CHAPITRE PREMIER

Organisation du Tribunal des Conflits

Conformément à la Constitution de 1848 et aux dispositions des divers textes législatifs ou règlementaires de cette époque, le Tribunal des Conflits était composé de neuf membres pris également, à l'exception du ministre president, au sein du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation. Ces juges étaient élus pour trois ans. Ils étaient remplacés en cas d’empêchement, selon le corps auquel ils appartenaient,= par des suppléants, élus au nombre de deux dans chaque assemblée et pour un temps égal à la durée des fonctions des membres titulaires. |

Au sujet de la présidence du Tribunal le projet, qui devait devenir la loi du 4 février 1850, prévoyait que le

Ministre de la Justice pourrait être suppléé par un autre ministre, au choix du Président de la République. Mais la commission craignait que le choix du gouvernement n'’introduisît arbitrairement un élément politique au sein de cet-

te juridiction. F5

« La Commission, disait-elle par l'organe de M. Tho- «mine Desmazures, son rapporteur, a regardé en outre « qu'attribuer ainsi au pouvoir exécutif le droit de choisir «pour chaque affaire, et peut-être selon le caractère «de chaque affaire, le magistrat chargé de présider le « débat et de diriger la délibération, serait sortir de toutes les « règles établies dans l’administration de la justice et ou- « vrir la porte à de graves abus. Bientôt en effet, par la «nature même des choses, la présidence se trouverait habi- «tuellement transférée aux divers membres du cabinet « d’après le caractère de leurs attributions. Le genre de leurs « connaissances, de leurs habitudes, en ferait même une « nécessité. Et l’on arriverait ainsi à ce résultat que le per- « sonnage le plus influent du Tribunal des Conflits, celui « dont l’opinion peut parfois dicter la décision, se trouve- « rait précisément le ministre dont les attributions seraient « Spécialement mises en question dans le débat ». La Cornmission fut unanime à repousser une disposition qui. d’après elle, était susceptible d’altérer profondément le caractère de cette institution.

Elle ne s'arrêta pas non plus à la nomination âu président suppléant parmi les membres composant le Tribunai

ri Te mais elle proposa de confier cette prérogative au Ministre de l’Instuction Publique (1).

La commission, dans le but de justifier le choix de ce ministre, faisait rémarquer qu'il était celui des membres du cabinet dont le département présentait le moins de cas de conflits et qu’il réunissait en général toutes les conditions désirables pour remplir cette haute fonction.

Les raisons alléguées ne paraissent que peu décisives ; nous adopterions volontiers l’explication donnée au sujet de ce choix par M. Laferrière qui fait remarquer qu'à ce moment-là M. de Falloux était Ministre de l’Instruction Publique et que cette disposition « paraît avoir eu surtout un caractère d'actualité (2) ». Quoi qu'il en soit, cette proposition fut adoptée par l'assemblée et devint l’art. 2 de la loi.

La présidence était donc dévolue en principe au Garde des Sceaux. Dupin aîné avait déjà tenté, dans les termes suivants, au nom du comité de constitution, de justifier la prérogative qui lui était accordée : « Il faut, dit-il, un président. « On n’a voulu subordonnner ni la Cour de Cassation au « Conseil d'Etat, ni le Conseil d'Etat à la Cour de Cassation. « Il fallait un lien entre ces deux autorités ; nous avons pris «le Ministre de la Justice qui représente la puissance pu- « blique dans cette branche du pouvoir. Le ministre est le « chef de la justice. Ayant jusqu'à présent la suprématie « sur les deux ordres, l’ordre administratif et l’ordre judi-

(1) Moniteur du 30 décembre 1849, p. 4215.

(2) Laferrière, op. cit., tome 1, p. 221, note 8.

Go

«ciaire, c’est lui qui est le lien naturel qui doit concilier «entre elles les deux autorités dont sera composé le Tribu- « nal des Conflits. D'ailleurs ce n’est pas un jugement que «le Tribunal des Conflits aura à prononcer, il aura seule- « ment à rendre son libre cours à l'administration de la « justice ; il n’agira que comme pouvoir régulateur. »

De nombreux publicistes contestent le bien fondé de ces explications. M. Jacquelin, notamment, montre que la présidence accordée au Ministre de la Justice, sans que, bien entendu, sa haute impartialité soit mise en doute, confère au Tribunal des Conflits le caractère d’une juridiction fortement imprégnée d'influence gouvernementale. M. Artur partage son opinion (1). Il soutient qu’il n’est pas possible de considérer le Garde des Sceaux comme un magistrat et que sa situation d'homme politique le met dans l'impossibilité à peu près absolue de se placer au point de vue du droit pur. Il est à remarquer, en effet, qu'ayant voix prépondérante, le Ministre est appelé à départager le Tribunal chaque fois qu’il s’agit d’un litige fondamental intéressant l’ensemble du mécanisme administratif ou pouvant soulever des discussions politiques. Quoi qu’il en soit, et bien que nul ne songe à suspecter la bonne foi et l’équité parfaites des hommes qui ont à faire pencher la balance en faveur, soit de la juridiction administrative, soit de l’autorité judiciaire, il paraîtrait souhaitable que le Garde des Sceaux ne fit plus partie du Tribunal des Conflits, comme cela a lieu d’ailleurs

(1) Séparation des pouvoirs et des fonctions, p. 262.

Co

au sein du Conseil d'Etat statuant au contentieux. (1) On éviterait ainsi de donner des armes aux adversaires de la juridiction administrative et aux détracteurs de l’organisation actuelle des conflits. Ceux-ci ne seraient plus fondés à prétendre, à tort du reste, que les décisions sur conflits sont bien plutôt des affaires de gouvernement que des affaires de justice (2).

Ces inconvénients n'avaient pas échappé au législateur de 1872. C’est ainsi que Batbie, rapporteur de la commission, critiqua les dispositions du projet de loi du 24 mai 1872 par lesquelles le gouvernement prévoyait que le Tribunal des Conflits se composerait de quatre conseillers d'Etat et de quatre conseillers à la Cour de Cassation, le partage éventuel des voix devant, dans ces conditions, toujours être levé par le Garde des Sceaux (3). Il proposa l’éviction du Ministre de la Justice et son remplacement par un président nommé par ses collègues ainsi que l’adjonction aux membres déjà existants de trois autres membres élus par l’Assemblée Nationale. Ce texte fut adopté à la deuxième délibération. Mais la commission, nous ne savons pour quelles raisons, revenant, après ce vote, sur son opinion première, proposa

(1) Pour les mêmes raisons nous approuvons la dévolution de la présidence des Conseils de Préfecture interdépartementaux, non plus aux préfets, mais à des présidents pris dans leur sein (art. 3 du décret du 6 septembre 1926).

(2) V. article de M. Gaston Jèze dans la Revue de droit public, 1908, p. 266 et suiv.

(3) Premier rapport de la commission en date du 22 janvier 1872.

M) Ve

de rendre la présidence au Garde des Sceaux et de faire élire les trois membres supplémentaires, non plus par l'Assemblée Nationale, mais par le Tribunal lui-même qui nommerait un vice-président.

La loi du 24 mai 1872 donna satisfaction sur ce point au vœu de la commission.

En l’état actuel de la législation, le Tribunal des Conflits est composé de la façon suivante :

1° Le Garde des Sceaux, président.

2° Trois conseillers d'Etat en service ordinaire élus par les Conseillers en service ordnaire.

3° Trois conseillers à la Cour de Cassation élus par leurs collègues.

4° Deux membres titulaires et deux membres suppléants élus par la majorité des autres juges.

Les deux membres titulaires et les deux suppléants sont désignés par le Tribunal réuni sous la présidence du Garde des Sceaux. Pendant les premières années qui ont suivi le vote de la loi de 1872, les deux titulaires étaient choisis d’ordinaire parmi les anciens membres du Conseil d'Etat et de la Cour de Cassation. Peu à peu, l’usage, moins conforme d’ailleurs à l’esprit de la loi, s’est établi de choisir l’un parmi les membres en exercice du Conseil d'Etat, l’autre parmi ceux de la Cour de Cassation. Les deux suppléants sont généralement pris parmi les maîtres des requêtes ou les professeurs à la Faculté de Droit de Paris.

Les membres du Tribunal sont renouvelés tous les trois

LR Es

ans et indéfiniment rééligibles. Ils choisissent parmi eux, au début de chaque période triennale, un vice-président (art. 25), qui, par courtoisie, est pris, tantôt dans la Cour de Cassation, tantôt dans le Conseil d'Etat.

Il existe auprès du Tribunal des Conflits un minisère public. En 1850 la commission, d'accord avec le gouvernement, avait admis que le ministère public serait pris également dans le Conseil d'Etat et la Cour de Cassation. Certains commissaires demandaient que ce choix fût fait indistinctement dans l’un et l’autre corps ; d’autres souhaitaient la création d’un ministère public spécial et hiérarchisé. L'art. 6 de la loi du 4 février 1850, à laquelle renvoie sur ce point celle du 24 mai 1872, dit que les fonctions du ministère public sont remplies par deux commissaires du gouvernement choisis tous les ans par le Président de la République, l’un parmi les maîtres des requêtes au Conseil d'Etat, l’autre parmi les membres du parquet de la Cour de Cassation. Il est adjoint à chacun de ces commissaires un suppléant désigné dans les mêmes conditions et pris dans le même corps, pour le remplacer en cas d’empêchement. Ces nominations sont faites chaque année avant l’époque fixée pour la reprise des travaux du Tribunal (1).

Au moment de la discussion du projet de loi de 1850 la commission proposa que, dans un but d’impartialité, les fonctions de rapporteur et de commissaire du gouvernement ne pussent jamais être remplies dans la même affaire par

(1) Loi du 4 février 1850, art. 6.

deux membres tirés du même corps ; elle proposa égale ment de décider que le choix du rapporteur serait alternativement et invariablement opéré dans les deux corps composant le Tribunal. Elle obtint gain de cause par la rédaction de l’art. 7 qui spécifie que « dans aucune affaire les fonctions «de rapporteur et celles du ministère public ne pourront « être remplies par deux membres pris dans le même corps ».

Un secrétaire nommé par arrêté du Ministre de la Justice est attaché au Tribunal des Conflits (1).

Les fonctions de ses membres sont gratuites ; ses audiences sont publiques.

(1) Règlement du 26 octobre 1849, art. 5,