CHAPITRE II

l'administration communale.

Un trait commune la plupart des législations municipales, c'est la division des pouvoirs en exécutif et législatif, ou si Ton aime mieux, en conseil et exécution. Cette division est fondée sur la nature des choses, mais sa mise en œuvre a pu varier selon les circonstances. Sans remonter jusqu'aux Romains, où nous trouvons les duumviriet la curie créés à l'image des consuls et du sénatj en nous bornant à passer en revue les systèmes existants, nous trouvons :

Un maire et un conseil, ou un maire et une assemblée communale ;

Un maire et deux conseils;

Un comité et un conseil, ou un comité et une assemblée communale ;

La décentralisation de l'exécutif et une assemblée communale;

La division des pouvoirs municipaux entre la commune et le canton ou le comité.

Cette diversité se rencontre quelquefois dans

le même État et provient en grande partie de l'usage de distinguer fes communes jtcbaioes des communes rurales. La France, depuis le 4 août 4789, et surtout depuis la loi du 44 décembre 1789 et rinstruction parlementaire qui l'a suivie, est censée ne plus connaître celte distinction. L'instruction précitée déclare (§ 2) «: que toutes les municipalités du royaume, soit de ville, soit de campagne, sont de même nature et sur la même ligne dans Tordre de la Constitution... 3> et cette égalité se trouve confirmée par plusieurs autres textes. Mais telle est la force des choses qu'on a dû abandonner le principe de Tégalité, si cher à nos cœurs. Les maires des petites communes sont élus — par les citoyens ou par les conseils municipaux, — les maires des grandes communes sont nommés par le Gouvernement. Peu importe que la loi s'arrête à tel ou tel chiffre de la population, quelle comprenne seulement les chefs-lieux de départementou qu'elle descende aux chefs-lieux d'arrondissement ou même de canton, le principe est le même : il n'y a plus d'égalité. La législation distingue aussi les villes d'après le montant

de leur revenu; la loi du 28 juilleLlSâZ-(art. 33) faisait régler par le roi les budgets de 100,000 fr. et au-dessus, tandis que la loi du 24 juillet 1867 (art. 15) se borne à faire régler par l'empereur les budgets de 3 millions et^u-dessus; mais ici aussi la différence des chiffres ne change rien au principe. Enfin la loi àù^S^^1nârTS55 (art. 50) enlève aux maires des villes de 40,000 âmes et au-dessus une partie de leurs attributions de police et les confère aux préfets, pour ne les rendre en partie qu'en 1867. Ainsi, les communes ne sont pas toutes traitées sur le même pied, mais si l'on compare les distinctions établies en France avec celles qu'on fait à l'étranger, on constatera une différence remarquable. En France, les lois sont moin s favorables aux^ommunes urbaines qu'aux communes rurales; partout ailleurs, ce sont les villes qu'on favorise, ou qu'on semble favoriser. A l'étranger, on confère aux villes plus de libertés qu'aux villages. On est d'avis que l'administration communale exige plus de savoir et d'intelligence qu'on en rencontre habituellementdansunepetitelocalité, et, par conséquent, qu'on doit tenir les petites

communes en tutelle; dans les villes, les hommes instruits abondent; on peut, au besoin, rétribuer des employés capables, rien ne s'oppose donc à conférer aux grandes communes toute l'indépendance que le droit public comporte. Pourquoi la loi française Iraite-t-elle moins bien lês^viiTesTCé rie peut être que par des raisons politiques. A tortou à raison bu se dëffe des villes. Nous n'aborderons pas ici l'examen de cette question, caria politique n'entre pas dans notre cadre. Nous dirons seulement que, dans les pays où les villes jouissent d'une initiative plus étendue, le pouvoir exécutif municipal n'est pa$ entre les mains d'un seulhomme,rnais entre Jes mains d'un comité, dont les membres, comme le maire qui les préside, sontgénéralement nommés par le Gouvernement, ou du moins confirméspar lui; et ce comité peul, dans plus d'un cas,, tenir tête au conseil niunicipal (*). Dans beaucoup de ces villes, le Gouvernement entretient en outre un agent de police spécial. Donnons quelques détails sur l'organisation de ces comités.

(*) On trouvera une disposition analogue dans la loi française du 24 juillet 18G7, art. 1".

En fait, on retrouve le comité exécutif presque partout, sauf en France. En Belgique, nous voyons « le collège des bourgmestres et échevins »; en Hollande, le burgemeester en wethouders; en Espagne , Y ayunlamiento se compose de Y alcade avec des tenientes et des rogidores; en Italie, il y a une giunta comprenant le maire {sindaco) et plusieurs conseillers ; en Suisse, il y a un comité avec un président (landammann)s II en est de même dans les pays Scandinaves, en Autriche, etc. Nous devons nous borner, pour ces pays, à cette rapide énuméralion, mais nous nous arrêterons quelque peu sur trois États, la Russie, la Prusse, l'Angleterre, contrées différentes sous tant de rapports, mais dont l'organisation communale a plusieurs traits de ressemblance : distinction entre les villes et les campagnes; — dans les campagnes, le remplacement du conseil municipal par rassemblée communale (la réunion des chefs de famille); enfin, le partage des pouvoirs municipaux entre la commune et un district que nous appellerons canton. En Russie, la commune rurale {mir) élit son slarosta

OU ancien (maire), et l'assemblée délibère sur ses intérêts économiques, sur les partages du sol (qui deviennent de moins en moins fréquents), sur la répartition et la perception des impôts, sm* le recrutement; tout le reste est de la compétence du canton {volost). Le canton se compose de plusieurs communes, ou si le village a plus de 2,000 âmes, ce qui est fréquent, il est à lui seul le canton. Le conseil cantonal se compose des starosta et autres fonctionnaires électifs des communes et d'un délégué par dix feux, élu par ses concitoyens. Ce conseil élit le maire du canton , starchina^ et un comité cantonal, et ses délibérations s'étendent sur l'ensemble des matières communales. En Prusse, surtout dans les provinces orientales, les communes rurales moyennes ou petites n'ont pas de conseil; l'assemblée des chefs de famille élit un « chef de commune i> {Gemeindevorsteher) ou maire et deux échevins. Dans les communes qui ont un conseil municipal, c'est ce dernier qui élit le maire et les échevins. Le canton, qui est de création récente dans la plupart des provinces prussiennes, est

administré par un bailli, nommé par le Gouvernement, lequel est secondé par un conseil cantonal composé de délégués communaux, chaque commune en envoyant un nombre proportionnel à son importance : s'il faut un délégué, c'est le maire; s'il en faut deux ou trois, le maire est accompagné d'un ou deux échevins; s'il en faut davantage, la commune complète sa délégation en lui adjoignant quelques habitants nommés au scrutin. En Angleterre, nous avons le î;^5?ry, littéralement : la sacristie; l'assemblée communale portait et porte encore le nom de l'endroit où elle se réunissait, mais d'où les lois modernes s'appliquent à la faire sortir : les communes sont tenues de se procurer un autre local (loi 13 et 14 Victoria, chapitre 57). C'est qu'il ne s'agit plus seulement de la paroisse religieuse, mais encore de la paroisse civile. L'assemblée communale, dite maintenant open vestry (vestry ouvert), tend à être remplacée par un sekct vestry, un vestry choisi ou élu, c'est-à-dire un conseil municipal. La loi de 1 et 2 Guillaume IV, chapitre 90 (dit Hobhouse Act), oblige les communes à constituer un se-

lect vestry si, dans une commune d'au moins 800 âmes , un cinquième des contribuables le demandent. Si la proposition est adoptée, le nombre des membres du conseil est proportionnel à la population; il est de 12 au moins, non compris les churchwardens (marguilliers), qui sont membres de droit. Les pouvoirs des vestries .^ ouverts)) ou «élus )> sont limités, ils ont besoin d'être complétés tantôt par le bureau (cantonal) des gardiens des pauvres, tantôt par les juges de paix, qui représentent le comté (département). Enfin, les vestries n'ont pas de maire à nommer, le pouvoir exécutif municipal étant décentralisé, mode d'organisation auquel nous aurons à revenir.

Ainsi donc, un grand nombre de communes rurales sont'sans représentation; les habitants s'occupent personnellement de leurs affaires. Outre les pays que nous avons nommés, il faut mentionner encore la Suisse et la Suède comme en fournissant des exemples. Mais partout les grandes communes, et dans la plupart des con* trées toutes les communes, ont une représentation élue, un conseil municipal. Nous n'avons

rencontré qu'un ou deux pays où Ton pût être membre du conseil municipal sans avoir été élu, c'est-à-dire de plein droit, par exemple en Autriche (*), et notamment en Bohême, dans la Silésie, la Basse-Autriche, la Moravie, la Galicie, la Carinthie, la Carniole et la Bukowine. La loi autrichienne du 5 mars 1862 n'avait fait que poser des principes généraux que chaque province ou « État de la couronne y> pouvait développer par une loi locale. Dans ces provinces, on est membre de droit si l'on paye un certain chiffre d'impôt. En Danemark, la moitié plus t^n des conseillers municipaux est élue par Tensemble des électeurs; les autres sont élus par les plus imposés, c'est-à-dire ceux qui payent les deux tiers de l'impôt (loi du 26 mai 1 868). En Espagne, la loi de 1870 donne au sort une influence sur la formation du conseil municipal.

(') Ls maire nommé par le Gouvernement, s'il a entrée dans le conseil, n'en est pas membre; le churchwarden est élu.

L'article 30 de la loi saxonne du 24 avril 1873, relative aux communes rurales, donne un droit de représentation aux propriétaires de biens qui ne faisaient pas autrefois partie de la commune, mais qui les ont annexés volontairement à la commune. Voyez dans la deuxième partie, la section Saxe.

Si, dans les campagnes, à côlé de l'assemblée communale, nous trouvons le plus souvent un fonctionnaire unique, le rnaire, dans les villes nous rencontrons presque partout un conseil municipal et un comité exécutif. C'est en Allemagne, d le magistrat »; en Italie, la « giunta »; en Espagne, « l'ayunlamiento d, etc. Dans les villes anglaises et américaines, nous voyons même une sorte de chambre haute entre le mayor (maire) et le (own council (conseil municipal), la cour des aldermen; c'est un véritable sénat, un collège des anciens. A Londres, ce sont des conseillers municipaux élus à vie et parmi lesquels est choisi le maire; dans les autres villes anglaises, les aldermen sont élus pour six ans ; aux États-Unis, souvent on les renouvelle annuellement, comme les membres du conseil municipal. Du reste, on peut aussi, dans une certaine mesure, considérer le maire et les aldermen en Angleterre comme un comité exécutif de même nature que le magistrat en Allemagne et en Suède, la giunta en Italie, Tayuntamienlo en Espagne. La France est peut-être l'unique pays où le maire soit

fonctionnaire exécutif à lui toutseul, les adjoints n'ayant pas de pouvoir propre en présence du maire.

Il n'est pas possible d'entrer ici dans des détails sur la composition des comités exécutifs (voir la deuxième partie); mais comme ces comités sont tous présidés par un fonctionnaire portant un litre parliculier (maire, bourgmestre, alcade, etc.), investi de pouvoirs supérieurs à ceux d un simple membre; comme, d'ailleurs, dans tous les pays l'État a dû déléguer à ce fonctionnaire une partie de la puissance publique, il n'est pas sans intérêt de nous informer de son origine. En parcourant les lois municipales, nous trouvons les diverses combinaisons suivantes : 1** le maire est nommé par le Gouvernement en Belgique, Rolande, Danemark, Suède, Portugal, même hors du conseil; en Italie, où il est également nommé, il doit être pris dans le conseil. 2° Le maire est élu par le conseil municipal et confirmé par le Gouvernement en Russie, Prusse, Saxe, Bavière, Espagne (antérieurement à la dernière révolution), Grèce, à Londres. Sauf à Londres, la confirmation est une chose sérieuse;

il faut qu'on présente au Gouvernement un maire agréable, sinon il le refuse. 3*^ Le maire est élu par le conseil sans avoir besoin d'être confirmé, dans les villes anglaises, en Autriche (sauf dans les capitales), en Espagne (loi de 1 870), en Suisse, aux États-Unis. En Autriche, le maire est élu pour trois ans, prête le serment constitutionnel (fidélité à l'empereur); aux États-Unis, le mayor prêle trois serments : le serment professionnel (par exemple, qu'il ne mettra pas la main dans la caisse de la ville), puis le double serment constitutionnel à son État et à la Confédération. En Suisse, comme les affaires sont généralement traitées par l'assemblée communale, le maire est souvent un simple président du comité exécutif nommé par cette assemblée, et ses pouvoirs sont peu étend.us.

Il resterait à indiquer l'organisation communale où l'autorité executive est décentralisée. Il ne faut pas confondre cette organisation avec les administrations collectives , les collèges des bourgmestres et échevins belges, les magistrats allemands, etc.; ces comités forment des unités qui agissent en commun, décident à la majorité

des voix, et leur pouvoir embrasse Tensemble des attributions municipales. Nous disons que Tautorilé executive est décentralisée, parce qu'elle est divisée entre plusieurs personnes qui n'ont généralement aucun lien entre elles. Ainsi, dans les communes rurales de l'Angleterre, il y a des churchivardens ou marguilliers chargés de l'administration des affaires du culte, auxquels il incombe aussi de réunir l'assemblée communale sur la requête de dix contribuables, de dresser la liste des jurés, et qui peuvent être aussi inspecteurs des pauvres. Ces inspecteurs, qu'ils soient (selon le cas) élus par la paroisse ou nommés par les juges de paix, ont le droit d'imposer à la commune des centimes additionnels dont le produit est employé à l'assistance des pauvres. Les chemins vicinaux sont entre les mains de surveyors élus annuellement et généralement non rétribués; ces surveyors (surveillants) ont le droit de lever les impositions nécessaires à la réparation des chemins. Pour la salubrité, il y a souvent une commission spéciale, mais on peut conférer ses pouvoirs à l'inspecteur ou aux gardiens des pauvres.

Ce cumul de fonctions, qui devient de plus en plus fréquent, a pour cause le petit nombre de personnes capables dont une paroisse dispose. Du reste, Tadministralion communale se compliquant de plus en plus, les charges ou offices communaux deviennent des fonctions salariées. Nous sommes loin d'avoir nommé tous les officiers qui sont des démembrements du pouvoir exécutif municipal. Il y a, par exemple, les inspecteurs de Péclairage; ils peuvent prendre des règlements, mais ils ne peuvent pas lever d'imposition, ils doivent requérir l'inspecteur des pauvres de leur fournir des fonds ; il y a ensuite les habitants chargés de veiller au feu; rinstruction primaire a son schoolboard (commission scolaire), qui a des pouvoirs trèsélendus. Un fonctionnaire spécial, généralement le secrétaire du bureau des pauvres, est chargé de l'état civil.

Un système analogue existe dans les communes rurales des États-Unis. Au lieu du churchwarden, ce sont des «élus)) {select-men) qui convoquent l'assemblée communale et exécutent les décisions pour lesquelles il n'y a pas

de fonctionnaires spéciaux. M. de Tocqueville a compté dix-neuf fonctionnaires communaux (*). Il convient cependant de faire remarquer qu'il y a, aux États-Unis encore plus qu'en Angleterre, une tendance à la centralisation des pouvoirs. Une commune de quelques centaines ou quelques milliers d'habitants (le chiffre diffère par État) peut se faire « incorporera ou déclarer corporation, nous pourrions dire élever au grade de ville. Les villes ont un maire et s'appuient sur un corps représentatif; c'est dire que les pouvoirs municipaux y sont délégués quant à la délibération et centralisés quant ârexécution. Si, pour terminer ce chapitre comme le précédent, nous nous demandions quelle est l'organisation la plus libérale, nous serions quelque peu embarrassé. La nomination des maires est plutôt une question politique qu'administrative; chaque pays doit donc la résoudre à sa manière. Si les maires sont nommés, ou du moins confirmés dans la plupart des contrées, c'est parce qu'ils ne représentent pas seulement la commune, mais

(*) Dans quelques communes des Grisons, réparpillement des fonctions est encore plus grand.

encore le Gouvernement; leurs attributions gouvernementales sont même, on le veri-a plus loin, bien plus nombreuses que leurs attributions purement communales. Dons les contrées où la disposition des esprits est peu conservatrice, l'intervention du Gouvernement dans la nomination des maires paraît plus nécessaire que dans celles où les institutions ont plus de slabilité. On doit aussi tenir compte des contrepoids qui peuvent exister, soit que le maire ait l'obligation de consulter les membres d'un comité , soit que le Gouvernement ait chargé un fonctionnaire spécial du maintien de Tordre, comme en Russie, en Prusse, à Londres, à Boston et dans d'autres grandes villes. Encore une fois, la question est purement politique ; dans le même pays, la solution peut différer selon les époques et changer avec les faits, les sentiments, les courants d'opinion. Mais, quelle que soit l'opinion à laquelle on appartienne, on conviendra que, même en nommant les maires, nous pouvons encore nous comparer avantageusement avec tel pays qui passe depuis longtemps pour libéral.