CHAPITRE IIT

Eléments constitutifs du Conflit négatif

Ainsi que nous avons eu l’occasion de le dire souvent au cours de cette étude, seules les parties intéressées au jugement de la contestation ont qualité pour poursuivre le règlement du conflit négatif. Si elles n’agissent pas de leur propre initiative, la double déclaration d’incompétence subsiste avec ses résultats négatifs.

Toutefois certaines conditions sont requises pour que l’action en règlement de juges puisse être valablement exercée.

Ce sont ces diverses conditions qu'il y a lieu maintenant d'examiner.

1° Condition : Double déclaration d’incompétence de l'autorité administrative et de l'autorité judiciaire.

Il est indispensable que le tribunal judiciaire et le tribunal administratif aient été saisis chacun de la connais-

VE

sance de l'affaire et qu'ils aient prononcé simultanément leur incompétence (1).

En effet, comme nous venons de le voir, si une seule juridiction a été saisie par les parties, la déclaration d'incompétence qu'elle prononce en renvoyant l'affaire à une autre autorité, ne peut donner lieu à un conflit négatif. Cette déclaration constitue seulement une décision sur la compétence qui devra être réformée par le juge hiérarchiquement supérieur, soit dans l’ordre judiciaire, soit dans l’ordre administratif.

Cette jurisprudence est constante ; elle a été définitivement fixée par l'avis du Conseil d'Etat du 12 novembre 1811 précité (2). Nous avons vu en effet que, dans le litige qui

(1) Conseil d'Etat 16 mars 1806 (Labasts c. Ricaud). — Conflits 7 avril 1884 (Jabiin).

(2) I1 y a lieu de noter qu’une proposition de loi, déposée sur le bureau de la Chambre des Députés le 15 décembre 1877, tendait à permettre aux parties de se pourvoir immédiatement en règlement de juges devant le Tribunal des Conflits dès qu'une seule juridiction saisie du litige s'était déclarée incompétente. Son art. 1® était en effet libellé ainsi : « Lorsque « devant un tribunal de l’ordre judiciaire et en matière civile, «il sera soutenu que la contestation ou une question préju- « dicielle est de la compétence de l'autorité administrative, et «réciproquement, lorsque devant la juridiction administra- «tive il sera soutenu que la contestation ou une question pré- «judicielle est de la compétence de la juridiction ordinaire, «les parties pourront, après une décision rendue sur la com- « pétence et susceptible de recours ou d'appel, se pourvoir « directement devant le Tribunal des Conflits pour faire régler «la compétence. » (Revue générale d'administration, année 1879, II mai-août.)

PAT LR

motive cette décision, il n'existait ni conflit positif ni conflit négatif puisque l’une des parties, en l'espèce la commune de Brest, avait demandé au Conseil d'Etat d'annuler un arrêt rendu par la Cour d’appel de Rennes, sans que la juridiction administrative eut été, au préalable, appelée à statuer sur cette affaire. Le Conseil d'Etat, tout-à-fait régulièrement, renvoya les parties à se pourvoir devant la Cour de Cassation bien que cette haute juridiction eut déclaré qu'il y avait lieu pour elle de surseoir à statuer jusqu'à ce

LS

Dans la pensée de leur auteur ces dispositions avaient surtout pour but d'éviter aux parties de longues procédures aboutissant malgré tout, la plupart du temps, à la nécessité d’un règlement de juges. Nous constaterons tout d’abord que cette proposition de loi constituait une modification considérable du système en vigueur et des principes sur lesquels repose la procédure des conflits ; cela sans grand profit. Aussi bien y a-t-il lieu de remarquer d’abord que les affaires de conflit négatif sont rares et que les parties n’ont pas de longs retards à subir puisqu'elles ne sont pas tenues d’épuiser tous les degrés de juridictions avant de soumettre la question de compétence au Tribunal des Conflits. Il leur suffit en effet pour pouvoir user de cette faculté, d’avoir obtenu une décision de la juridiction du premier degré dans l’ordre administratif et dans l’ordre judiciaire, De plus, si cette proposition avait été retenue, le Tribunal des Conflits serait devenu de ce fait un tribunal ordinaire, un simple juge d’appel des décisions des tribunaux judiciaires et de la juridiction administrative.

L'institution en aurait été bouleversée et le caractère de haute autorité du tribunal aurait été fortement entamé. Cette proposition, disons-le, ne vint jamais en discussion et les dispositions qu'elle contenait ne sont jamais sorties du domaine de la théorie,

qu’il eut été prononcé par le Conseil d'Etat sur la question de savoir si l'affaire était de la compétence administrative.

Par conséquent c'est à la Cour d'appel et non pas au juge des conflits, que les parties doivent demander la réformation des jugements des tribunaux de première instance qui se sont déclarés à tort incompétents, sous prétexte que la contestation est du ressort de l’autorité administrative qui, elle même, n’a pas été saisie. En effet quand il s’agit simplement d’une exception d’incompétence et non d’un confit, les tribunaux seuls peuvent connaître du litige et le jugement ou l'arrêt qui intervient ne peut être attaqué que devant l’autorité judiciaire supérieure chargée de le réformer (1).

Il est évident que, lorsque les deux déclarations d’incompétence émanent de deux autorités administratives, il ne peut y avoir de conflit négatif à soumettre au Tribunal des Conflits mais seulement un règlement de juges (conflit négatif de juridictions) dont le règlement appartient au Conseil d'Etat. Il a été jugé en effet que, lorsque, après la déclaration d’incompétence d’un Conseil de préfecture, le Conseil d'Etat saisi dans la même affaire d’un recours contre la décision d’incompétence d’une autre autorité administrative (en l’espèce, d’une commission spéciale de travaux publics), reconnaît que la première juridiction était

(1) Conseil d'Etat 6 novembre 1813 (Brissac c. Veiller et Landauer). — Conseil d'Etat 18 juillet 1809 (Bouffier c. Cie Cheibonnier).

compétente, il ne peut pas annuler par voie de conflit négatif d'attributions l'arrêté du Conseil de préfecture s1 la partie à qui il a été notifié et qui en réclame l'annulation, a laissé expirer le délai du recours aux fins de règlement de juges (1).

2e Condition : Il ne suffit pas que les deux autorités aient été saisies ; il faut en outre qu'elles se soient toutes deux déclarées incompétentes en se déssaississant du litige.

Cette condition est à la base du confit négatif et une jurisprudence constante en a reconnu la nécessité pour l’existence du conflit négatif (2). Quand les juridictions, administrative et judiciaire, bien que saisies du litige, n’ont pas encore statué, il est en effet impossible de savoir par avance si leurs décisions seront ou non dans le sens de l’incompétence, condition essentielle du conflit négatif.

Il a été jugé, à bon droit, qu’une déclaration de non recevabilité ne saurait être considérée comme une déclaration d’incompétence pouvant donner lieu à un règlement de juges. Aussi lorsqu'un tribunal s’est déclaré incompétent pour prononcer la nullité d’un commandement en vue du paiement d’une taxe syndicale, le conflit négatif ne résulte pas

(1) Conseil d'Etat 24 janvier 1861, (Cie des Chemins de fer P. L' M)

(2) Notamment : Cons. d'Etat 21 septembre 1810 (Commune de Cussy-la-Colonne). — 14 août 1822 (commune de Brye). — 24 mars 1825 (Gay). — Cassation Crim. rejet, 9 janvier 1835 (Bournens) — Cons. d'Etat 7 avril 18683.

SU. ess

d'un arrêté du Conseil de préfecture rejetant, comme non recevable, la demande en décharge de cette même taxe, alors même que, dans une autre partie du dispositif, cette juridiction s’est déclarée incompétente pour connaître, en principe, de la légalité du syndicat (1).

La règle fondamentale en la matière est que le conflit négatif n'existe qu'autant que les parties, si elles acceptaient les décisions intervenues au point de vue de la compétence, seraient dans l'impossibilité de faire statuer sur leurs conclusions.

Aussi les erreurs de droit sur la question de compétence, commises dans les motifs d’une décision, ne suffisentelles jamais pour motiver une demande en règlement de juges si le dispositif ne ferme pas l’accès de la juridiction compétente (2).

L'espèce mentionnée ci-dessus présente un exemple remarquable de l’application de ces principes. En effet le Conseil de préfecture avait certainement méconnu l'étendue de sa compétence. Car le Conseil d'Etat a décidé à plusieurs reprises que la question de savoir si un syndicat est régulièrement constitué peut être débattue devant le Conseil de préfecture à l’occasion d’une demande en décharge d’une taxe réclamée par ce syndicat. Aussi était-ce à tort, comme l’a soutenu le commissaire du gouvernement, que cette juridic-

(1) Conflits 12 juin 1880 (Pagès Raymond c. Syndicat de l’Adour).

(2) Note sous Conflits 12 juin 1880 (D. P. 82-3-26),