlracting debts by such municipal corporations. » Édition officielle de la Vonêtilution (.\ew*Yark), 1867, p. 175,

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pleine jouissance des pouvoirs municipaux ; les localités, ou les habitants des carrés de territoire qu'on appelle town^ n'en exercent qu'une partie ; le système mixte s'établit dans les États de date plus récente. On le voit, en Amérique comme en Europe, les limites dû territoire de la commune sont tracées, changées ou fixées par l'État.

La population d'une commune est bien plus difficile à déterminer que son territoire, cela s'applique surtout à ce qu'on pourrait appeler sa population légale, celle qui jouit des droits municipaux, politiques et civils. En France, comme dans tous les autres pays, il faut remplir certaines conditions pour être en possession de tous ses droits municipaux. En 1789 (loi du 14 déc), pour être électeur, il fallait être «citoyen actif:); en 1831 (loi du 21 mars) on exigeait un cens, dont les « capacités » étaient dispensées; à partir de 1848, il suffît d'être Français, âgé de 21 ans, et d'habiter la commune depuis un temps déterminé.. La durée de ce temps a varié, et Ton a attaché bien de l'importance à l'allongement ou à la réduction de lo période d'épreuve. Évidemment, le nombre

(le mois ou d'années de séjour qu'on peut exiger pour Télectorat est purement arbitraire, mais nous doutons qu'il y ait intérêt é trop le raccourcir. En dehors de ces conditions générales, la loi française n'en pose plus. Tout Français qui n'est pas sous la surveillance de la haute police peut s'établir dans n'importe quelle commune et y acquérir tous les droits, sans avoir rien à payer, sans avoir aucune autorisation à demander.

Il en est maintenant ainsi dans presque tous les pays de l'Europe. En Allemagne, ce droit fut généralisé par la loi du 1" novembre 1867 sur la liberté d'établissement (Freizûgigkeit); il est donc de date bien récente. En Russie, l'organisation parlicuHère de la commune rurale, qui a la possession du sol, peut offrir quelques difficultés; en Suisse, le droit de chaque citoyen helvétique de s'établir dans un autre cantonne date que de la Constitution de 4848, encore reste-t-il une profonde différence dans chaque localité entre les a: bourgeois î> et les « habitants y>, sans parler des « séjournants ». Toutefois, si des lois relativement récentes ont effacé une partie de ces distinctions plus ou moins

ET LA LIBERTÉ. il

subtiles, il en est resté encore que nous aurons à signaler. En attendant, il est heureux que la liberté d'établissement, qui est presque la liberté d'aller et de venir, soit reconnue; il ne resterait plus, dans quelques pays, qu'à étendre le droit électoral pour que la commune légale devienne presque identique à la commune réelle.

Nous allons passer en revue les conditions de l'électorat municipal dans les différents pays. Nous nous bornons ici à faire remarquer que dans beaucoup de pays on distingue les communes u rbaines des communes rurales ; nous nous expliquerons sur ce point dans le chapitre suivant.

Commençons par la Russie. Dans les villes (loi du 16 juin 1870), tout sujet russe, âgé de 25 ans, propriétaire d'un immeuble soumis à la contribution foncière, ou d un établissement industriel ou commercial, ayant résidé deux ans dans la ville, et y payant régulièrement ses impositions communales, est électeur. Les femmes, si elles sont chefs d'établissement ou propriétaires, peuvent prendre part aux élections par un mandataire; il en est de même des personnes temporairement absentes. Dans les com-

munes rurales, tout chef de famille possesseur d'une maison (les veuves aussi) fait partie de rassemblée communale qui décide directement des affaires locales, et c'est cette assemblée qui désigne, le plus souvent par acclamation, les personnes qui doivent faire partie de l'assemblée cantonale, le canton {voïost) étant la vraie commune municipale.

La Prusse vient de discuter une nouvelle loi sur l'organisation communale des villes, sur la rédaction de laquelle les deux Chambres n'ont pas pu se mettre d'accord; nous avons sous les yeux le projet de loi, ainsi que les amendements volés par les Chambres. Le projet modifie un peu les dispositions de la loi organique du 30 mai 4853 et introduit ou confirme deux mesures libérales : l'une réduit le cens électoral de 42 à 6 marks (7 fr. 50 c), l'autre confirme la suppression de la taxe à payer pour acquérir le droit de bourgeoisie, suppression décrétée par la loi du 46 juin 4867. Actuellement, tout Allemand jouissant de ses droits civils, âgé de 24 ans et porté pour au moins 42 marks au rôle de rimpôt sur le revenu, est électeur commii-

nal [il n'y a pas de cens pour Télecteur politique (*)]. Les élecleurs des villes (sauf quelques exceptions) sont divisés en trois collèges, comprenant les plus imposés, les moins imposés et la classe intermédiaire, jusqu'à concurrence, pour chaque classe, du tiers de l'impôt. Ce classement a pour but d'arriver à donner à chaque habitant une part d'influence proportionnelle à ses chargés communales. — Dans les communes rurales, où souvent il n'y a pas de conseil municipal, mais une assemblée communale dont chaque électeur fait partie, il faut être chef de famille et propriétaire ou fermier d'une maison. Les propriétaires n'ont même pas besoin d'habiter pour avoir voix au chapitre (lois de 1856 et de 4872). Du reste, il n'y a pas, sur ce point, de loi générale, ou plutôt la loi reconnaît et accepte les différences locales consacrées par la tradition. •

Parmi les autres pays du continent, quelques-uns, comme la Bavière, la Saxe, la Suède^ le Danemark, distinguent également les villes

Ci Dans d'autres pays, par exemple en Belgique, le cens communal est inférieur au cens politique.

des campagnes; ils rattachent généralement le droit électoral au paiement d'une taxe, sans fixer un cens déterminé. Un cens déterminé est exigé en Belgique, 10 fr. d'impôts directs; en Hollande, la moitié du cens fixé pour les élections politiques; en Italie, un chiffre croissant avec la population des villes. Il est vrai que Fltalie accorde la franchise électorale aux a: capacités », ainsi qu'aux gens décorés pour un acte de valeur (militaire), ou pour un acte de courage et « d'humanité » (par exemple, sauvetage); mais les analfabeti, ceux qui ne savent pas lire, ne sont ni électeurs, ni éligibles (loi du 20 mars 1865, art. 26). En Suisse, en Espagne, en Portugal (*), ces conditions présentent une certaine complication, mais il n'y a plus de cens, on exige seulement que l'électeur soit porté au rôle des contribuables. Presque partout le fait de recevoir raumôae est un motif d'exclusion de la liste électorale. D'un autre côté, si Ton rencontre le droit à des voix multiples dans la loi prussienne de 1856 sur les communes rurales, dans certaines lois anglaises, ce droit avait été

(*) Voyez ces pays dans )a deuxième partie.

poussé à Textrôme en Suède, par la loi communale de 1862. Chaque électeur avait autant de voix qu'il payait de fois un certain chiffre d'impôt, qui différait selon les localités. Supposons que l'unité fût de 5 fr., alors 50 fr. donnaient droit à 40 voix, lOOfr. à 20 voix, elc; c'était un moyen de mettre en rapport les charges et les avantages. Mais celte législation donnait parfois, dans une commune, la majorité à un seul habitant; aussi une loi de 1869 a réduit à 100 le maximum des voix dont le même citoyen pouvait disposer, et cela seulement dans les communes comptant au moins 5,000 électeurs; dans les autres, personne ne peut disposer de plus du cinquantième de l'ensemble des voix.

La législation anglaise se distingue bien moins qu'on ne le croit de celle de plusieurs Étals du continent. On y retrouve la distinction entre les villes et les campagnes que nous avons constatée dans d'autres pays, et aussi la condition de payer des impôts locaux, et de ne pas recevoir d'aumône, pour être électeur. Tout Anglais majeur qui remplit ces conditions est membre de la paroisse civile, c'est-à-dire delà com-

mune rurale; or, comme il faut une charte pour faire une ville {borough, city)^ il pourrait y avoir des communes rurales de 50 et 100,000 habitants adonnés uniquement à l'industrie. Il est vrai que le langage usuel cesserait de qualifier ces agglomérations de paroisses, on les nommerait town, mot qu'on traduit également par ville, mais seulement par politesse. La vraie ville, la ville légale, c'est le bourg (ôoroe^^^A). Le bourg est, pour ainsi dire, une ville privilégiée; c'est une circonscription électorale qui envoie un ou plusieurs députés au Parlement, c'est encore une « corporation d ayant les droits que nous exposerons par la suite. Ici, nous dirons seulement que les électeurs urbains sont de deux sortes: les burgesses héréditaires, ceux qui jouissaient de ce droit en 1835 et leur§ descendants, et les burgesses (^o\xv%(ioh) qui remplissent les conditions suivantes : êlre Anglais, majeur, possédant une maison ou un établissement depuis au moins deux ans, payant ses taxes et ne pas avoir vécu de charité dans les douze mOKS précédents. Enire les bourgeois héréditaires et les autres, il y a cette différence que les pre*

miers ont seuls droit aux produits de certains fonds que la ville possédait en 1835; c'est une distinction qu'on rencontre en Suisse et dans quelques autres pays, mais qui tend à disparaître.

Ce court exposé suffit pour mettre en lumière un premier point, c'est qu'aucun pays n'a prodigué ce droit électoral municipal plus largement que la France. La contrée la plus avancée arrive tout au plus à se mettre à notre niveau. Nous ne connaissons pas ces différences entre le bourgeois et l'habitant qui causent tant d'irritation en Suisse, et nous n'avons plus de cens. Peut-être trouverait-on quelques détails à emprunter à telle législation étrangère, mais plus d'un de nos voisins ferait bien d'étudier nos lois. Du reste, on ne s'en fait pas faute, seulement peu de pays trouvent bon d'imiter notre manie de faire table rase : nous renversons pour réédifier, nos émules se bornent à transformer, à compléter, en respectant toutes les traditions qui leur en paraissent dignes.