CHAPITRE II

Caractères particuliers du Conflit négatif

Comme le dit Boulatignier, « le conflit négatif est en « quelque sorte la contre partie du conflit positif ; dans tous « les deux l’autorité administrative et l’autorité judiciaire « se trouvent en présence, avec cette différence que, dans « un Cas, chacune des deux autorités veut s’attribuer la con- « naissance d’une même affaire tandis que dans l’autre elles « se déclarent respectivement incompétentes (1) ». L’examen approfondi du conflit négatif va faire l’objet de la suite de notre travail.

A la différence du conflit positif, celui-ci n’est pas, comme nous l'avons déjà dit, l'effet d’un empiètement des tribunaux judiciaires sur la juridiction administrative et ne porte pas atteinte au principe de la séparation des pouvoirs. Il est permis, à ce sujet, de se demander si, en l'occurrence, la double déclaration d’incompétence constitue effectivement un conflit dans la véritable acception du mot. Non, à proprement parler, puisque, loin d’être en lutte pour revendi-

(1) Dictionnaire général d'administration, V° Conflit.

ent) eee

quer la connaissance d’une même affaire, les deux juridictions refusent de la juger, ne se considérant pas compétentes pour en connaître. Son jugement constituerait donc plutôt un règlement de juges qu'une véritable décision sur confit (1).

Il ne s’agit plus ici d’un règlement d’attributions et de compétence d'ordre public, mais seulement d’une question d'intérêt privé qu'il y a lieu de résoudre pour rétablir le cours de la justice momentanément interrompu.

Le conflit négatif se présente donc sous l’aspect d’une affaire contentieuse à la solution de laquelle les parties en cause sont seules intéressées.

S 4.— Qui peut poursuivre le règlement du Conflit négatif ?

Il résulte de ces considérations que les parties ont seules qualité pour se pourvoir en règlements de juges et que le préfet, seul compétent, en vertu de l’ordonnance de 1828, pour élever la conflit positif, ne saurait être admis à déclarer par arrêté le conflit négatif.

L'intérêt public n’est en effet pas en jeu dans ce litige. La jurisprudence s’est fixée depuis longtemps dans ce sens, notamment par les ordonnances en Conseil d'Etat du 3 septembre 1823 : Cénac ; du 24 mars 1824 : Gay c. Poutingon Girouard ; du 12 janvier 1825 : Grand (M. Villemain rap-

(1) Voir ordonnance du 12 décembre 1821, art. 8.

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porteur) ; et du 11 janvier 1826 : commune d'Octeville c. Toussaint (M. de Cormenin rapporteur).

Toutefois, si le préfet est en cause comme partie au procès, il peut, à ce titre, saisir le Tribunal des Conflits. Il en est ainsi, notamment, dans les instances que ce haut fonctionnaire soutient au nom du département qu'il a la mission de représenter en justice. Dans celles qu'il suivrait au nom de l'Etat, ce serait au ministre dans les attributions duquel est placé le service ayant donné lieu au litige, qui devrait se pourvoir en règlement de juges (1).

Le Garde des Sceaux a également qualité pour intenter un recours en règlement de conflit négatif en vertu de l’art. 19 du règlement de 1849, lorsque « la déclaration d’incom- « pétence émane, d’une part, de l’autorité administrative, de « l’autre, d’un tribunal statuant en matière de simple police «ou de police correctionnelle. » Ce n’est là d’ailleurs que l'application des règles ordinaires du droit. En effet, dans les matières purement civiles il incombe aux parties intéressées de faire lever l’obstacle qui s'oppose à la reconnaissance de leurs droits, obstacle qui résulte de la déclaration d’incompétence des deux juridictions. Dans les matières correctionnelles ou de simple police, au contraire, le ministère public peut agir à ce sujet en dehors des parties elles-mêmes qui ont le droit de citation directe, car il est nécessaire que la justice répressive suive son cours. Le Garde des Sceaux peut donc

(1) Décret du 26 octobre 1849, art. 18,

former un recours devant le Tribunal des Conflits comme étant l'autorité au nom de laquelle la poursuite pénale est engagée ? Le droit du ministre n’exclue d’ailleurs pas celui des parties de se pourvoir en règlement de juges si la poursuite a été introduite par l’une d’elles.

Cette prérogative accordée au Ministre de la Justice avait déjà été reconnue par le Conseil d'Etat dans ses arrêts des 15 août et 6 novenibre 1839. Elle a été confirmée depuis cette époque par une jurisprudence constante, tant au Conseil d'Etat qu'au Tribunal des Conflits (1).

Jusqu'au règlement du 26 octobre 1849 la législation, comme nous l’avons dit plus haut, était muette sur la procédure à suivre par le Conseil d'Etat en matière de conflits négatifs. Cette juridiction appliquait l’art. 11 du règlement du 5 nivôse an VIII. En l’absence de règles précises les règlements de juges étaient déférés au Conseil d'Etat de diverses manières. Il était saisi, tantôt par les parties qui s’adressaient directement à lui, tantôt par les ministres qui,

(1) Voir notamment Conseil d'Etat 6 juillet 1865 : Carrière. — Conflits 17 mai 1873 : Desanti. — 13 mars 1875 : Gerentet. — 13 janvier 1883 : Du Rieux.

Le Conseil d'Etat avait admis avant la loi de 1872, par un arrêt du 6 août 1861 (Aff. Morel), que le Ministre des Travaux Publics était recevable à se pourvoir en règlement de juges devant lui lorsque lautorité administrative et l'autorité judiciaire s'étaient déclarées respectivement incompétentes pour connaître d’une contravention de voirie. Actuellement le Garde des Sceaux, en vertu du règlement de 1849, remis en vigueur par la loi de 1872, aurait seul qualité pour former ce pourvoi.

dans l'intérêt de leur département, lui soumettaient le règlement du conflit.

Le plus souvent le Garde des Sceaux, à la demande des parties ou en sa qualité de chef de l’administration judiclaire, requérait la solution de ces litiges.

Le Conseil d'Etat, quand ii était encore juge des conflits, a même spontanément réglé des conflits négatifs sans qu’il eut été saisi d’une requête dans ce but. C’est ainsi qu'il jugea, par décision du 24 décembre 1818 (1), que lorsqu'une Cour d'appel a renvoyé à l'autorité administrative la solution d’une contestation qui était au contraire dans ses attributions et qu'un Conseil de préfecture a cru devoir retenir la connaissance du litige alors qu'il aurait dû se déclarer incompétent, le Conseil d'Etat peut, en prononçant l’incompétence de l'autorité administrative, déclarer et régler le conflit négatif qui en découle. De Cormenin s’est élevé avec juste raison contre cette décision, bien que l'exception au principe posée dans l’espèce actuelle lui ait paru pouvoir à la rigueur se justifier par la nécessité. Car l’arrêt de la Cour d'appel, étant passé en force de chose jugée, formait un obstacle au cours de la justice en laissant les parties sans juges. L'auteur constatait que «ce procédé, quoique « judicieux n’en est pas moins irrégulier parce que c’est « devant l’autorité supérieure dans la hiérarchie soit admi-

(1) Affaire Babin c. Julien.

« nistrative, soit judiciaire, que les exceptions d’'incompé- « tence, hors conflit, doivent être proposées (1). »

Le Conseil d'Etat décida de même, dans deux arrêts en date du 22 janvier 1857 et statua également sur le conflit négatif provoqué par l'annulation pour incompétence de l’arrêté d’un Conseil de préfecture sans que les parties eussent pris des conclusions à cet effet (2). Cette pratique était irrégulière et serait tout à fait injustifiable aujourd’hui si le Conseil d'Etat était encore juge des conflits, depuis que le règlement du 26 octobre 1849, abrogé de 1852 à 1872, a décidé que seules les parties intéressées peuvent se pourvoir en règlement de juges.

Il y a lieu de noter que, si elles ne jugeaient pas à propos de faire trancher le conflit négatif, le Garde des Sceaux ne pourrait pas saisir le Tribunal des Confiits en employant la voie extraordinaire du pourvoi dans l'intérêt de la loi. La question s'était présentée en 1846 ; mais des doutes avaient surgi au sein de la commission du contentieux sur la recevabilité d’une pareille action, doutes qui avaient été exposés, avant qu'il fût procédé à l'instruction et au rapport de l’affaire, dans un avis du 27 août 1846. A la suite de cet avis le ministre renonça à la demande qu'il avait introduite. Cela avec raison, d’ailleurs, car la déclaration d’incompétence des deux juridictions, alors que le fond reste réservé et qu’on

(1) Cormenin. Questions, T. 2, p. 232.

(2) Conseil d'Etat 22 janvier 1857, 1cre espèce, Gilbert. — 2: espèce, Domaine de l'Etat (D. P. 57-3-63).

ignore si les parties n'ont pas mis fin au litige par une transaction, ne porte pas une atteinte assez directe à l’ordre public pour ouvrir le recours dans l'intérêt de la loi (1).

$ 2. — Double voie de recours ouverte aux parties

Lorsque les plaideurs se trouvent en présence de deux déclarations d’incompétence émanant l’une d’un tribunal judiciaire, l’autre du juge administratif, une double voie de recours leur est ouverte. Ils ont en effet la faculté, soit d’épuiser tous les degrés de juridicitions dans le but de faire annuler l’une ou l’autre de ces décisions, soit de saisir directement le Tribunal des Conflits d’une demande en règlement de juges.

Est-il nécessaire, pour qu'il y ait lieu à règlement de juges par voie de conflit négatif, que les décisions respectives d’incompétence soient définitives et en dernier ressort? Autrement dit, les parties sont-elles tenues, avant de pouvoir recourir à cette procédure extraordinaire qu'est le conflit négatif, de faire confirmer les décisions d’incompétence par la Cour d’appel et la Cour de Cassation dans l’ordre judiciaire et par le Conseil d'Etat dans l’ordre de la juridiction administrative ? Non : cette obligation ne leur est pas imposée, conformément d’ailleurs à la jurisprudence du Conseil d’Etat maintenue par le Tribunal des Conflits (2).

(1) V. Dalloz Répertoire, v° Conflit n° 233.

(2) V. Chauveau et Tambour 1896, tome 1, n° 528.

En matière judiciaire, comme nous l'avons déjà indiqué au début de ce travail, les parties ont aujourd’hui la faculté de se pourvoir directement en règlement de juges avant d’avoir épuisé tous les degrés de juridictions (1).

Il n’en était pas ainsi sous l'empire de l'ordonnance d'août 1737. |

En effet en vertu du titre 2, article 21, les parties étaient tenues d'exercer un recours dans l’ordre hiérarchique juridictionnel avant d’user de la procédure du règlement de juges. Ce n'était que lorsqu'elles avaient obtenu des déclarations d’incompétence passées en force de chose jugée que les voies de recours extraordinaires leur étaient ouvertes.

Cependant, à la date du 26 mars 1838, la Cour de Cassation, ainsi que le constate E. V. Foucart (2), déclara que ces dispositions de l’ordonnance de 1737 n'étaient plus en vigueur, en vertu de l’art. 1041 du Code de procédure civile qui abroge toutes les lois, coutumes, usages et règlements relatifs à la procédure. Ce même arrêt décidait que le règlement de juges était autorisé par l’art. 363 du Code de procédure aussi bien pour les conflits négatifs que pour les conflits positifs ; que, dans le cas de déclinatoires successivement adoptés, les parties n’ayant plus de juges qui puissent statuer sur leur différend, il était indispensable de leur désigner un tribunal qui soit investi du pouvoir de juger et « qu'au- « cune loi ne leur imposait l’obligation de recourir exclusive-

(1) En ce sens, Cassation 26 mars 1838: Aff. Huard (Sirey 38-1-377).

(2) Eléments de droit public et administratif, tome III, N° 1830.

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« ment à la voie de l'appel contre les jugements rendus sur

« la compétence » (1).

Malgré les dispositions formelles de cet arrêt, il convient de remarquer que la doctrine et la jurisprudence sont aujourd’hui divisées sur la question ; elle a été en effet, depuis cette date, résolue diversement par des arrêts de la Cour de Cassation au sujet du règlement de déclarations d’incompétence émanant de deux tribunaux de l’ordre judiciaire.

Ces développements n'ont visé jusqu'à présent que les conflits de juridictions ; mais il est incontestable qu’ils s’appliquent également aux conflits négatifs d’attributions. Actuellement il n’est plus nécessaire que les décisions respectives d’incompétence soient définitives et en dernier ressort pour que l'instance en règlement du conflit négatif puisse être ouverte (2).

C’est ainsi qu'il a été jugé que le Tribunal des Conflits a qualité pour statuer sur le conflit négatif résultant de la double déclaration d’incompétence d'une Cour d’appel et d’un Conseil de préfecture, bien que le Conseil d'Etat soit resté ‘ saisi comme juge d'appel de la requête qui lui avait été présentée antérieurement à la loi du 24 mai 1872 et qui contenait, en plus de la demande en règlement de juges, des conclusions au fond. (Conflits 15 mars 1873 : Gillier c. Mines de

(1) Voir dans le même sens : Cassation 20 janvier 1841 (Sirey 41-1-142). Conseil d'Etat 20 juin 1839 (commune de Thizay).

(2) Solution implicite : C. d'Etat 20 janvier 1840 (Hospices de Loudun). C. d'Etat 7 août 1863 (D. P. 65-3-6). ;

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Combe-Rigol). Au cours des débats relatifs à cette affaire, l’avocat d’une des parties avait soutenu que le Tribunal des Conflits n’avait pas, à ce moment-là, compétence pour juger le conflit négatif et que la demande en règlement de juges n’était pas recevable puisque le Conseil d'Etat déjà saisi d'un appel contre l'arrêté du Conseil de préfecture, n'avait pas encore statué sur cet appel. L'avocat ajoutait qu’il convenait d'attendre que le Conseil ait fait droit sur ledit appel car, au cas, disait-il, où la haute assemblée, annulant l'arrêté viendrait ainsi à reconnaître la compétence de la juridiction administrative, l'instance en règlement de conflit négatif tomberait d'elle-même. Le commissaire du gouvernement combattit cette fin de non recevoir en alléguant que le Tribunal des Confiits avait pleine compétence pour vider le conflit négatif. Il fit valoir que la demande en règlement de juges était recevable, alors même que les décisions qui créent le conflit négatif n’était pas en dernier ressort et que les parties n'avaient pas épuisé, au préalable, les deux degrés de juridiction. Le tribunal admit implicitement cette thèse.

Il résulte donc de ces considérations que les parties conservent le choix entre l’appel et la demande en règlement de juges et qu’elles peuvent user à leur gré de l’une ou de l’autre voie (1). Mais si elles optent pour l'appel et si le Conseil d'Etat ou l’autorité judiciaire, statuant sur ce recours, pro-

(1) Conseil d'Etat 2 juillet 1836 (Cie Concessionnaire du canal d’Aire à la Bassée c. les concessionnaires du dessèchement du marais Dubois).

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clame la compétence de l’une ou de l’autre juridiction en annulant la décision qui l’a méconnue, il est évident que le conflit négatif cesse par là même d'exister et qu'il n’y à plus lieu à règlement de juges. Dans ce cas, ce serait l’appréciation du juge d'appel, premier saisi de la question de compétence, qui ferait loi ; selon ce qu'il déciderait, la question devrait être ou cesserait de pouvoir être portée devant le Tribunal des Conflits puisque dans cette dernière hypothèse la réformation du jugement d’incompétence aurait rendu à la justice son libre cours.

Il pourrait arriver que la décision d’incompétence fût maintenue par le juge d’appel. Dès lors le conflit négatif subsisterait et il appartiendrait au Tribunal des Conflits, arbitre souverain en la matière, de le trancher définitivement sans être lié en aucune façon par les décisions d’appel.

Le Tribunal des Conflits a également qualité pour statuer sur un conflit négatif provoqué par une déclaration d’incompétence d’un tribunal civil, confirmée par une cour d'appel, et une déclaration d’incompétence provenant de l’annulation pour incompétence, de la part du Conseil d'Etat, d'une décision par laquelle la juridiction administrative du premier degré avait reconnu sa compétence (1).

(1) Tribunal des Conflits 7 avril 1884 (Jablin). Cette décision est le premier exemple d’un jugement du Tribunal des Conflits déclarant non avenu un arrêt du Conseil d'Etat à la suite d'une demande en règlement de juges (V. Cons. d'Etat, 15 décembre 1865, Ville de Paris),

PS 7 Css

Comme le remarque Henrion de Pansey (1), la jurisprudence a longuement hésité sur la marche à suivre dans le cas où une partie prétendait devant l'autorité judiciaire, sous prétexte que l'affaire en instance est administrative, que la juridiction ordinaire est incompétente et demandait que la cause fût renvoyée devant le juge administratif. Pendant longtemps on avait pensé que « cette demande en ren- « voi au pouvoir administratif suffisait pour suspendre l’ac- «tion de l'autorité judiciaire et que, par conséquent, ce « n’était pas par la voie de l’appel devant un tribunal su- « périeur qu'il fallait se pourvoir contre une sentence qui « aurait rejeté un déclinatoire de cette espèce, mais par le « recours au Conseil de préfecture, qui statuerait sur la com- « pétence, sauf l’appel au Conseil d'Etat. En conséquence, « il arrivait assez souvent que les Cours d’Appel et la Cour « de Cassation elle même, saisies de ces sortes de questions, « ordonnaient, avant faire droit, que les parties se retire- « raient devant les corps administratifs. »

Cette opinion était appuyée sur l’art. 27 de la loi du 21 fructidor an III qui voulait que l’administration fût seule juges des conflits s’élevant entre les tribunaux judiciaires et administratifs. Cette thèse était insoutenable parce que, dans les cas visés, il n’existait ni conflit positif ni conflit négatif et que, dans ces conditions, il ne pouvait y avoir d’obstacle à ce que le juge civil se prononçât même sur la question de compétence, sauf l’appel et le recours en cassation.

(1) Compétence des Juges de Paix, ch. 62, p. 528.