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De la Domanialité publique des Cimetières

Il semble que la domanialité publique des cimetières s'impose a priori à l'esprit et soit à l'abri de toute discussion. La très grande majorité des auteurs l’admet (1) : cependant l'opinion contraire à été énergiquement soutenue par MM. Batbie et Ducrocq (2).

Nous proposant de démontrer le caractère public de la domanialité des lieux de sépulture, deux questions se posent ; quelles sont les conditions que doit remplir un bien pour être rangé dans le domaine public, les cimetières satisfont-ils à ces conditions ?

Toutes les théories que l’on a élaborées sur la domanialité publique se réfèrent à une texte fondamental}, l'art. 538 du Code civil :

ART. 538, — « Les chemins, routes et rues à la « charge de l'Etat, les fleuvés et rivières navigables « ou flottables, les rivages, lais et relais de la mer,

« les ports, les rades, les navires et généralement « toutes les parties du terriloire français qui ne'sont « pas susceptibles d'une propriété privée sont consi- « dérés comme des dépendances du domaine public. »

(1) AUBRY et RAU. Cours de Droit civil francais, t. 11, S 169. — GAUDRY. Traité de la législation des Cultes, t. 11, n° 744. — PROUDHON. Domaine public, t. 1.

(2) BATBIE. Droit public et «administratif, t. v, n° 314. — DucrocQ. Traité des Édifices publics, n° 90 ; Cours de Droit administratif, t. 11, n° 1418 et 1419.

Dans le même chapitre IIT du Code civil, d'autres articles parlent du domaine public :

ART. 539. — « Tous les biens vacants et sans mat- « tre et ceux des personnes qui décèdent sans héri- « Uers ou dont les successions sont abandonnées, « appartiennent au domaine publie. »

ART. 540. — « Les portes, murs, fossés, remparts « de places de guerre et de forteresse font aussi par- « tie du domaine public. »

ART. 541. — « Il en est de même des terrains de « fortifications et remparts des places qui ne sont pas « places de guerre : ils appartiennent à l'Etat s'iis « n'ont pas été valablement aliénés ou si la prescrip- «tion n'en a pas été acquise contre Lui. »

dans ces textes une certaine confusion, des biens qui dans ces textes une certain econfusion, des biens qui sont manilestement du domaine privé sont rangés dans le domaine public : c'est ainsi que tout le monde admet que les lais et relais appartiennent au domaine privé de l'Etat, « le lai et par conséquent le domaine « privé existent dès que la mer a cessé définitivement

« d'occuper le terrain, puisque c'est le fait naturel de « l'occupation par les eaux qui crée la domaniali!é « publique maritime » (1).

il en est de même des biens vacants et sans maître,

des remparts ou fortifications déclassés, qui, sans

(1) MorEAuU. Cours de Droit administratif, p. 574.

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discussion possible, doivent être rangés dans le domaine privé de l'Etat. \

C'est à l’aide des textes que nous venons d'énumérer, les art. 538 et 540, que l’on arrive à dégager le crilerium de la domanialité publique ; on cherche à préciser les caractères des biens énumérés dans ces articles et l'opinion courante soutient que, pour être rangé dans le domaine public, tout bien doit salisfaire aux trois conditions suivantes :

1° Etre une portion du territoire français :

2° Etre affecté à l’usage de tous ;

3° Etre imsusceptible de propriété privée.

Ces conditions, dit-on, sont imdispensables, sauf le cas où un texte exprès range dans le domaine public un bien qui, par sa nature, n'aurait pas pu y être incorporé.

Les cimetières remplissent-ils les trois conditions ? Il nous paraît que oui, et c'est ce que nous allons essayer de démontrer.

(a) Il n'est pas douteux que les cimetières sont une porüon du territoire français, et ce premier point ne présenterait aucune difficulté si on n'avait soutenu qu'il fallait qu'il s'agisse de terrains non bâtis. Il est manileste cependant qu'il n'a pas été dans la pensée du législateur d'exclure du domaine public les édifices qui seraient des constructions et non des parties du domaine public.

C'est M. Ducrocq qui a formulé cette règle des

« terrains non bâtis » ; mais même si on admettait la nécessité de cette condition on pourrait soutenir que les cimetières lui obéissent.

On a fait remarquer, en effet, que le fait pour certains cimetières de renfermer des monuments funérares n'était pas suffisant pour faire considérer les lieux de sépultures comme des terrains bâtis, le monument funéraire, quels que soient son luxe et sa valeur, n'étant Jamais que l'accessoire du sol.

M. Ducrocq prête, lui-même, un singulier appui à cette manière de voir, quand il classe dans le domaine public, comme formant des accessoires du sol, tous les monuments et constructions diverses édifiés sur des terrains dépendant de ce domaine, notamment les arcs de triomphe, les colonnes, les statues, etc. qui décorent la voie publique et dont la valeur est bien supérieure à leur emplacement (1).

Et, par ailleurs, on se demanderait vainement! à quelles considérations aurait obéi le législateur en ne rangeant dans le domaine public que les terrains sans constructions. Une pareille distinction serait inexplicable et 1l est, de plus, littéralement impossible de la soutenir si on considère les exemples qu'offrent les lois françaises des cas où des terrains bâtis sont rangés dans le domaine public. C’est ainsi que la loi du

{1) DuCROGQ. Edifices publics, n° 95,

NDORS 8-10 juillet 1791 (art. 13, litre [) désigne, sous le nom de terrains, des forifications, remparts, parapels, etc. et que l'arrêté du 24 décembre 1811 (art: 54) déclare que le terrain militaire des places de guerre comprend des bâtiments, établissements, etc.

(b) Pour qu'un bien soit du domaine public, il faut qu'il soit affecté à l’usage de tous.

Une opinion récente et en opposition avec l'opinion classique que nous avons formulée, soutient que pour qu'un bien soit susceptible d'être rangé dans le domaine public, 1l lui suffit d'être affecté soit à un usage, soit à un service public.

Y a-t-1il éntre les deux systèmes des différences considérables ? Non, et il faut tenir compte des tempéraments qui, pratiquement, sont apportés à la rigueur théorique de ces deux opinions ; c'est ainsi que le premier système perd un peu de son intransigeance, en admettant, comme nous l'avons déjà indiqué, qu’un texte suffit pour ranger dans le domaine public un bien qui, par sa nature, ne Justifierait pas ce classement que le deuxième perd de son extension en exigeant, pour être rangé dans le domaine public, que le bien affecté au service public appartienne à l'Etat ; ce classement ne pourrait pas avoir lieu, si le bien avait été loué à un particulier.

Au surplus, quelle différence y a-t-1l entre un bien affecté à l'usage direct et immédiat de tous et un bien simplement affecté à un service public ? Y a-t-il entre

ces deux expressions une différence d'idées ou seulement une différence de mots ?

Nous pencherions pour la deuxième hypothèse. On a justemeni, en effet, fait remarquer que si on veut à tout prix que les expressions « usage public » et « service public » n'aient pas une signification absolument équivalente, il faut reconnaître cependant qu'elies ne sont pas séparées par des cloisons étanches ; en effet, elles expriment la même idée.

L'expression « usage public » éveille la pensée d'une chose affectée directement à l'intérêt général, tandis que les mots « service public » d’une chose affectée indirectement à ce mème intérêt.

« L’affectation à un service public, dit fort Juste- « ment M. Bressolles, n'a-t-elie pas pour résultat de « consacrer un édifice à un usage public ? Le public, « en effet, peut jouir d'une chose, soit en en usant « directement pour son ulhlité et son plaisir, comme « d’une promenade, d’une église, soit en y ayant un « libre accès pour recourir à un service public qui « s'y trouve installé dans son intérêt, quoique l'en- « trée puisse en être réglementée par mesure d'ordre « ou de police » (1).

Et il n’est pas difficile de concrétiser ces réflexions par des exemples, ainsi les routes sont affectées au

(1) BRESSOLLES. Journal de Droit administratif, 1. 11, p. 117-121.

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service public de la voirie, en même temps qu'elles sont à la discrétion du public : d’autre part, des monuments comme les palais de justice, les préfectures sont affectés à un service public en même temps que livrés à l'usage des citovens qui en ont l'accès sous certaines conditions.

Ainsi celte quasi assimilation entre les expressions « usage public » et « service public » témoignerait que les cimetières rempliraient la deuxième condition exigée par l'opinion classique dans le cas où on admettrait avec M. Ducrocq qu'ils ne sont affectés qu'à un service public.

Cette opinion récente qui déclare que non seulement sont des dépendances du domaine public les terrains non bâtis affectés à l'usage de tous, mais encore les terrains non bâlis affectés à un service publie, comme les cimetières par exemple, paraît plus logique que l'opinion classique. « Elle fournit un ceri- « terium pratique, dit M. Hauriou — Trailé de Droit « admin., p. 681 — car le fait de l'affectation à l’uti- « lité publique est toujours facile de constater. Elle « a un avantage de plus, elle fournit un principe d'in- « terprétation raisonnable, pour la règle de l'inalié- « nabilité, en laquelle gît, en somme, tout l'intérêt de « la domanialité publique. Cette règle se trouvant « fondée uniquement sur l'affectation de la chose à « l’utilté publique, on voit de suite pourquoi elle ne « s'applique que depuis l’affectalion jusqu'à la désaf-

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« lectation, pourquoi elle ne s'oppose qu'aux actes « dont les conséquences iraient à l'encontre de la « destination d'utilité publique de la chose et la « feraient retomber dans le commerce de la vie pri- « vée, pourquoi en sommie elle n'a qu’une portée rela- « tive ; mais aussi pourquoi dans ces limites elle est «une règle nécessaire et pourquoi sans elle les dépen- « dances du domaine public ne seraient point hors « du commerce. »

Avec ce criterium de l'affectation à l'utilité publique, il n'est pas douteux que les lieux de sépulture doivent être rangés dans le domaine public ; en effet, quelles que soient les réserves qu'on ait pu faire, quelles que soient les discussions qu'on ait pu établir pour savoir si tels immeubles devaient ou non être rangés dans le domaine public, il en est toute une catégorie sur lesquels 1l n’y a pas discussion, ce sont les biens affectés à un besoin primordial de la société, n'est-ce pas, au premier chef, la situation des cimetières ?

Mais ne peut-on pas soutenir que les cimetières sont directement livrés à l’usage public ? On a essayé de le faire.

Non seulement, a-t-on dit, les cimetières sont affectés à un service public, mais ils sont encore livrés à l'usage du public et cela à un double ütre. D'abord, en effet, l'accès en est libre, et ensuite l'inhumation n'est-elle pas l'usage le plus direct que l'homme

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puisse tirer de la terre ? « On objecterait vainement « que luomme après sa mort ne peut plus user de «rien, ne plus rien posséder. La réponse est que, « d'une part, la jouissance posthume de certains « droits peut se justifier par le dogme généralement « reçu de limmortalité de l'âme et que, d'autre part, « le droit du mort est exercé par la famille qui le « représente et, en tous cas, par le maire de la com- « mune et par le ministère public chargés, chacun, « en ce qui le concerne, d'assurer à ceux qui ne sont « plus, la possession de la terre où 1ls reposent » (1).

En définitive, quel que soit l'aspect sous lequel on envisage la question de la domanialité des cimetieres, 1l faut reconnaître que leur classement dans le domaine public communal est plemement justifié.

(ec) Pour qu'un bien soit du domaine public, il faut qu'il soit insusceptible de propriété privée.

Quelle est la défimtion que l’on peut donner d’un bien insusceptble de propriété privée ? Un bien insuscephble de propriété privée est celui qui par sa nature ne permet pas de concevoir l'emprise d’un particulier, ou bien encore celui auquel une disposition formelle de la loi a donné ce caractère.

Dans l'hypothèse des cimetières, cette troisième condition est réalisée par les dispositions de la loi qui place ces biens hors du commerce.

(1) Lyon, 4 février 1875, D. 77-2-161, note,

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En eflet, les articles 8 et 9 du décret de prairial décident que les cimetières, à leur fermeture, devront rester cinq ans, dans l’état où ils se trouvent : à l'expiration de ce délai, ils ne pourront qu'être ensemencés, les fouilles seront prohibées. Ces dispositions ont été complétées par une décision du Conseil d'Etat du 13 nivôse an XIII et une circulaire du 4 pluviôse an XIIT qui permettent aux communes d'aliéner ou d'échanger les cimetières abandonnés sous l’obligation pour l'acquéreur de se conformer aux prescriphons du décret de prairial (1).

Au surplus, dire, comme le dit M. Ducrocq, qu'un bien, pour être rangé dans le domaine public, doit être insusceptble de propriété « par sa nature physique », cela heurte le bon sens. D'ailleurs, l'article 538 du Code civil classe dans le domaine public les choses non suscephbles de propriété privée, sans ajouter « par leur nature physique », et, en effet, failon remarquer, à l'exception des choses destinées à l'usage commun de tous les hommes comme l'air, l’eau, tous les objets qui sont à la surface du globe sont susceptibles d'appropriation exclusive.

Ainsi, à titre d'exemple, les portions de routes nationales, déclassées et vendues conformément à la loi du 24 mai 1842, deviennent, à dater du jour de la vente, la propriété des acquéreurs qui peuvent, si cela

(1) DALLoz, Répertoire, vo Culte, n° 797.

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leur plaît, les posséder sans rien changer à leur nature physique. -

On explique l'argumentation de M. Ducrocq par la confusion que le savant auteur a établie entre la « nature physique », c’est-à-dire la matérialité des choses et leur « nature juridique », c'est-à-dire leur destination.

C'est à cause de leur nature Juridique et non à cause de leur nature physique que les choses mentionnées dans l’article 538 du Code civil sont considérées comme des dépendances du domaine public. Il est impossible de prétendre que c'est la nature même des choses, sans l'intervention du législateur, qui les fait échapper à toute appropriation privée.

Ainsi donc, les dispositions de la loi qui placent les cimetières hors du commerce témoignent qu'ils sont insusceptibles de propriété privée et qu'ils remplissent la troisième condition exigée pour qu'ils puissent être classés dans le domaine public.

Autres Considérations

MM. Ducrocq et Batbie, pour défendre la thèse de la domanialité privée, mettent en avant deux autres considérations :

(a) La commune perçoit les produits des cimetières, moins toutefois les produits spontanés qui appartiennent aux Fabriques (décret. 30 déc. 1809, art. 36),