LES ATTRIBUTIONS NATURELLES DES COMMUNES

Les publicisles ne sont nullement d'accord sur ce qu'on doit appeler les attributions naturelles des communes. La comparaison des diverses législations ne nous apprend rien sur cette difficile matière; elle nous fait connaître, il est vrai, l'étendue des pouvoirs que chaque pays a jugé à propos de conférer ou de laisser aux communes, mais dans ces pouvoirs nous ne savons pas toujours distinguer ceux qui sont propres à la commune de ceux que le législateur ou le Gouvernement a trouvé bon de lui déléguer. Cette distinction est pourtant presque indispensable pour apprécier le degré de liberté dont les communes jouissent, car la liberté ne se mesure pas d'après ce qu'on a bien voulu leur accorder de pouvoirs politiques, mais de ce qu'on leur a laissé de droits civils. Les auteurs que nous avons consultés ont été inspii'és par le sentiment plutôt que par la raison. Royer- Collard a dit : «La commune est, comme la

famille, avani l'Étal; la loi politique la trouve et ne la crée point. ]8> Cette proposition est historiquement inexacte, et, à voir les développements qu'elle inspire à un esprit réfléchi comme Vivien, on doit se convaincre qu'il ne s'agit là que d'une effusion du sentiment. « C'est dans la commune, dit Vivien (*), que naissent les premiers sentiments qui attachent les hommes au sol natal. Ils y trouvent les souvenirs de leur enfance, les émotions de la famille, les pensées de l'avenir , les rapports d'affection et de voisinage, des intérêts communs, des besoins partagés, un théâtre où s'exercent leurs facultés, où se déploient leurs dispositions, où demeurent les juges habituels de leur vie, et la plupart des individus ne sortent jamais de celte enceinte, si resserrée qu'elle soit, d Tout cela est excellent; mais ne nous fait pas connaître les pouvoirs propres à la commune.

Henrion de Pensey s'exprime ainsi sur la matière : a: Au-dessous du pouvoir législatif, exécutif et judiciaire, il en est un quatrième qui, tout à la fois pubhc et privé, réunit Tau-

(') Études administratives. Paris, Guillaumin, t. II, p. 23. x

torité du magistrat. à celle du père de famille, c'est le pouvoir municipal. » Tocqueville, qu'on cite souvent et avec raison, n'envisage la commune qu'au point de vue politique. « C'est dans Ua commune, dit-il, que réside la force des peu- ^ples libres. i> Le point de vue politique domine souvent, même dans les auteurs qui ne le mettent pas expressément en avant, et les empêche d'envisager uniquement le point de vue civil pur. Nous allons donc essayer de nous en tenir ici à ce seul côté de la question (*). Or, la corn-

(^) Nous aarions pu nous borner à copier trois articles de la lettre-patente du 14 décembre 1789 sur la constitution des municipalités, mais la police, même locale, est considérée par de très-bons esprits, en France, et par presque tous les pays comme une attribution de TÉtat, qu'on fait d'ailleurs bien, sans doute, de déléguer à la commune. Voici ces articles :

« Art 49. Les corps municipaux auront deux espèces de fonctions à remplir : les unes, propres au 'pouvoir municipal ; les autres, propres à l'administration générale de TÉtat, et déléguées par elle aux municipalités.

« Art. 50. Les fonctions propres au pouvoir municipal sont : de régir les biens communs des villes, bourgs, paroisses et communautés ; de régler et d'acquitter celles des dépenses locales qui doivent être payées des deniers communs, de diriger et faire exécuter les travaux publics qui sont à la cbarge de la communauté; d'administrer les établissements qui appartiennent à la commune, qui sont eutretenus de ses deniers, ou qui sont parti-^

mune, — le mol le dit, — c'est une communauté d'intérêts qui résulte du voisinage. Cette communauté d'intérêts, reconnue par l'autorité publique, constitue le groupe de familles en « corporation » ou personne civile, en une unité

coliërement destinés à Tusage des citoyens dont elle est composée; de faire jouir les habitants des avantages d'une bonne police, notamment de la propreté, de la salubrité, de la sûreté et de la tranquillité dans les rues, lieux et édifices publics.

« Art. 51. Les fonctions propres à l'administration générale, qui peuvent être déléguées aux corps municipaux pour les exercer, sous Tautorité des assemblées administratives, sont : la répartition des contributions directes entre les citoyens dont la communauté est composée, la perception de ces contributions, le versement de ces contributions dans la caisse du district ou du département, la direction immédiate des travaux publics dans le ressort de la municipalité, la régie immédiate des établissements publics destinés à Tutilité générale, la surveillance et l'agence nécessaire à la conservation des propriétés publiques, r inspection directe des travaux de réparation ou de i ecoostruction des églises, presbytères et autres objets relatifs au service du culte religieux. »

Nous n avons trouvé que dans la loi autrichienne du 5 mai 1862, un pareil exposé de « principes généraux » (Ailgemeine Grundsxizé)^ mais la division est sensiblement différente. Nous pouvons encore mentionner ici la loi bernoise du 9 décembre 1852, art. 6, mais son énumération ne comprend pas les impositions. Dans les autres lois, on se borne à indiquer les attributions du maire, du conseil municipal, etc., et c'est par un travail de synthèse ou d^abstraction que, dans la plupart des lois, on dégage lesdits pridcipes généraux.

collective. Les droits propres aux communes consistent donc dans la faculté de gérer leur fortune et d'employer leurs revenus collectifs à la satisfaction de leurs besoins collectifs. Toutefois, comme les habitants de la commune sont en même temps citoyens d'un État, celui-ci se réserve une certaine tutelle, qui est plus ou moins étroite : la liberté communale consiste dans la réduction de celte tutelle à son minimum. Nous verrons comment les divers États entendent ce minimum; nous disons minimum, car, bien entendu, tous les pays prétendent donner entière liberté à la vie municipale et de ne la limiter que par des motifs d'intérêt général.

Il reste cependant encore un point à déterminer, c'est la nature des besoins communaux. Nous touchons ici à un point fortement discuté. Généralement le culte, l'instruction, l'assistance publique, la voirie vicinale, la salubrité, la police, sont considérés comme des besoins communaux, mais des pays même très-libres ne voient en l'un ou l'autre de ces services publics que des délégations de l'État. Nous ne décide-

rons pas cette question, et, pour éviter toute polémique, nous ne parlerons dans ce chapitre que de Tadministration financière et de la gestion des propriétés communales, deux matières déjà assez vastes par elles-mêmes pour motiver la division de ce chapitre en plusieurs sections : nous les intitulerons : IMes recettes; 2^ les dépenses ; 3*" la gestion des propriétés.

Section 1^. — Les Recettes.

II est des communes assez heureuses pour être riches en biens-fonds et en capitaux productifs de revenus; si ces revenus suffisent pour couvrir toutes les dépenses communales, Tautorité publique n'a guère l'occasion d'intervenir, elle n'a qu'à veiller de loin à la conservation de la fortune communale. Mais si, comme c'est le cas habituel, ces revenus ne suffisent pas et qu'il faille recourir aux impositions, la commune peut se trouver en présence de restrictions légales. La création d'un impôt est un acte très-important, que le législateur s'est généralement réservé; à la rigueur, les imposi-

tions communales pourraient être considérées comme des cotisations volontaires, mais en réalité tous les habitants de la commune ne s'en acquitteraient pas bénévolement, si la loi ne mettait pas des moyens de coercition à la disposition de Tautorité municipale. De plus, le législateur est généralement très-préoccupé des besoins du Trésor, il ne veut pas que le coniribuable soit surchargé d'impositions locales, afin qu'il ne soit pas hors d'état de supporter les impôts généraux. Il y a enfin des considérations secondaires ; on veut tantôt proléger les contribuables contre des iniquités locales, tantôt empêcher que les taxes ne deviennent un moyen de favoriser ou de gêner certaines productions. Par toutes ces raisons, et d'autres encore que nous omettons, les lois posent généralement des limites au droit d'imposition: elles indiquent la nature et l'assiette de l'impôt, fixent un maximum, ou prescrivent de demander l'autorisation du Gouvernement.

C'est généralement — du moins sur tout le continent européen — le conseil municipal, ou l'assemblée communale, qui vote les imposi-

lions. En France, à l'époque où les pouvoirs municipaux étaient presque réduits à rien, les conseils municipaux, dit Tarrêté du 4 thermidor an X (23 juillet 4802), « détermineront le nombre des centimes qui seront perçus addilionnellementaux contributions, pour les dépenses de l'année suivante, dans les limites établies par la loi p. La loi du 48 juillet 4837, ni la loi relativement si libérale du 24 juillet 4867 n'en disent guère davantage. La loi de 4867 et quelques lois postérieures n'ont fait qu'élargir le droit de voter des centimes extraordinaires. Le conseil vote les centimes, mais dans la loi de 4802, le préfet règle et arrête l'état, il peut donc le modifier ; la loi de 4 837 demande une simple approbation, et le préfet conserve au moins le droit de réduire les dépenses ; enfin, la loi de 4867 laisse aux communes toute liberté de disposer de leurs revenus, une fois les dépenses obligatoires couvertes. Mais le nombre des centimes a toujours une limite, elle est fixée en partie par le budget et en partie par le conseil général (loi de 4867). On est d'ailleurs plus rigoureux lorsqu'il s'agit d'impositions nou-

velles que de la continualion de centimes déjà autorisés.

Cette limitation, nous la rencontrons ailleurs. En Prusse, les villes (loi* de 4853) peuvent voter librement jusqu'à 50 centimes additionnels sur toutes les contributions directes autres que rimpôt sur le revenu. Tout centime additionnel sur cet impôt, ainsi que sur les taxes indirectes, a besoin d'une autorisation, car la commune fait directement concurrence à l'État. La création d'impositions nouvelles doit également être spécialement autorisée. Les communes rurales ont peu de dépenses, nous pouvons les négliger ici. La loi organique autrichienne de 1862 renvoie aux lois provinciales, lesquelles diffèrent entre elles dans une très-forte mesure ; un seul exemple suffira : la Moravie demande la confirmation préfectorale pour 10 centimes additionnels, le Vorarlberg se réserve sa liberté jusqu'à 150 centimes, les autres provinces s'échelonnent entre ces deux extrêmes; il n'y a donc de commun entre ces provinces que le principe de la limitation. En Russie, l'article 128 de la loi de 1870 autorise

la ville à établir, au profit de la caisse municipale, une contribution foncière et une conlribulion des patentes, sans avoir à les faire approuver ; d'autres impositions et taxes, au contraire, ont besoin d'être confirmées.

La Belgique est moins libérale que la Russie. L'article 75 de la loi communale exige l'approbation du roi, après avis de la députation permanente du conseil provincial, pour <r l'établissement, le changement ou la suppression des impositions communales et des règlements y relatifs ». L'Italie aussi charge sa députation provinciale (loi de 1865, art. 138) d'approuver les impositions communales. Selon la loi danoise de 1868, les villes n'ont besoin de l'approbation du ministre de l'intérieur que lorsqu'elles veulent dépasser la moyenne des trois dernières années augmentée d'un cinquième. Il en en est de même pour les communes rurales (loi de 1867), sauf que l'autorisation est donnée par le conseil départemental. Pour ne pas trop multiplier les détails, qui menacent de devenir monotones, nous dirons que dans quelques cantons suisses, notamment Genève, Tapprobation

est nécessaire, tandis que dans d*aulres, par exemple à Zurich, elle n'est pas exigée.

On a déjà pu voir qu'il est fait à peu près partout une différence profonde entre les contributions directes et les taxes indirectes, et que ces dernières ont partout besoin d'approbation. Le légishileur n'est pas favorable, généralement, aux taxes indirectes communales, sauf celles qui s'appliquent à des services rendus (places sur les marché?, poids publics, droits de stationnement), il préfère les centimesadditionnels;laBelgique,et,àson exemple, la Hollande, ont adopté une combinaison particulière. Elle consiste à répartir entre les communes une partie du produit de l'impôt sur le café, le sucre, la bière, le vin, Teau-de-vie et les postes; c'est à titre de remplacement de l'octroi; les communes qui n'avaient pas eu d'octroi reçoivent d'ailleurs une part proportionnelle. Nous ne saurions recommander ce procédé, qui ne contribue en rien à la liberté et à l'indépendance des communes.

Nous parlions du continent ; en Angleterre, il faut distinguer entre les 277 villes, borough,

ET Lk LIBERTÉ. 45

et les campagnes, couniies et parishes. Dans les villes, Je vole de l'impôt est maintenant presque complètement confié au conseil mu-

, nicipal élu. Il existe encore des localités où des commissions spéciales sont chargées du pavage et de Téclairage, ainsi que de quelques autres attributions; nous ne savons pas non plus si les dépenses pour les pauvres ont ctîssé partout d'être levées à part, c'est qu'un certain nombre de boroughs jouissent encore de local acts, lois spéciales, et même d'anciennes chartes qui compliquent la matière; mais la loi municipale permet à toute ville de centraliser à volonté les pouvoirs dans le conseil municipal. L'anomalie que nous allons signaler n'existe

I donc que pour les comtés et les communes {civil parishes). Elle consiste en ceci : d'une part, plusieurs autorités peuvent établir (voter n'est pas le mot) des impositions locales ; et, de l'autre, une certaine partie de Timpôt est établie non par des représentants élus, mais par des « magistrats 3) nommés par le Gouvernement. Il s'agit des juges de paix. Dans les communes, les impositions peuvent être éta-

blies par les marguilliers, les surveillants des chemins publics, les inspecteurs des pauvres ou le bureau des gardiens, le bureau scolaire, etc., tous agents communaux élus, et par les juges de paix ; dans les comtés, les impositions sont votées par les juges de paix réunis en session trimestrielle. Les impositions, on le comprend, sont des impositions directes, fixées à tant de pence — ou fraction de penny — à la livre sterling de revenu local ; ce sont les seuls impôts que les juges de paix puissent établir, et seulement pour le but défini par la loi; des taxes indirectes, des péages et droits ne peuvent être créés que par acte du Parlement.

Il nous reste à donner quelques indications sur le vole des impôts communaux aux États- Unis. Chaque État ayant sa propre législation en ces matières, nous choisissons quelques États types. C'est d'abord le Massachussets. La loi permet « aux villes et communes » {citiesandtowns^) de voter des fonds pour des dépenses détermi* nées (les écoles, les chemins, les cimetières, etc.) sans indiquer de limites; ce sont là, pour ainsi dire, des dépenses obligatoires ; puis, pour

d'autres dépenses, qu'on peut considérer comme facultatives (fêtes publiques, etc.), il faut les deux tiers des voix pour qu'elles puissent être admises, et la loi limite la somme qu'on peut voter à une bien faible fraction du budget : la somme shall not exceed one fiftieth (1/50) of one per cent of its valuation for the same year *. C'est un demi pour cent sur le revenu. Ajoutons que les impositions ne peuvent être levées que selon les règles posées dans la loi. Le budget des comtés (départements) est dressé par trois commissaires élus, mais leur budget doit être soumis à la législature et la loi limite à 30 dollars par 1,000 habitants le montant des taxes que ces commissaires peuvent lever.

L'État d'Alabama restreint la faculté de taxation des villes à 1 7o sur le revenu, plus 2 dollars par électeur (a poil tax of two dollars per caplta). Dans l'État de New- York, le vote des villes et villages n'est pas limité, mais le vote est soumis aux commissaires des comtés qui, dans certains cas, peuvent demander des modi-

(^) Ordinances and Unies and Orders of tlie ciûy of Boston (oflQciel). BostOD, 1869, p. 674.

fîcalions. C'est une limite indirecle. Le comté ne peut pas s'imposer plus de 5,000 dollars.

Ainsi^ dans aucun pays du monde, TÉtat ne renonce complètement à réglementer, sinon à limiter les pouvoirs financiers des communes. La loi porte tantôt sur le chiffre, tantôt sur l'assiette, tantôt sur l'emploi. Ce que la loi veul établir, c'est un frein ; les pays ne diffèrent que sur l'endroit où il le faut placer et sur le degi^é d'élasticité qu'ils lui accordent. L'un des freins les mieux entendus consiste à ne permettre que le vote d'impositions directes ; c'est une charge très-désagréable, qu'on n'a nulle part une tendance à aggraver. Il n'en serait pas de même des impôts indirects, droits, taxes de toutes sortes : on est assez disposé à voter les contributions auxquelles on espère pouvoir échapper soi-même.

Section II. — Les Dépenses.

Nous avons vu que l'État s'attribue un droit de surveillance sur les recettes communales, à plus forte raison voudra-t-il surveiller l'emploi des fonds qu'il voit sortir, non sans quelque jalousie, de la poche de ses contribuables. Si

Ton abandonnait les citoyens à leurs propres penchants, de nombreuses communes pourraient bien refuser de se charger de telle dépense nécessaire, ou préférer par trop l'agréable à l'utile. Il est d'ailleurs certains services publics dont on peut dire que : ils sont partout ou pas du tout, par exemple les chemins. D'autres fois l'État trouve bon de se décharger sur les communes de certaines attributions et il se réserve de veiller à leur accomplissement. Ces divers résultats sont obtenus par des procédés administratifs différents, mais qui se réduisent au fond à deux sortes d'actes : l'approbation ou le règlement du budget, l'imposition d'office.

La France a pensé que le plus sûr était de cumuler les deux moyens. Le budget communal doit donc être réglé par le préfet ou par le chef de l'État, selon la grandeur de la ville, et celui qui règle le budget peut rejeter eu réduire les dépenses qu'il considère comme inutiles ou exagérées, mais il ne peut augmenter que les dépenses que la loi déclare oô/^'^ gcUoires. Il peut même imposer d'office les communes qui, mises régulièrement en demeure,

s'obstineraient à refuser les crédits nécessaires. Les dépenses obligatoires sont très-nombreuses, l'article 30 delà loi du 18 juillet 1837 en énumère vingt et une, et quelques autres ont été ajoutées par des lois postérieures (*); mais il reste encore des dépenses facultatives, parmi lesquelles nous mentionnerons le pavage et l'éclairage, l'entretien de la propreté. et notamment tout ce qui est relatif à l'embellissement, aux fêtes et aux autres agréments. Ainsi donc, les communes ne peuvent pas iaire absokiment ce quelles veulent, elles doivent se soumettre aux règles générales posées par les lois ; dans ces limites, elles sont libres. Or, l'un des principes fondamentaux de la législation municipale française estque jamais le budget communal ne doit être réglé en déficit, et pour que l'équilibre puisse s'établir,, il faut bien qu'on puisse réduire les dépenses et augmenter les recettes. En fait, les préfets ont rarement besoin de recourir à ces moyens extrêmes.

(*) iHous sommes surpris que la loi de 1837 n'ait pas compris dans son énumération les chemins Ticinaux, Tarticle 5 de la loi du 21 mai 1836 donnant au préfet le droit d'imposer d'Office des centimes additionnels en faveur de ces chemins.

Les procédés suivis ailleurs pour arriver au même but diffèrent selon les pays. Quelques États, comme la Bavière, la Belgique, la Hollande, l'Italie, l'Espagne, la Russie, indiquent clairement dans leurs lois quelles sont les dépenses obligatoires et donnent au Gouvernement le droit de les imposer d'oflSce; si Ténumération n'était paS différente, on dirait que notre loi de 18S7 a été copiée; elle a été en tout cas consultée et imitée. D'autres pays sont moins explicites. La loi prussienne sur lorganisation des villes du 20 juin 1853 se borne à dire dans son § 78 que si c des conseils municipaux omettent ou refusent de porter au budget des dépenses ' obligatoires {gesetzUck obliegende Leistungen) », le préfet pourra les y faire inscrire d'office en visant la loi spéciale.

La loi autrichienne de 4865, nous l'avons déjà dit, se borne à poser des principes que les lois provinciales développent. Ces dernières renferment toutes une disposition (par exemple : Bohême, §104; Gallicie,§107; Moravie, §106, etc.) qui confère au préfet ou au sous-préfet un droit de coercition envers les communes qui ne

remplissent pas leurs obligations. Il ' nous semble que ces obligations sont indignées dai^s l'article 5 de la loi organique du 5 mars 1862, où l'on énumère les douze devoirs de la commune. Il s'ensuit que si la commune, par exemple, négligeait ses che'mins, le préfet pourrait, après l'avoir mise en demeure, faire réparer les chemins aux frais de la commune et lui impo- . ser une contribution pour couvrir la dépense. En Suisse aussi, nous trouvons une grande variété de lois, mais elles ne sont pas, comme en Autriche, reliées entre elles par des principes généraux. Si à Berne la loi se tait sur les dépenses obligatoires, à Genève, l'article 48 de la loi du 5 février 1849 est ainsi conçu : a Les.budgetsdes , communes sont définitivement arrêtés par le I Conseil d'Étal (le Gouvernement). — Lorsqu'une ' dépense, qu'une loi rend obligatoire, a été omise dans un budget, le ConseiV d'État adresse au conseil municipal la demande qu'elle y ^oUportée* — En cas de refus, le Conseil d'État doit l'y

porter d'office » ta loi communale deZu^

rich du 25 avril 1866 a uîi arliole 109, moins explicite, mais suffisamment ^lafir, qui doniae à

l'autorité politique les pouvoirs coercitifs nécessaires- La loi d'Argovie (art. 5) est catégorique, il en est de mêrae de celle d'autres cantons. Nous savons déjà que l'Angleterre esl tout autrement organisée que le continent, mais là aussi les hûnunes ont des besoins collectifs, auxquels il faut absolument satisfaire. Le pouvoir coercitif appartient ea premier lieu aux juges de paix,. en appel aux tribunaux civils. De plus, tout particulier intéressé peut forcer, par une procédure judiciaire connue sous le nom de mandamm, tout fonctionnaire à faire son devoir, par. exemple, faire enjoindre à tels juges de paix d'imposer la conunune pour organiser un <ies services publics prescrits par les lois. Même aux États-Unis, les communes peuvent être forcées à faire les dépenses prescrites par une loi. Et pourquoi aussi une réunion de cent ou de mille individus ne se souinettrait*elle pas à la loi, et ne serait* elle pas tenue d'obéir aux prescriptions légales comme chacun de ces individus isolément? Si le Massachussels peut or* donner aux parents d'envoyer leurs enfants à l'école sous peine d'amende, il se croit tenu

d'obliger et de contraindre les communes à entretenir des écoles.

On le voit, dans tous les pays, les finances communales sont surveillées, et aucune municipalité n'est libre de se soustraire à ses obligations naturelles ou imposées. La surveillance comprend le plus souvent le règlement ou du moins la confirmation du budget, ce qui «st une mesure préventive ou de tutelle, et en tout cas un moyen eflScace; dans la plupart des pays, les comptes de gestion sont apurés par une autorité extracommunale, plus ou moins semblable à nos conseils de préfecture et à notre cour des compter, même en Angleterre et en Suisse, où il y a pourtant des contrôleurs des comptes nommés par la commune. Aux États- Unis, ce contrôleur des comptes a des attributions préventives analogues à celles de la cour des comptes italienne, sans le visa de laquelle aucune dépense ne peut être faite. En Prusse et en Autriche, la décharge est définitivement accordée par le conseil municipal (Prusse, loi 4853, art. 69. — Autriche, arrêté ministériel du H déc. 4850.)

Quant aux emprunts, les communes françaises sont plus libres que celles de la plupart des autres pays. La. loi de 1837 (art. 41) exigeait une loi ou une ordonnance royale pour tout emprunt, mais la loi de 1867 (art. 3) dit : e: Les conseils municipaux votent et règlent par leurs délibérations les emprunts communaux remboursables ]» en 12 ans, si les intérêts sont payés sur les revenus ordinaires, en 5 ans, si les intérêts sont payés sur des centimes extraordinaires, dont le maximum est fixé à cinq.

La toi autrichienne admet sans autorisation des emprunts qui ne dépassent pas le montant d'une année de revenu. La loi bavaroise (de 1869, art. 61) confère cette liberté, pour une somme de 1,000 francs, aux communes de 2,500 habitants, et s'élève graduellement à 20,000 francs pour des communes de plus de 20,000 âmes.

Les lois de Prusse, dp Belgique, de Hollande, de plusieurs câjEltons suisses, de la Russie, de l'Angleterre et autres ne font pas de distinction et veulent que tout emp^runt soit autorisé. En revanche, quelquçsilois (par exemple, celle de Massachussels) passent les emprunts complète-

ment sous silence ; mais ici nous ne croyons pas avoir à appliquer cette proposition : ce qui -7 n est pas défendu est permis, car il est de principe en matière communale que ce qui n'est pas expressément permis est défendu.

Section III. ~ La Gestion des propriétés. — Travaux. — Procès.

La gestion des propriétés communales, l'exécution de travaux communaux, les contrats et les procès se tiennent par plus d'un côté dans la pratique ; en- théorie, ces différentes soiies d'actes sont régis par les mêmes principes, car ils sont bien le propre des communes considérées comme personnes civiles, presque comme de simples particuliers. Dans un très-petit nombre de pays, toute liberté est laissée aux communes pour la gestion de leurs biens, mais la plupart les ont soumises, sous ce rapport, à une tutelle plus, ou moins étroite. A tort ou à raison, celte surveillance a paru un devoir sacré. Quand l'Étal limite le droit des communes de s'imposer, c'esl pour que les revenus de l'Étal n'en souffrent.

pas; quand il impose d'office des centimes additionnels, c'est dans l'intérêt des services publics ; quand il surveille les arrêtés de police, c'est pour qu'on n'abuse pas des pouvoirs qu'il a délégués ; mais quand il veut être consulté sur les convenances de la vente d'une maison ou d'un champ, c'est simplement pour protéger la commune future contre la commune présente, ou même la commune présente contre ses propres entraînements; l'État est naturellement plus large lorsqu'il s'agit d un achat. — Cette matière étant très-compliquée et les prescriptions souvent très-minutieuses, nous ne pouvons que relever quelques points saillants.

Nous avons dit que la nécessité de l'autorisation était la règle, elle paraît presque absolue pour les aliénations (ventes, etc.). l^a loi du 24 juillet 1867, qui était destinée à étendre les attributions des con^eils^municipaux, n'en parie ^as du tout; la loi de 1837 partage Texercice de la tutelle entre le préfet et le chef de lÉtat; le décret du 25 mars 1852 la centralise entre les mains des préfets, mais une circulaire ministéi^ielle (5 mai 1852) leur enjoint de n'ad-

mettre Taliénation qu'en cas de nécessité absolue. Une nécessité prévue par la loi del837e^ celle de payer un créancier porteur d'un titre exécutoire (art. 46). Pour les acquisitions, le danger a paru moins grand. Toutefois, jusqu'en 4867, toute délibération d'un corps municipal qui concluait à l'acquisition d'un immeuble, avait besoin de l'approbation préfectorale ; depuis 1867, les conseils municipaux peuvent disposer pour des acquisitions du dixième de leur revenu, sans que personne puisse rien avoir à y redire. Les pouvoirs des conseils restent encore très-limités quant aux travaux, et ils ne peuvent pas entreprendre un procès sans autorisation.

Une législation plus ou moins analogue à celle de la France existe en Belgique, en Hollande, en Italie, en Autriche, en Prusse, en Bavière, en Saxe ; dans quelques autres pays, les différences sont un peu plus grapdes, nous aurons à les relever, mais nous devons avant tout parler de la Russie, où, du moins selon la lettre de la loi de juin 1870, les villes paraissent libres d'administrer leurs biens avec une entière

indépendance. L'administration municipale a, en effet, le droit, selon Tarticle 116 de cette loi : « 1** d'acquérir ou d'aliéner au nom de la ville des biens meubles ou immeubles et de passer des contrats ; 2** d'intenter ou de soutenir au nom de la ville des actions en justice, y^ Elle peut naturellement aussi déterminer le mode de jouissance des biens appartenant à la ville (art. 119). Mais ce droit ne s'applique qu'à ce qu'on pourrait appeler les biens patrimoniaux, car les biens que nous classons dans le domaine public communal ne sont pas à libre disposition du conseil. Voici comment cette restriction est formulée dans la loi. Selon l'article 113, le plan des villes, ainsi que chaque modification de ce plan, doit être approuvé, dans les chefs- lieux de province, par le ministre de l'intérieur, dans les autres villes par le gouverneur de la province (le préfet). L'article 120 dispose:

€ Lés terrains*qui, conformément au plan de la ville, servent de places publiques, de rues, ruelles, trottoirs, passages, ponts, chemins de halage, passages d'eau et voies de comnmnication par eau, situés sur le temtoire de

la ville, quoique propriété de la ville, sont livrés à la jouissance de tous, » L'article 421 ajoute : « Les terrains indiqués à Tarticle précédent ne peuvent être aliénés par Tadministralion municipale sans qu'au préalable le changement au plan de la ville qu'exige celle aliénation ait été approuvé par l'autorité compétente. y> L'article 122 développe et précise ces dispositions. Dans une excellente publication de M. P. Schwanebach sur la loi communale russe du 16 juin 1870, qui a paru à Saint-Pétersbourg (chea C. Rœttger), nous lisons qu'à ce moment (en 4870) le Gouvernement était si bien disposé pour lès villes, qu'il était sur le point de les substituer à rÉtat pour tous les biens tombés en déshérence dans leur enceinte; mais celte disposition n'a pas passé. Il semble néanmoins que les villes russes n'ont pas à se plaindre du législateur.

Du reste, la loi du 19 février 1861 qui règle le sort des communes rurales, a lafissé à ces dernières la pleine disposition de leurs biens, ce qui se comprend dans un pays où les communes sont propriétaires, à titre privé, de l'ensemble de leur territoire, c'est-à-dire que les

habitants des villages possèdent le sol par indivis.

En Suisse, la législation diffère selon les cantons. La loi communale de Genève, article 43, n'est pas bien claire; elle demande le consentement de la majorité absolue du conseil municipal « dans les délibérations qui ont pour objet d'aliéner, d'hypothéquer, d'échanger ou de partager des biens communaux y>. Le deuxième alinéa ajoule: a: Les expéditions des délibéralions ci-dessus, transmises au Conseil d'État, doivent énoncer les noms des membres qui ont forme la majorité, 'ceux de la minorité, et les motifs exposés de part et d'autre. » Voilà tout. Il n'est pas question d'autorisation ; à quoi bon alors ces expéditions si détaillées ? Le canton de Zurich se réserve un veto, Argovie et d'autres également^; Berne, au contraire^ semble donner toute autonomie sous ce rapport à ses communes.

La législation anglaise est toute particulière, et il sera difficile d'expliquer ses complications en peu de mots. Les biens que les communes peuvent posséder sont d'abord ou du domaine public ou des terres vagues auxquelles il ne

peut être louché qu'en vertu d'une loi, puis des fondations pour l'église, l'école, les hôpitaux, etc. Les fondations sont administrées par des trustées, hommes de confiance, qui sont de vrais tuteurs, en ayant tous les droits, mais dont les pouvoirs sont réglés, soit par l'acte de fondation, soit par des lois générales. Ces lois indiquent les placements permis, etc., mais il reste à beaucoup de trustées une assez grande marge. Les propriétés des villes étant plus considérables, une loi limite les pouvoirs du conseil municipal relativement aux aliénations et aux baux, dont la durée ne peut pas excéder trente et un ans. En cas de besoin, l'autorisation nécessaire est accordée par le ministre des finances (*).

Aux États-Unis non plus les communes ne peuvent pas disposer d'une manière absolue de. leurs propriétés. Elles peuvent vendre des propriétés patrimoniales, et sont libres d'acheter tous meubles et immeubles; mais le domaine public communal et les terres vagues sont inaliénables; sans doute aussi la dotation des écoles.

(*) Oneist, Geschichte der engL CommunalverfassunÇf p. 893.